Избирательное законодательство: необходимо четкое разделение
полномочий между различными уровнями власти при проведении выборов
· Избирательное законодательство: необходимо
четкое разделение полномочий между различными уровнями власти при проведении
выборов (А.Е. Постников, "Журнал российского права", N 5, май 2002
г.)
I. Конституционные
основы разграничения полномочий между органами
государственной власти Российской
Федерации,
органами
государственной власти субъектов Российской Федерации
и органами местного самоуправления при проведении выборов
II. Разграничение полномочий между избирательными комиссиями
III. Формы и методы
разграничения полномочий между Российской
Федерацией и субъектами Федерации
по регулированию выборов
в субъектах Российской Федерации
Обязательным условием эффективного функционирования
демократических институтов в федеративном государстве является законодательное
разграничение полномочий между различными уровнями власти по формированию
выборных органов власти. Только на основе достаточно последовательно
проведенного разделения полномочий государственные органы, органы местного
самоуправления соответствующего уровня могут самостоятельно, под собственную
ответственность решать задачи, связанные с проведением выборов, исходя из
максимального учета интересов населения, особенностей субъектов Федерации,
муниципальных образований. При этом происходит и экономия управленческих усилий
со стороны федеральных органов государственной власти, что позволяет им
сосредоточиться на осуществлении функций, необходимых для реализации
конституционных основ государственной власти и местного самоуправления, защиты
избирательных прав граждан. Однако до последнего времени не существует
достаточной ясности, каким образом в соответствии с Конституцией Российской
Федерации должно осуществляться разграничение полномочий в области
избирательного законодательства. Сохраняющаяся размытость конституционных
ориентиров приводит к непоследовательности федерального законодателя в
определении объема регулирования выборов, проводимых в субъектах Российской
Федерации, и нередко ведет к необоснованному ограничению полномочий субъектов
Федерации в области избирательного законодательства.
I. Конституционные основы разграничения полномочий
между органами государственной власти Российской Федерации, органами
государственной власти субъектов Российской Федерации
и органами местного самоуправления при проведении выборов
Такое разграничение полномочий осуществляется применительно
к выборам трех уровней: в федеральные органы государственной власти, в органы
государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного
самоуправления. Что касается проведения выборов в федеральные органы
государственной власти (Президента Российской Федерации, депутатов
Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации), то в
соответствии со ст.71 (п."г") Конституции Российской Федерации
регулирование всех избирательных процедур относится к ведению Российской
Федерации.
Иная ситуация имеет место в отношении выборов в органы
государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных выборов.
В статьях 71 и 72 Конституции РФ отсутствуют прямые указания на то, в чьем
ведении находится избирательное законодательство либо формирование органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного
самоуправления. В этой связи полномочия Российской Федерации по регулированию указанных
выборов направлены на решение следующих задач:
1) обеспечить реализацию основ конституционного строя при
формировании органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Речь, в частности, идет о создании правовых условий для развития института
выборов как высшего непосредственного выражения власти народа (ч.3 ст.3
Конституции Российской Федерации), о признании местного самоуправления и
создании его гарантий (ст.12 Конституции РФ); о соблюдении принципов
политического многообразия и многопартийности при определении параметров
избирательной системы в субъектах Федерации и установлении конкретных
избирательных процедур (ст.13 Конституции РФ);
2) обеспечить защиту избирательных прав граждан (ч.2 ст.32,
п."в" ст.71 Конституции РФ).
Вышеназванные полномочия конкретизируются в Федеральном
законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации" и Федеральном законе "Об
обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть
избранными в органы местного самоуправления".
Полномочия субъектов Российской Федерации в сфере
избирательного законодательства заключаются:
1) в защите избирательных прав граждан в соответствии с
п."б" ч.1 ст.72 Конституции РФ. Такая защита осуществляется в рамках
совместного с Российской Федерацией ведения;
2) в определении конкретной схемы организации избирательного
процесса (система избирательных комиссий, установление компетенции этих
комиссий), выборе типа и особенностей избирательной системы, установлении
конкретных избирательных процедур. Указанные задачи решаются на основе и в
соответствии с гарантиями избирательных прав граждан, закрепленными
федеральными законами.
