Методология исследования прямой демократии в современном обществе /
Руденко, В. Н. Методология исследования прямой демократии в современном обществе /В. Н. Руденко. //Правоведение. -2003. - № 4. - С. 38 - 51 Вопросам методологии исследования институтов прямой демократии уделялось большое внимание в советский период истории России. Но сегодня, как считает автор статьи, принципиально важно учитывать факт смены политической системы общества в нашей стране, так как смена политической системы общества означает изменение системы институтов демократии и их роль в жизни общества в целом. Библиогр. в подстрочных примечаниях.
ДЕМОКРАТИЯ[ПОЛИТ] - ИНСТИТУТ ПРАВА - ИССЛЕДОВАНИЯ И РАЗРАБОТКИ - МЕТОДОЛОГИЯ - ОБЩЕСТВО Материал(ы): Методология исследования институтов прямой демократии в современном обществе. Руденко, В. Н.
Методология исследования институтов прямой демократии в современном обществе
В. Н. Руденко*
Правовой институт — это обособленная группа норм права, регулирующих определенный комплекс взаимосвязанных между собой однородных отношений. Институты конституционного права тесно связаны с властными отношениями, поэтому данные институты являются не только правовыми, но и политико-правовыми. Одна из разновидностей политико-правовых институтов — институты прямой демократии. Составляющие их нормы права регулируют отношения, выражающие непосредственное осуществление властных полномочий гражданами. В науке конституционного права России отсутствует общепринятый подход к исследованию институтов прямой демократии.
Вопросам методологии исследования институтов прямой демократии уделялось достаточно большое внимание в советский период истории России, и в настоящее время ученые-юристы во многом руководствуются результатами исследований, достигнутыми в то время. Но при этом, на наш взгляд, принципиально важно учитывать факт смены политической системы общества в нашей стране, так как смена политической системы общества означает изменение системы институтов демократии и их роли в жизни общества в целом. Указанный факт не мог не отразиться и на теоретических представлениях об институтах прямой демократии.
Представляется, что, обращаясь к исследованиям институтов прямой демократии советского периода, необходимо учитывать особенности политических систем бывшего советского общества и современного российского общества, которые во многом определяют характер двух разных парадигм научного исследования. Значимая особенность политической системы советского общества — принадлежность к мобилизационным политическим системам. Особенность политической системы современного российского общества состоит в его переходном характере. Политическая система мобилизационного типа трансформируется в согласительную политическую систему.1 Указанным политическим системам общества, по нашему мнению, корреспондируют собственные системы публичного права и соответствующие парадигмы научного исследования институтов демократии. Поскольку институты публичного права — это политико-правовые институты, они являются в определенной степени отображением политической системы общества, а парадигма научного исследования данных институтов во многом предопределяется существующей политической системой. Остановимся на данном вопросе подробнее.
Основополагающим принципом мобилизационных политических систем является активное участие масс в политической жизни общества. В рамках этих систем политические лидеры стремятся следовать «воле народа» и ожидают от масс политического подхода ко всему происходящему в обществе, «т. е. предполагают, что массы будут ставить во главу угла общие, касающиеся всех задачи и рассматривать свои частные интересы в зависимости от благосостояния всего общества».2 Народные массы воспринимаются политическими лидерами в качестве главной движущей силы исторического процесса. Поэтому участие народных масс в отправлении властных функций не только желательно, но и необходимо. Информированность, аналитический и рациональный подход, прогрессивная целеустремленность, желание участвовать в делах общества и государства считаются атрибутивными характеристиками народных масс. В идеологическом отношении мобилизационные политические системы ставят на первое место коллективизм и соединение идеологических ценностей с решением конкретных задач. Однако участие народных масс в отправлении властных функций находится под постоянным контролем партии и государства. Отношения между лидерами общества и народными массами характеризуются здесь иерархичностью. Мобилизационная система подразумевает мощное централизованное государство во главе с харизматическим лидером. Авангардная партия должна просвещать и направлять народные массы, не обладающие собственным политическим сознанием, а партийные работники и государственные служащие обязаны проводить большую работу по организации активного участия этих масс в политике.3
Таким образом, в рамках политической системы советского общества мобилизационный характер имели и институты публичного права. Данные институты выступали одним из средств мобилизации масс, важнейшим регулятором системы общественных отношений, построенной на принципе участия масс в политической жизни общества. Этим объясняется то обстоятельство, что ученые-государствоведы советского времени исходили из предпосылки, согласно которой все конституционные институты социалистического общества — это институты народовластия. «...Все конституционные институты, вся политическая система общества функционируют как механизм народного самоуправления», — отмечал Ю. И. Скуратов.4 Система конституционных институтов самоуправления народа рассматривалась в то время в качестве «совокупного средства осуществления его власти», «институтов непосредственной и представительной демократии».5 В основу выработанных представлений была положена широко известная марксистская посылка о постепенном отмирании политики и государства и перерастании общества в систему самоуправления народа.6
На основании вышеизложенного можно сказать, что в советский период в теории государства и права, в науке конституционного права сформировалась «активистская» парадигма научного исследования. Она была нацелена на изучение основных способов и форм участия народных масс в политике, а также на выработку соответствующего механизма правового регулирования всех отношений, связанных с активным участием народных масс в политике. «Подчеркнем, что мы оцениваем различные формы демократии и политического участия, исходя из вовлечения в политику широких народных масс, сопоставляя эти формы с социалистической моделью политической системы», — вот пример типичного подхода, выражающего суть рассматриваемой парадигмы научного исследования.7
Институтам народовластия уделялось большое внимание в 60—80-е годы XX столетия. Советские юристы довольно основательно исследовали и сопоставили два вида институтов народовластия: институты представительной демократии и институты непосредственной демократии.8 Дихотомия «представительная демократия — непосредственная демократия» являлась стержнем исследований. Для данного периода характерна дискуссия по вопросу о том, какой вид демократии наиболее важен и перспективен.9 К институтам прямой демократии авторы относили все институты, обеспечивающие участие граждан в управлении государством, не входящие в систему представительной демократии. Основным критерием отнесения того или иного института народовластия к институтам прямой демократии, таким образом, являлся способ участия граждан в управлении государством и обществом: либо граждане участвуют лично, прямо, непосредственно, либо делают это через избираемых ими представителей.10
В рамках выработанной парадигмы исследования вполне оправданным представляется определенный расширительный подход к изучению прямой демократии и ее институтов. Так, в результате проведенных исследований были выработаны следующие типичные определения понятия прямой демократии — это «порядок, при котором решения принимаются на основе прямого и конкретного волеизъявления всех граждан»,11 «непосредственное участие граждан в осуществлении власти советского народа, их прямое волеизъявление при выработке и принятии государственных решений».12 Прямая демократия, как следует из приведенных определений, имеет многоплановый характер. Она может трактоваться как принятие публично-властных решений самими гражданами и в то же время как основа для принятия властных решений органами власти, т. е. коллективное мнение, высказываемое гражданами «при выработке и принятии государственных решений» органами государственной власти и т. д. Следуя данным определениям, авторы выявили и тщательно проанализировали множество институтов, которые они относили к институтам прямой демократии. В частности, В. Т. Кабышев считал институтами прямой демократии социалистическую революцию, выборы народных представителей, отзыв депутатов советов, наказы избирателей, референдумы, общие собрания граждан, деятельность компартии и общественных организаций, народный контроль.13 К системе институтов прямой демократии различные авторы относили также всенародные обсуждения решений Советов и проектов законов, общественные начала в организации и деятельности государственных органов власти, деятельность общественных организаций, собрания трудящихся и трудовых коллективов, совещания трудящихся по вопросам управления, отчетность депутатов, наказы избирателей, рабочий контроль над производством, коллективно-договорные отношения, партийно-хозяйственные активы, письма трудящихся и др.14 Иногда в число этих институтов включали съезды, совещания, товарищеские суды, уличные, домовые, квартальные, родительские комитеты, женские советы и т. д.
Подобные попытки чрезмерно расширительно толковать понятия институтов прямой демократии справедливо отвергались рядом специалистов. В частности, М. И. Кукушкин показал, что непосредственное волеизъявление граждан направлено здесь только на образование перечисленных органов, в то время как в решении общественных и государственных дел участвуют избранные в эти органы представители.15
В рамках «активистской» парадигмы научного исследования в советской юридической литературе институты прямой демократии были изучены достаточно полно и системно. Ученые-юристы внесли значительный вклад в развитие идеи самоуправления, самоорганизации общества и особенно гражданского участия в политике. Достаточно четко и последовательно были вычленены все политико-правовые институты, не относящиеся к институтам представительной демократии.