Важно отметить, что нормативное решение ряда важнейших
вопросов собственно избирательного права неразрывно связано с принципами
организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Так,
регулирование условий и гарантий осуществления права граждан быть избранными
(пассивное избирательное право), порядка назначения выборов в значительной мере
обусловлено конституционно определенными параметрами системы органов
государственной власти субъектов Федерации. Установление общих принципов
организации системы органов государственной власти и местного самоуправления в
Российской Федерации относится к совместному ведению Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации (п."н" ст.72 Конституции Российской
Федерации). Согласно ч.1 ст.77 Конституции РФ система органов государственной
власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной
области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации
самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской
Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных
органов государственной власти, закрепленными в федеральном законе. Федеральный
закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации" в числе указанных принципов содержит целый ряд норм, прямо
влияющих на проведение выборов в органы государственной власти субъектов
Федерации. Именно по причине взаимообусловленности организации государственной
власти и осуществления пассивного избирательного права вызвавший серьезные
коллизии при проведении выборов Президента Республики Саха (Якутия) в 2001 г.
вопрос о способности субъектов Российской Федерации ограничивать возможности
гражданина избираться на должность главы исполнительной власти (высшего
должностного лица) субъекта Федерации более двух сроков подряд должен решаться
не с точки зрения допустимости ограничения субъективных прав гражданина, а в
рамках общих принципов организации государственной власти в субъектах
Федерации.
Регулирование порядка проведения муниципальных выборов
осуществляется с учетом общих принципов организации местного самоуправления. В
соответствии с п.2 ст.23 Федерального закона "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" порядок
проведения муниципальных выборов определяется законами субъектов Российской
Федерации. Именно в законах субъектов Федерации о муниципальных выборах должен
осуществляться учет особенностей местного самоуправления в том или ином
субъекте Федерации. Вместе с тем данные выборы проводятся в соответствии с
гарантиями избирательных прав граждан (многие из которых носят процедурный
характер), установленными федеральными законами.
Органы местного самоуправления обладают отдельными
полномочиями в сфере организации избирательного процесса, которые, по общему
правилу, не носят регулятивного характера. Федеральными законами и законами
субъектов Российской Федерации к ведению органов местного самоуправления может
быть отнесено установление порядка осуществления отдельных избирательных
действий (например, составления списка избирателей) в рамках процедур,
достаточно подробно определенных федеральным и региональным законодательством.
При этом отсутствие названного порядка, утвержденного органами местного
самоуправления, не является препятствием для осуществления соответствующих
действий.
Единственной возможностью осуществления органами местного
самоуправления системного регулирования всего цикла избирательных действий
является предусмотренная Федеральным законом "Об обеспечении
конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в
органы местного самоуправления" процедура принятия представительными
органами местного самоуправления временных положений о проведении выборов
депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных
должностных лиц местного самоуправления в соответствии с данным федеральным
законом.
Следует подчеркнуть, что в сфере проведения выборов
разграничение законодательных полномочий имеет место только между органами
государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации. В
соответствии с этим разграничением в федеральных законах и законах субъектов
Федерации устанавливаются полномочия органов местного самоуправления в области
подготовки и проведения выборов. Установление полномочий органов местного
самоуправления по организации избирательного процесса непосредственно в
федеральных законах представляет собой гарантию местного самоуправления,
поскольку субъекты Российской Федерации обязаны следовать соответствующим
предписаниям, содержащимся в федеральных законах.
С учетом того, что подготовка и проведение выборов
возлагается на избирательные комиссии, "выборные" полномочия органов
местного самоуправления в целом носят вспомогательный характер. Роль органов
местного самоуправления заключается в создании на уровне муниципального
образования условий для проведения свободных, демократических выборов в
соответствии с действующим законодательством.
II. Разграничение полномочий между избирательными комиссиями
1. Типология полномочий избирательных комиссий. В
соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"
избирательные комиссии обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав
граждан, осуществляют подготовку и проведение выборов.
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации
совместно с избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации
осуществляет контроль за соблюдением избирательных прав граждан Российской
Федерации.
Федеральными законами, устанавливающими порядок проведения
выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы
Федерального Собрания Российской Федерации, предусмотрено, что окружные и
территориальные избирательные комиссии осуществляют контроль за исполнением
данных федеральных законов, за подготовкой и проведением выборов на
соответствующей территории. Аналогичные полномочия окружных и территориальных
избирательных комиссий предусмотрены законами о выборах субъектов Российской
Федерации. Отдельные контрольные полномочия возложены федеральными законами и
законами субъектов Федерации на участковые избирательные комиссии.