Современное реформирование российского общества нацелено на формирование политической и правовой системы, функционирующей на согласительной основе. Подобного рода системы существуют в индустриальных рыночных обществах Западной Европы, Северной Америки, Австралии, Новой Зеландии, Японии.16 Основополагающим принципом согласительных политических систем является согласование интересов государства и всех участников гражданского общества. Эти системы вследствие развития плюрализма нуждаются в институтах, предназначенных для улаживания конфликтов. Чарльз Ф. Эндрейн, например, характеризует согласительные системы следующим образом: «Участники политического процесса относятся к политике как своего рода игре. В числе основных "игроков" или "команд" — разнообразные правительственные учреждения, независимые группы влияния и коалиционные политические партии. Сотрудничество и конфликты представляют собой две возможные стратегии достижения поставленных целей. Для обеспечения победы своей политической линии каждая из команд должна вступать в сделки, образовывать коалиции и играть роль посредника в конфликте мнений. Опираясь на общность моральных обязательств, доверие и процедурный консенсус, "игроки" пытаются обеспечить позитивный результат, от которого в выигрыше оказались бы все... Характер ролевых взаимоотношений определяется не расплывчатым социальным статусом, а конкретными договорными обязательствами. Улаживанию межгрупповых разногласий способствуют также такие политические институты, как независимые суды, представительные законодательные учреждения, коалиционные партии и общеобразовательные школы. Эти институты формируют единые ценности, сознание необходимости сотрудничества, а также играют роль арбитров в политическом состязании, в процессе которого участники договариваются о политических изменениях».17
Как следует из приведенной характеристики согласительных политических систем, народные массы не воспринимаются здесь в качестве основных субъектов политики. Однако как участники гражданского общества граждане, группы граждан могут становиться участниками согласования интересов общества и государства. Поэтому в согласительных политических системах существует потребность в развитии соответствующих правовых институтов, регулирующих комплекс отношений по согласованию указанных интересов. Разумеется, что система этих институтов не может совпадать с системой правовых институтов, характерных для мобилизационных политических систем. Одним из очевидных проявлений трансформации политической системы российского общества в систему согласительного типа как раз и стало изменение системы институтов, олицетворяющих участие граждан и других субъектов публичного права в решении публично-правовых вопросов. В ходе произошедших перемен часть упомянутых выше институтов, таких, как рабочий контроль, наказы избирателей, не были восприняты российским конституционализмом. Вместе с тем появились новые институты, в частности лоббизм, социальное партнерство. Эти и другие институты в новой конституционной системе стали предметом пристального внимания ученых-юристов.
Начиная с 90-х годов минувшего столетия в науке конституционного права России намечается изменение методологии исследования институтов прямой демократии. Представляется, что необходимо обратить внимание на два обстоятельства: во-первых, происходит смена исследовательской парадигмы, в рамках которой изучаются институты демократии и демократические процессы в России и мире; во-вторых, углубляется и детализируется исследование институтов гражданского участия, не относящихся к институтам представительной демократии.
Смена исследовательской парадигмы. В процессе реформирования российского общества в политологии, в теории права и государства, в науке конституционного права при рассмотрении проблем демократии на первый план выдвинулись не столько проблемы самоуправления народа, сколько вопросы взаимоотношения государства и гражданского общества. Можно согласиться с А. И. Ковлером, заметившим, что «проблема современной демократии — это не столько проблема веры в ее исходные принципы и идеалы, сколько проблема переосмысления их с позиций нашего времени с целью обеспечения более эффективного демократического действия, демократической политики, разумея под политикой отношения государства и его лидеров с гражданским обществом».18 Исследователи приходят к выводу, что, «по-видимому, государство целиком не может превратиться в институт самоуправления».19 Современная же демократия мыслится не в качестве самоуправления народа, а как политик — смешанная форма правления, сочетающая в себе олигархию и умеренное политическое участие.20 Эти идеи в значительной мере созвучны мыслям зарубежных теоретиков современной демократии, в частности, выводам о том, что условием стабильной демократии является не только участие и рациональность, но и пассивность, вера, почтительное отношение к власти и компетентности (Г. Алмонд, А. Лейпхарт).21 По мере освоения либеральных ценностей растет осознание тесной связи современной демократии с ценностями ограниченного большинства, избирательными процедурами и делегированием власти.22
Углубление и детализация исследования институтов гражданского участия. Параллельно с обозначенными тенденциями в российской политологической и юридической литературе намечается более углубленное и детальное исследование совокупности всех институтов гражданского участия, не входящих в систему представительной демократии. С дихотомии «представительная демократия — непосредственная демократия» исследовательский интерес смещается к более детальной дифференциации институтов публичной власти, в том числе институтов, не входящих в систему представительной демократии. Подобная дифференциация институтов вытекает из юридического содержания субъективного права публичной власти, проявляющегося в основных правомочиях субъектов властеотношений. Исследователи выделяют как минимум четыре группы этих правомочий: 1) право участвовать в осуществлении публичной власти (в частности, право гражданина участвовать в выборах, но голосуя против всех, не принимать решения о том, кто должен представлять его интересы); 2) право решения вопросов в процессе осуществления публичной власти; 3) право давать «советы», «рекомендации» по решению вопросов, составляющих компетенцию институтов и органов публичной власти (консультативные референдумы, обсуждения проектов нормативных актов и других важных вопросов общественной жизни, влияние на выработку обязательных юридических решений); 4) право инициативы и обращения носителей публичной власти (право обращения граждан в органы публичной власти и другие юридические возможности).23 Постепенно теоретики отходят от рассмотрения институтов демократии, связанных с первой, третьей и четвертой группой властеотношений в качестве институтов прямой демократии. Эти институты можно отнести скорее всего к институтам партисипаторной и делиберативной демократии. Не случайно, что для обозначения институтов, регулирующих эти отношения, все чаще применяются специальные обобщающие понятия. В частности, институт обращений (петиций) граждан рассматривается в качестве института так называемого гражданского лоббизма24 — одного из звеньев умеренного влияния на власть. Деятельность общественных объединений рассматривается в контексте исследования институтов социального взаимодействия и социального партнерства.25 Причем отличительными признаками современного начального этапа становления гражданского общества в России признается деятельность инициативных, самоуправляемых объединений граждан, которая направлена на решение общих проблем, защиту общих интересов, не связанных с завоеванием власти.26 Массовые кампании и выступления граждан, деятельность партий, трехсторонних комиссий, совещания, собрания и другие институты исследуются как институты функционального представительства интересов.21 Совокупность таких институтов рассматривается как система прямых не опосредованных выборами связей между группами интересов и органами власти. При этом ученые показывают, что главным их предназначением является не принятие властных решений гражданами, а оказание влияния на органы власти и должностных лиц, обеспечение представительства интересов различных социальных групп на государственном уровне.
В современных государствах мира создание системы функционального представительства, как показал С. П. Перегудов, является результатом обоюдных устремлений государства и групп интересов. Упомянутые институты играют здесь исключительную роль. Они — одно из главных звеньев в механизме взаимодействия гражданского общества и государства. На первый план выходит сотрудничество и партнерство, а не стремление граждан брать на себя управление делами общества. Поэтому интерес к этим институтам неуклонно возрастает в современной России и за рубежом. Но данные институты рассматриваются не в качестве институтов прямой демократии, а в качестве корпоративных институтов, вызванных к жизни обострением конкуренции, ростом социальной напряженности под воздействием глобализации и западноевропейской интеграции на уровне национальных государств.28 Система данных институтов — предмет особого исследования.
Какую же совокупность правовых норм можно отнести к институтам прямой демократии? Ответ на поставленный вопрос следует дать с учетом изменившихся теоретических подходов, что требует переосмысления методологии исследования. Разумеется, это длительный процесс, и пока он идет очень медленно. Институтам прямой демократии в юридической литературе в современной России уделяется мало внимания. Вопрос о методологии исследования этих институтов затрагивается крайне редко. По глубине теоретической обоснованности, методологической последовательности современные работы нередко уступают исследованиям, выполненным в советский период.
В настоящее время теоретики не всегда учитывают современное состояние исследований институтов публичного права. Анализ современных работ, посвященных институтам прямой демократии, свидетельствует, на наш взгляд, о неоправданно расширительном толковании понятия «институты прямой демократии», необоснованном включении в его объем неоднородных по своей природе правовых норм. Отсутствуют четкие критерии, на основании которых тот или иной институт следует квалифицировать как институт прямой демократии. Так, в одних случаях к ним относят выборы, референдум, народные обсуждения проектов важных государственных и территориальных решений и законов, петиции, народные инициативы, собрания (сходы) граждан по месту их жительства, опросы населения;29 в других — выборы органов власти и должностных лиц, референдум, собрания (сходы) граждан по месту жительства, отчеты, досрочный отзыв депутатов и выборных должностных лиц, обращения, петиции граждан и народную правотворческую инициативу, институты собраний, митингов, шествий, демонстраций и пикетирования.30 Вероятно, исследователи институтов прямой демократии исходят из устаревшей методологической установки, согласно которой все граждане активно участвуют в управлении обществом и государством. Кроме того, эти исследователи относят институты, которые теперь не являются институтами представительной демократии, к институтам прямой демократии.