Таким образом, основной функцией избирательных комиссий
является правоприменение. В то же время на Центральную избирательную комиссию Российской
Федерации и избирательные комиссии субъектов Федерации возложены и определенные
регулятивные функции. В частности, в соответствии со ст.22 Федерального закона
"Об основных гарантиях избирательных прав..." Центральная
избирательная комиссия совместно с избирательными комиссиями субъектов
Российской Федерации осуществляет меры по организации системы финансирования
выборов, единого порядка распределения эфирного времени между
зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, избирательными
блоками для проведения предвыборной агитации, установления итогов голосования,
определения результатов выборов и порядка опубликования итогов голосования и
результатов выборов. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации
вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения Федерального
закона "Об основных гарантиях избирательных прав...", федеральных
законов о выборах Президента Российской Федерации и депутатов Государственной
Думы. Аналогичные полномочия по изданию инструкций закреплены за избирательными
комиссиями субъектов Федерации законами субъектов Федерации о выборах. Порядок
открытия и ведения специальных счетов избирательных фондов кандидатов,
избирательных объединений, избирательных блоков, учета и отчетности по средствам
избирательных фондов устанавливается соответственно Центральной избирательной
комиссией Российской Федерации по согласованию с Центральным банком РФ и
избирательными комиссиями субъектов Федерации по согласованию с национальными
банками, главными управлениями Банка России в субъектах Российской Федерации.
Следует отметить, что в соответствии с действующим
Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав..."
объем нормотворчества избирательных комиссий по целому ряду направлений
значительно ограничен по сравнению с ранее складывавшейся практикой. Это
особенно коснулось регулирования предвыборной агитации. Так, согласно с п.4
ст.40 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных
прав..." регулирование порядка предоставления эфирного времени
зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам
осуществляется федеральными законами либо законами субъектов Федерации. Таким
образом, соответствующие нормы не могут устанавливаться инструкциями,
утверждаемыми избирательными комиссиями, что ранее являлось общепринятой
практикой.
2. Система избирательных комиссий и порядок их формирования.
Применительно к соответствующему уровню проводимых выборов образуется отдельная
система избирательных комиссий. На муниципальных выборах систему избирательных
комиссий возглавляет избирательная комиссия муниципального образования, выборах
в органы государственной власти - избирательная комиссия субъекта Российской
Федерации, выборах Президента Российской Федерации и депутатов Государственной
Думы - Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. Следовательно,
Центральная избирательная комиссия является вышестоящей комиссией лишь по
отношению к комиссиям, сформированным для проведения федеральных выборов, а
избирательная комиссия субъекта Российской Федерации - для выборов в органы
государственной власти субъекта Федерации. Соответственно указанные
избирательные комиссии не могут осуществлять руководство комиссиями,
сформированными для проведения выборов более низкого уровня на соответствующей
территории. Данное положение является логичным проявлением действия
конституционных гарантий федерализма и местного самоуправления в Российской
Федерации.
Что касается контрольных функций Центральной избирательной
комиссии Российской Федерации и избирательных комиссий субъектов Российской
Федерации по отношению соответственно к избирательным комиссиям субъектов
Федерации, проводящим региональные выборы, и избирательным комиссиям
муниципальных образований, проводящим муниципальные выборы, то они связаны
исключительно с обеспечением соблюдения избирательных прав граждан, а не с
осуществлением полномочий по организации выборов. Так, в соответствии с
Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав..."
Центральная избирательная комиссия Российской Федерации и избирательные
комиссии субъектов Российской Федерации вправе рассматривать заявления, в
которых обжалуются решения, действия (бездействие) не подчиненных им
избирательных комиссий, организующих проведение выборов более низкого уровня.