Представляется, что с учетом современных тенденций исследования институтов гражданского участия в политике необходимо выработать иные методологические подходы, позволяющие более определенно рассмотреть интересующий нас предмет исследования. Воспользуемся для этого методикой идентификации правовых институтов, разработанной В. С. Якушевым: «...какую совокупность норм можно признать правовым институтом? Ответ на этот вопрос следует искать за пределами права. Основу правового института... должны составлять определенные общественные отношения, объединенные своей однородностью... Последовательно используя единый методологический подход, необходимо в то же время найти те конкретные факторы, которые характеризуют данную группу общественных отношений, составляющих основу правового института».31
Прежде всего необходимо выявить группу однородных общественных отношений, которые всесторонне урегулированы совокупностью правовых норм, составляющих институты прямой демократии. Поскольку в согласительных системах политики большая часть институтов, олицетворяющих участие граждан в делах общества, связана с сотрудничеством и партнерством основных участников гражданского общества и власти, а не с властвованием, вполне уместно предположить, что к институтам прямой демократии можно отнести лишь те институты, которые связаны с непосредственным принятием самими гражданами публично-властных решений, т.е. с прямым властвованием. В данном случае, вслед за Дж. Сантори, поставим вопрос: какая же реальная связь существует между понятиями «народ» и «власть», между «demos» и «kratos»?32 Для ответа сосредоточим внимание не на титуле власти, а на ее реальном осуществлении, не на номинальной власти народа, а на реальной.
Одна из наиболее удачных попыток изменить методологию исследования институтов прямой демократии сделана В. В. Комаровой, исследующей «формы», а фактически институты прямой демократии. Анализируя множество существующих на сегодняшний день мнений, она приходит к выводу, что «формами прямой демократии являются только те ее проявления, которые институционализируют непосредственное властное волеизъявление обладателя полноты государственной власти — народа».33 В. В. Комарова отмечает также, что непосредственное властное волеизъявление должно подлежать всеобщему исполнению (в масштабах решаемого вопроса) и не нуждается в каком-либо утверждении.34
Можно согласиться, что наличие отмеченных признаков отличает институты прямой демократии от всех иных институтов публичного права, не входящих в систему институтов представительной демократии. Этот подход, на наш взгляд, позволяет существенно уточнить представление об институтах прямой демократии. С его позиций В. В. Комарова справедливо оспаривает положения, согласно которым к институтам прямой демократии относят письма и обращения граждан в органы власти и управления, деятельность общественных организаций, подачу рационализаторских предложений, петиций и др. Ни один из перечисленных институтов не связан с прямым властным волеизъявлением граждан, подлежащим всеобщему исполнению. Придерживаясь предложенного подхода, можно было бы существенно пересмотреть и привести к общему знаменателю перечень институтов прямой демократии. Однако В. В. Комарова не совсем последовательна в своей работе. В систему институтов прямой демократии она включает референдум, выборы, общие собрания населения, митинги, шествия, демонстрации, пикетирования, народную правотворческую инициативу, деятельность политических партий, отзыв выборного народного представителя.35 Все они, по ее мнению, «институционализируют непосредственное властное волеизъявление обладателя государственной власти, выражают его суверенитет».36
Вряд ли такой вывод следует из предложенных в целом верных определений. В. В. Комарова, конечно же, допускает смешение неоднородных по своему содержанию институтов: в одну группу оказались объединены институты, регулирующие принятие гражданами публично-властных решений, и институты, не связанные с принятием самими гражданами властных решений. Но в таком случае возникает ряд вопросов: на каком основании письма и обращения граждан не могут быть отнесены к институтами прямой демократии, а шествия и демонстрации относятся к таковым? Являются ли шествия и демонстрации, пикетирования и другие институты властным волеизъявлением граждан, подлежащим всеобщему исполнению? Представляется, что требования, выраженные в письмах и обращениях, точно так же, как и требования, выдвигаемые в ходе проведения шествий и демонстраций, не являются таковым. Этот же вывод напрашивается и в отношении деятельности политических партий, пикетирований и т. д. Отнесение их к институтам прямой демократии означает, что автор фактически разделяет критикуемый ею расширительный подход к пониманию институтов прямого народовластия.
Разделяя принципиально верные исходные посылки В. В. Комаровой, мы считаем необходимым уточнить представления о природе непосредственного публично-властного волеизъявления граждан как субъектов прямой демократии.
Властное волеизъявление сопряжено с исходными началами публичного права — с таким порядком «власти — подчинения», «в соответствии с которым лица, обладающие властью, вправе односторонне и непосредственно в принципе без каких-либо дополнительных решений иных инстанций определять поведение других лиц (подвластных, подданных), и сообразно этому вся система властно-принудительных учреждений обязана силой принуждения обеспечивать полную и точную реализацию приказов и команд власти, а "все другие" лица, безусловно, им подчиняться».37 Отметим несколько признаков властного волеизъявления, касающихся нашей проблемы: 1) прямое властное волеизъявление осуществляет лишь субъект, обладающий властью; 2) этот субъект может определять поведение других лиц, отдавая «приказы» и «команды»; 3) он может определять поведение других лиц с помощью всей системы властно-принудительных учреждений, так что все остальные лица обязаны подчиняться отданным «командам» и «распоряжениям» властного субъекта. Остановимся на каждом из этих моментов.
Граждане как субъекты власти. Применительно к институтам прямой демократии лицами, наделенными властными полномочиями, в современном конституционализме являются граждане, обладающие избирательным правом. Властное волеизъявление граждан возможно при условии признания за ними на уровне законодательства определенных властных полномочий, реализуя которые они вправе в одностороннем порядке и непосредственно определять поведение других лиц (органов власти, должностных лиц, организаций и самих граждан).
Сам факт наличия у граждан определенных властных полномочий иногда оспаривается в юридической литературе. В частности, авторы проблемного комментария Конституции РФ38 полагают, что граждане в принципе не могут обладать никакой властью, так как это означало бы дуализм власти народа и власти государства. По их мнению, понятия народного суверенитета, народовластия были и остаются не более чем юридической фикцией, несущей легитимирующую нагрузку, а потому в действительности граждане не могут осуществлять власть самостоятельно, помимо органов государственной власти. Единственное, что они могут, — это принимать участие в формировании и осуществлении государственной власти.39 Даже в специальной юридической литературе, посвященной проблемам компетенции, вопрос о фактической компетенции граждан в системе публичной власти обходится стороной. В фундаментальной работе Ю. А. Тихомирова, посвященной теории компетенции, в разделе «Публичная власть и компетенция» граждане рассматриваются как субъекты частноправовых отношений, которые сталкиваются с компетенцией органов власти и являются главным образом правообязанными.40 В государственном и конституционном праве детально разработан другой вопрос, а именно вопрос о властных полномочиях народа как суверена. Разработка этого вопроса является развитием теорий народного (Руссо) и национального (Сиейес) суверенитета. Но в рамках этих теорий постановка вопроса о фактической компетенции граждан не корректна. Народ в данном случае выступает как «социальный источник всех компетенций».41
Между тем, когда речь идет о прямом волеизъявлении граждан как субъектов публичного права, проблема компетенции граждан вполне может стать предметом научного исследования. Если отвлечься от теории народного (национального) суверенитета и обратиться к современному конституционализму как системе актуального права, то следует признать, что в системе демократического представительства граждане могут наделяться определенными властными полномочиями. Число таких случаев строго ограничено и в каждом конкретном государстве законодательством четко определена компетенция граждан в сфере отношений прямого властвования.
«Приказы» и «команды» граждан как субъектов власти. Будучи субъектами властвования, граждане могут отдавать обязательные для исполнения «приказы» и «команды» тем же путем, как и любая другая власть, — посредством действия-волеизъявления, выраженного в принятии обязательных для исполнения публично-властных решений. Принимаемые гражданами публично-властные решения (приказы, распоряжения, веления) являются разновидностью правовых актов — актами прямого народовластия.42 Акты прямого народовластия направлены на достижение определенного юридического эффекта (установление, применение и отмену правовых норм, изменение сферы их действия, а также возникновение, изменение и прекращение конкретных правоотношений и т. д.).43 Посредством актов прямого народовластия граждане сами без посредников осуществляют правовое регулирование, т. е. оказывают результативное правовое воздействие на систему общественных отношений с помощью дозволений, запретов, допущений. Формой закрепления публично-властных решений граждан могут являться акты-документы (конституции, законы, статуты, уставы и др.). В иных случаях действия-волеизъявления просто подлежат регистрации и обнародованию (решения, принятые на референдумах, решения сходов). Они носят нормативный характер, т. е. рассчитаны на неоднократную реализацию и адресованы неопределенному кругу лиц.
Правовая природа публично-властных решений подробно исследована известным немецким политологом и юристом К. Шмиттом.44 К ним он относил такие политические решения по тому или иному вопросу, которые приняты самостоятельно, окончательно и не подлежат дальнейшему обсуждению и пересмотру (Dezision). Только в самостоятельном и окончательно принятом решении проявляется воля властного субъекта (суверена). К. Шмитг невысоко оценивал властные решения, принимаемые гражданами, поскольку последние не несут ответственности за последствия их принятия. Но именно способность принимать публично-властные решения может рассматриваться в качестве отличительного признака всякого властвования, в том числе и прямого народовластия. Как верно отмечает И. Бадж, «сущностная черта прямой демократии — принятие гражданами важных решений».45
Принудительно-волевое свойство публично-властных решений граждан. Принимаемые гражданами публично-властные решения — не просто решения, выражающие волю определенной социальной группы или общности. Как показал Р. Ф. Васильев, воля, выраженная на референдуме, наряду с волей, выраженной органом государственной власти или должностным лицом, — тоже государственная воля.46 Данный момент принципиально важен. Публично-властные решения, принятые гражданами, изначально являются актами, выражающими государственную волю или волю местного сообщества. Поэтому акты прямого народовластия обычно не подлежат утверждению каким-либо органом власти или должностным лицом и, как правило, вступают в силу с момента их принятия. Решение, принятое с соблюдением установленных правил, с момента его вступления в законную силу становится обязательным для исполнения всеми субъектами правоотношений, на которые оно распространяется. Его исполнение обеспечивается всей силой государства, в том числе судебной защитой.