Вместе с тем практика осуществления указанного контрольного
полномочия, реализуемого в административном порядке, показала его недостаточную
эффективность. В первую очередь это связано с тем, что Федеральный закон
"Об основных гарантиях избирательных прав..." предписывает
избирательным комиссиям приостанавливать рассмотрение жалобы в случае
поступления аналогичной жалобы в суд. Обращение в названные избирательные
комиссии, а не в суды, в большинстве случаев теряет для заявителей практический
смысл. И все же полагаем целесообразным сохранение указанного полномочия
избирательных комиссий, так как оно позволяет избирательной комиссии на вполне
законных основаниях получать информацию о защищенности избирательных прав
граждан на соответствующей территории и реагировать на нее. Даже если
избирательная комиссия и лишена возможности рассмотрения жалобы по существу, ее
позиция может быть важна при рассмотрении дела в суде. Видимо, в
законодательстве следует предусмотреть, что в случае приостановления
избирательной комиссией рассмотрения жалобы при вышеуказанных условиях ее
представитель вправе участвовать при рассмотрении аналогичной жалобы в суде.
Указанная нормативная конструкция позволит обеспечить более эффективное участие
Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и избирательных
комиссий субъектов Федерации в контроле за соблюдением федеральных гарантий
избирательных прав граждан.
Формирование избирательных комиссий осуществляется органами
государственной власти и органами местного самоуправления. В случае, если
данные органы не выполняют возложенных на них обязанностей по формированию
избирательной комиссии, назначение ее членов производится вышестоящей
избирательной комиссией.
Изо всех избирательных комиссий, образуемых для проведения
выборов Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы,
формирование только Центральной избирательной комиссии Российской Федерации
производится федеральными органами государственной власти. Избирательные
комиссии субъектов Российской Федерации и окружные избирательные комиссии
формируются органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а
территориальные и участковые - органами местного самоуправления. Возникает
вопрос, насколько обоснованно такого рода делегирование полномочий по формированию
комиссий на уровень субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Данная проблема должна решаться дифференцированно для различных видов
избирательных комиссий, и прежде всего с учетом того, что избирательные
комиссии субъектов Федерации и некоторые территориальные избирательные комиссии
действуют на постоянной основе.
Функции избирательных комиссий субъектов Российской
Федерации и территориальных избирательных комиссий при проведении выборов
федеральных органов государственной власти не являются юрисдикционными, то есть
они не связаны с принятием властных решений по отношению к участникам
избирательного процесса и контролем за их исполнением, а прежде всего носят
вспомогательный, организационно-обеспечительный характер (получение и распределение
бюджетных средств между нижестоящими избирательными комиссиями, изготовление и
передача избирательной документации и т.п.). Полномочия данных избирательных
комиссий, как правило, непосредственно не затрагивают осуществления
избирательных прав как кандидатами, так и избирателями. В этой связи
представляется обоснованным сохранить сложившееся в настоящее время
"двойное подчинение" этих избирательных комиссий. Формирование для
осуществления аналогичных функций самостоятельного звена избирательных комиссий
(например, на уровне федеральных округов), состав которых утверждался бы
федеральными органами государственной власти, является нецелесообразным с
учетом как особенностей функций, осуществляемых рассматриваемыми избирательными
комиссиями, так и значительных финансовых затрат, требуемых для создания
параллельной системы избирательных комиссий.
Сохранение избирательных комиссий субъектов Российской
Федерации как звена системы избирательных комиссий по выборам федеральных
органов государственной власти не требует кардинального изменения порядка их
формирования. Предлагаемые в настоящее время в проекте федерального закона
"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных
гарантиях избирательных прав...", принятом в первом чтении Государственной
Думой, нововведения, в соответствии с которыми рекомендации Центральной
избирательной комиссии Российской Федерации по назначению части членов данных
избирательных комиссий носят обязательный характер, представляются не
соответствующими общим принципам организации государственной власти в субъектах
Российской Федерации и конституционным основам разграничения полномочий между
Российской Федерацией и субъектами Федерации в области избирательного
законодательства. Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации
являются государственными органами субъектов Федерации, и их формирование
относится к ведению субъектов Федерации.
Что касается изменения порядка формирования территориальных
избирательных комиссий, то в данном случае передача их формирования от органов
местного самоуправления федеральным органам государственной власти (вышестоящим
избирательным комиссиям), хотя и будет связана с дополнительной финансовой
нагрузкой на федеральный бюджет, с точки зрения конституционного разграничения
полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в
принципе возможна. Однако при проведении выборов Президента Российской
Федерации (там, где отсутствуют окружные избирательные комиссии) возникнет
вопрос о том, какой федеральный орган сможет обеспечить назначение членов
многочисленных территориальных избирательных комиссий. И в целом, по нашему
мнению, формирование избирательных комиссий выборными органами государственной
власти и местного самоуправления (а не избирательными комиссиями) в наибольшей
степени соответствует конституционному принципу народовластия. В этой связи
более обоснованным представляется сохранение действующего децентрализованного
порядка назначения членов территориальных избирательных комиссий органами
местного самоуправления соответствующих территорий. По указанным причинам
представляется нецелесообразным изменять и действующий порядок формирования
участковых избирательных комиссий.