Таким образом, институты прямой демократии — совокупность правовых, норм, регулирующих отношения по принятию гражданами в рамках установленной законом компетенции общеобязательных публично-властных решений, имеющих силу государственно-волевых решений (решений органов местного самоуправления).
Отсутствие отмеченных выше признаков в характеристике того или иного института демократии не позволяет квалифицировать его в качестве института прямой демократии. Несомненно, что институты митингов, шествий, демонстраций, пикетирования, обращений граждан в органы власти являются институтами, выражающими участие граждан в решении значительной части публично-правовых вопросов. Однако если в случае с институтами прямой демократии речь идет о совокупности норм права, регулирующих принятие публично-властных решений в рамках определенной законом компетенции, то в перечисленных случаях — только о взаимодействии граждан и власти. В ходе данного взаимодействия граждане могут существенно повлиять на характер принимаемого публично-властного решения, но право принятия этого решения всегда принадлежит органу государственной власти (местного самоуправления) или соответствующему должностному лицу. Требования, выдвигаемые на митингах и демонстрациях, предложения, формулируемые в обращениях граждан, не обязательны для исполнения субъектами правоотношений, к которым они адресованы. Поэтому в данном случае граждане не являются субъектами власти. Они — участники диалога власти и гражданского общества. Институты митингов, шествий, демонстраций, обращений (петиций) граждан, пикетирования и другие точнее будет отнести к такой форме организации власти, при которой окончательные решения принимаются представительными органами власти или должностными лицами, но на процесс их обсуждения и рассмотрения граждане могут оказывать существенное влияние (институты партисипаторной и делиберативной демократии).
Придерживаясь обозначенного нами подхода, можно сделать вывод, что в рамках согласительных политических систем число институтов прямой демократии достаточно ограничено. В систему институтов прямой демократии можно включить институты, регулирующие принятие гражданами управленческих решений и прямое правотворчество граждан (референдум, народная правотворческая инициатива, народное вето, общие собрания (сходы) граждан по месту жительства); институты, обеспечивающие прямое участие граждан в формировании системы публичной власти (выборы, отзыв депутата или выборного должностного лица, институт роспуска выборного органа власти). Каждый из перечисленных институтов предполагает принятие гражданами общеобязательных публично-властных решений.
* Кандидат филос. наук, директор Института философии и права Уральского отделения РАН.
1 Выделение и описание указанных моделей политических систем произведено Дэвидом Э. Эптером, а также Чарльзом Ф. Эндрейном (см.: Эндрейн Ч. Ф. Сравнительный анализ политических систем. Эффективность осуществления политического курса и социальные преобразования. М., 2000. С. 69-134. — Ссылку на работы Дэвида Э. Эптера см.: Там же. С. 20, 282).
2 Там же. С. 107.
3 Там же. С. 23, 109-110.
4 Скуратов Ю. И. Система социалистического самоуправления советского народа (Проблемы конституционной теории и практики). Свердловск, 1987. С. 264.
5 Там же. С. 41.
6 Бутенко А. Л. Власть народа посредством самого народа. М., 1988; Ковлер А. И., Смирнов В. В. Демократия и участие в политике: Критические очерки истории и теории / Отв. ред. Г. X. Шахназаров, 1986. С. 19-21 и др.
7 Ковлер А. И., Смирнов В. В. Демократия и участие в политике. С. 13.
8 Кабышев В. Т. Прямое народовластие в советском государстве. Саратов, 1974. С. 48-57; Кукушкин М. И. Проблемы социалистического народовластия. Свердловск, 1982. С. 65; Тихомиров Ю. А. Управление делами общества. М., 1984. С. 160—164; Шахназаров Г. X. Социалистическая демократия (Некоторые вопросы теории). М., 1972. С. 103—112, и др.
9 В конце дискуссии большинство авторов стало склоняться к мнению, что оба вида демократии взаимодополняют друг друга.
10 Кукушкин М. И. Проблемы социалистического народовластия. С. 61.
11 Шахназаров Г. X. Социалистическая демократия (Некоторые вопросы теории). С. 104.