Что касается окружных избирательных комиссий, объем властных
полномочий которых по отношению к кандидатам, баллотирующимся в Государственную
Думу по одномандатным избирательным округам, является чрезвычайно существенным,
представляется необходимым отказаться от формирования данного звена
избирательных комиссий на уровне субъектов Российской Федерации. Полномочия
данных комиссий носят сугубо федеральный характер, и их формирование должно
осуществляться федеральными органами государственной власти. Наилучшим
вариантом представляется утверждение кандидатур в данные комиссии Президентом
Российской Федерации по предложению органов государственной власти субъектов
Российской Федерации. Самостоятельное формирование этих избирательных комиссий
Центральной избирательной комиссией Российской Федерации не вполне обоснованно
ввиду того, что Центризбирком не является выборным органом государственной
власти.
III. Формы и методы разграничения полномочий между
Российской Федерацией и субъектами Федерации по регулированию
выборов в субъектах Российской Федерации
Особенность актов федерального избирательного законодательства
заключается в том, что в них не проведена общая систематизация полномочий
федеральных органов государственной власти, органов государственной власти
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при проведении
выборов в субъектах Российской Федерации (как это, например, сделано в ст.4-6
Федерального закона "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" и в ряде кодифицированных
законодательных актов Российской Федерации). Разграничение законодательных
полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов
государственной власти субъектов Федерации предусмотрено в Федеральном законе
"Об основных гарантиях избирательных прав..." применительно к
отдельным институтам избирательного законодательства. Фактически применяемые
схемы разграничения полномочий укладываются как в рамки исключительно
федерального регулирования (ст.71 Конституции РФ), так и регулирования по
предметам совместного ведения (ст.72 Конституции РФ), а также собственного
ведения субъектов Российской Федерации (ст.73 Конституции РФ). При этом
существенным образом различается объем полномочий субъектов Российской
Федерации по регулированию названных институтов. Рассмотрим данные схемы.
1. Первая схема является преобладающей и характеризуется
доминированием федерального регулирования, применяемого в соответствии со ст.71
Конституции Российской Федерации, с "вкраплением" отдельных элементов
регулирования, характерных для предметов совместного ведения Российской
Федерации и субъектов Федерации, установленных ст.72 Конституции. Чрезвычайно
детальное федеральное регулирование характерно для образования избирательных
округов, составления списков избирателей, определения порядка деятельности
избирательных комиссий, порядка голосования и подсчета голосов избирателей,
установления итогов голосования, результатов выборов и их опубликования,
процедур обжалования нарушений избирательных прав, порядка применения санкций к
кандидатам и иным субъектам избирательного права, а также ответственности за
нарушения избирательных прав граждан. Такого рода подход федерального
законодателя в целом оправдан. По данным вопросам у законодательных органов
субъектов Федерации практически отсутствует возможность использования
самостоятельных схем регулирования, а альтернативные варианты регулирования
(например, проведение досрочного голосования или использование открепительных
удостоверений для голосования) предусмотрены в самом Федеральном законе.
Соответствующие главы Федерального закона "Об основных гарантиях
избирательных прав..." практически полностью воспроизводятся в законах
субъектов Российской Федерации о выборах.
В то же время наличие в указанных главах Федерального закона
некоторых отсылочных норм, уполномочивающих субъекты Российской Федерации в
своих законах решать те или иные вопросы, порождает весьма нежелательную
неопределенность при решении важных практических вопросов. В качестве примера
назовем нормы, содержащиеся в п.3 и 12 ст.59 Федерального закона "Об
основных гарантиях избирательных прав...". В пункте 3 этой статьи
говорится о возможности проводить голосование по одной кандидатуре при
повторном голосовании в случае, если все иные кандидаты сняли свои кандидатуры.
Однако согласно Федеральному закону эта возможность должна быть предусмотрена
законом субъекта Федерации. В Законе о выборах губернатора Тульской области
такая норма предусмотрена не была, и кандидат, пользовавшийся значительной
поддержкой избирателей на выборах, проводившихся в 2001 г., чуть было не стал
жертвой умышленного бойкота выборов со стороны других кандидатов. При таком
развитии событий возникает вопрос: в чем заключается установленная нормой
Федерального закона гарантия избирательных прав граждан?
Аналогичные проблемы возникают в связи с применением п.12
ст.59 Федерального закона, согласно которому при проведении повторного
голосования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации может не
применяться требование о минимальной явке избирателей. Тем самым
подразумевается, что если такая возможность прямо не установлена законом
субъекта Федерации, то при проведении повторного голосования действуют те же
требования по явке избирателей, что и на общих выборах. Данная норма способна
создать существенные сложности в организации выборов, о чем, в частности,
свидетельствует опыт проведения повторного голосования на выборах президента
Республики Саха (Якутия) в январе 2002 года. Вряд ли можно считать правильным,
что отсутствие необходимого регулирования со стороны законодателя субъекта
Российской Федерации должно ставить избирателей данного субъекта Федерации в
худшие условия, угрожая субъекту Федерации значительными финансовыми затратами,
связанными с проведением повторных выборов. В такой ситуации отсутствие
отсылочной нормы в Федеральном законе может явиться большим благом для
избирателей субъекта Федерации, так как создаст возможность защиты результатов
их состоявшегося волеизъявления.
2. Вторая схема касается объема федерального регулирования
по вопросам назначения выборов, выдвижения и регистрации кандидатов, статуса
кандидатов, предвыборной агитации и финансирования выборов. Соответствующие
нормы Федерального закона в определенной мере могут быть охарактеризованы как
"рамочные", то есть обязательные для воспроизведения в законах
субъектов Федерации, но в то же время допускающие возможность, а в ряде случаев
прямо предполагающие обязанность их дальнейшего развития региональным
законодателем.
Если говорить об обеспечении гарантий избирательных прав
граждан, следует признать, что такая регламентация не всегда является достаточной
мерой для защиты этих прав. Так, например, происходит в случае, если
законодатель субъекта Российской Федерации не обеспечит достаточно подробное
регулирование вопросов использования кандидатами возможностей предвыборной
агитации через печатные средства массовой информации и организации
телерадиовещания. Однако права граждан могут быть недостаточно обеспечены, если
законодатель выполнил задачу по регламентации институтов избирательного права,
но сделал это ненадлежащим образом. Так, в случае, если законом субъекта
Российской Федерации установлен неадекватно низкий предел расходов кандидата из
средств избирательного фонда, это существенно ограничивает возможности
свободного ведения им избирательной кампании.
В проекте новой редакции Федерального закона "Об
основных гарантиях избирательных прав..." прослеживается тенденция к
увеличению общего объема регламентации рассматриваемых институтов
избирательного права. Однако в значительном количестве случаев такая детальная
и однозначная регламентация заставляет субъекты Федерации обоснованно требовать
решения в федеральном законе специфических задач, вытекающих из особенностей
осуществления государственной власти и местного самоуправления в условиях
конкретного субъекта Российской Федерации.
Федеральный закон исчерпывающим образом определяет
допустимые формы выдвижения кандидатов (непосредственно избирателями, в том
числе путем самовыдвижения, и избирательными объединениями, избирательными
блоками). В то же время закрытый перечень форм выдвижения затрудняет реализацию
субъектами Федерации предусмотренной ст.13 Федерального закона "О
гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"
возможности использования механизма установления квоты представительства
коренных малочисленных народов в законодательных органах субъектов Федерации и
представительных органах местного самоуправления. На практике доказано, что для
обеспечения действия этого механизма необходим особый порядок выдвижения
кандидатов, избираемых на резервируемые (квотируемые) для представителей
коренных малочисленных народов депутатские мандаты. Этот порядок должен
обеспечивать решающую роль в определении кандидатур именно представителей
коренных малочисленных народов, что возможно при условии, если субъектами
выдвижения кандидатов будут различного рода формы (органы) самоорганизации
коренных малочисленных народов. На местном уровне ими могут быть сходы,
собрания коренных малочисленных народов, а на уровне субъектов Российской
Федерации - их съезды, конференции.