12 Кабышев В. Т. Прямое народовластие в советском государстве. С. 51—52.
13 Там же. С. 63.
14 Обзор точек зрения см.: Комарова В. В. Формы непосредственной демократии в России: Учебное пособие. М., 1998. С. 8-П.
15 Кукушкин М. И. Проблемы социалистического народовластия. С. 62-63.
16 Эндрейн Ч. Ф. Сравнительный анализ политических систем. С. 71. — Как отмечает А. Шайо, «одной из наиболее очевидных сходных черт посткоммунистических правовых систем является стремление неуклонно следовать западным моделям, выбранным этими странами в процессе перехода». Западные модели правовых систем определяют концепцию конституционализма (см.: Шайо А. Конституционализм и конституционный контроль в посткоммунистической Европе// Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. №3(28). С. 77). Россия в этом аспекте не исключение.
17 Там же. С. 70.
18 Ковлер А. И. Кризис демократии? Демократия на рубеже XXI века. М., 1997. С. 13.
19 Автономов А. С. Правовая онтология политики: К построению системы категорий. М., 1999. С. 187.
20 Салмин А. Современная демократия. М., 1997. С. 113—114.
21 Там же.
22 Беленовский В. Н., Беленовский А. В. Представительство и выборы в России с древнейших времен до XVII века (Теория, история, практика). М., 1999. С. 71-74.
23 Югов А. А. Право публичной власти: понятие и содержание // Конституционные основы организации и функционирования институтов публичной власти в Российской Федерации: Материалы Всероссийской науч.-практ. конф. Екатеринбург, 2001. С. 72-73.
24 Любимов А. П. Гражданский лоббизм. Процедуры и технологии обращения граждан. М., 1998.
25 Модель И. М., Модель Б. С. Власть и гражданское сообщество России: от социального взаимодействия к социальному партнерству. Екатеринбург, 1998.
26 Там же. С. 20.
27 Перегудов С. П. 1) Новейшие тенденции в изучении гражданского общества и государства// Политические исследования. 1998. № 1; 2) Политическое представительство интересов: опыт Запада и проблемы России//Политические исследования. 1993. №4. С. 115-124; Перегудов С. П., Лапина Н. Ю., Семененко И. С. Группы интересов и Российское государство. М., 1999.
28 Перегудов С. П. Новейшие тенденции в изучении отношений гражданского общества и государства. С. 145—146.
29 Российская юридическая энциклопедия/ Гл. ред. А. Я. Сухарев. М., 1999. С. 588.
30 Нудненко Л. А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления России. М., 2000.
31 Якушев В. С. Понятие правового института // Правоведение. 1970. № 6. С. 63.
32 Santory G. The Theory of Democracy Revisited. Chatham (New Jersey), 1987. P. 28.
33 Комарова В. В. Формы непосредственной демократии в России: Учебное пособие. С. 9.
34 Там же. С. 7. — По сравнению с работами, выполненными в советское время, в данном случае присутствует указание на принятие властных решений.
35 Комарова В. В. Формы непосредственной демократии в России: Учебное пособие.С. 11.
36 Там же. С. 10.
37 Алексеев С. С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2001. С. 552.
38 Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В. А. Четвернин. М., 1997.
39 Там же. С. 72. — Такой подход имеет давнюю традицию. Как заметил еще в начале прошлого века Н. И. Лазаревский, руководствоваться принципом народного суверенитета на деле оказывается практически невозможным. В любом государстве страной правят известные органы (см.: Лазаревский Н. И. Русское государственное право. Т. 1: Конституционное право. СПб., 1913. С. 119).
40 Тихомиров Ю. А. Теория компетенции. М., 2001. С. 60-62.
41 Там же. С. 52.
42 Васильев Р. Ф. О понятии правового акта // Вестник МГУ. Сер. 11 «Право». 1998. № 5. С. 11. — Проблема актов прямого народовластия (понятие, сущность, разновидности, система и т. д.) в настоящее время почти не разработана (см. также: Мурашин А, Г. Выборы и отзыв как акты прямого народовластия//Журнал российского права. 1999. № 10. С. 140—145; Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты: Учебно-методическое и справочное пособие. М., 1999. С. 25-26).
43 Васильев Р. Ф. О понятии правового акта. С. 12.
44 Гайда А. В., Максутов А. Б. Теология власти. Екатеринбург, 2001. С. 67-69; Шмитт К. Политическая теология / Пер. с нем. Ю. Коренц, А. Филиппов. М., 2001.
45 Budge I. The New Challenge of Direct Democracy. Cambridge, P. 36.
46 Васильев Р. Ф. О понятии правового акта. С. 12.
|