Указанная проблема связана с тем, что на практике
основополагающая норма, содержащаяся в п.3 ст.1 Федерального закона "Об
основных гарантиях избирательных прав...", в соответствии с которой
законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных
прав, дополняющие гарантии, установленные настоящим федеральным законом,
оказалась недостаточно работоспособной. В условиях исчерпывающего регулирования
федерального законодателя какое-либо дополнительное регулирование со стороны
субъектов Федерации, как правило, приводит к появлению противоречий
федерального и регионального законодательства. При сохранении закрытого перечня
форм выдвижения кандидатов наилучшим выходом из сложившегося положения будет
однозначное определение в федеральном законе возможностей законодательных
органов субъектов Российской Федерации, на территории которых проживают
коренные малочисленные народы, устанавливать дополнительные гарантии
избирательных прав граждан - представителей коренных малочисленных народов.
3. Третья схема. Из действующего Федерального закона
"Об основных гарантиях избирательных прав..." вытекает, что
конкретная структура избирательных комиссий и разграничение полномочий между
ними, тип избирательной системы (мажоритарная либо смешанная, основанная на
однолибо многомандатных округах, предполагающая повторное голосование или нет)
определяется практически целиком субъектами Российской Федерации, то есть
осуществляется в рамках реализации ст.73 Конституции РФ.
Однако в настоящее время наметилась тенденция к изменению
данного принципа регулирования. Так, согласно п.11 ст.29 проекта новой редакции
Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав..."
конституциями (уставами), законами субъектов Федерации может предусматриваться,
что не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном)
органе государственной власти субъекта Федерации распределяются между списками
кандидатов. Это положение лишено нормативного содержания, поскольку субъекты
Российской Федерации и без этой разрешительной записи в Федеральном законе
могут использовать смешанную избирательную систему. Очевидно, что данная норма
вводится с целью поощрения участия политических партий в региональных выборах,
однако для решения этой задачи следует использовать адекватные, соответствующие
Конституции Российской Федерации средства. Таким средством могла бы стать
разработка федеральными органами государственной власти модельного закона о
выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной
власти субъекта Российской Федерации, основанного на смешанной
мажоритарно-пропорциональной избирательной системе.
* * *
Проведенный анализ состояния разграничения полномочий между
органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной
власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления в период
избирательной кампании позволяет констатировать следующее.
Для оптимизации регулирования выборов в Российской Федерации
в актах федерального избирательного законодательства и прежде всего в
Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации" следует более четко
определить полномочия Российской Федерации и субъектов Федерации по
регулированию отдельных институтов избирательного права. При уточнении этих
полномочий нецелесообразно закрепление за субъектами Российской Федерации, а
равно и за органами местного самоуправления, полномочий, непосредственно
направленных на защиту активного избирательного права граждан (порядок
составления списков избирателей, голосования, определения результатов выборов).
В то же время для обеспечения гарантий реализации пассивного избирательного
права граждан (выдвижение и регистрация кандидатов, предвыборная агитация и
финансирование избирательных кампаний) необходимо дальнейшее совершенствование
рамочного федерального регулирования. Максимальная эффективность такого
регулирования достижима при условии четкого определения в законе возможностей
субъектов Федерации по установлению дополнительных гарантий избирательных прав
граждан.
Требует дальнейшего совершенствования система избирательных
комиссий, осуществляющих основные функции правоприменения при проведении
выборов. При этом создание единой вертикали "избирательной власти",
подразумевающей соподчинение избирательных комиссий сверху донизу и назначение
членов нижестоящих избирательных комиссий вышестоящими, не соответствует
конституционному разграничению полномочий Российской Федерации и ее субъектов
как в сфере избирательного законодательства, так и в сфере организации
государственной власти и местного самоуправления. Обеспечение исполнения
законов о выборах является функцией не только избирательных комиссий, но и иных
органов государственной власти, прежде всего федеральных судов. Задачи же
оптимизации деятельности избирательных комиссий по обеспечению действия
избирательных законов вполне решаемы за счет определенного расширения
контрольных полномочий избирательных комиссий. В этой связи Центральной
избирательной комиссии Российской Федерации и избирательным комиссиям субъектов
Российской Федерации целесообразно предоставить дополнительные полномочия по
участию в рассмотрении судами дел по жалобам на решения, действия (бездействие)
не подчиненных им избирательных комиссий, подаваемым в порядке п.7 ст.63 Федерального
закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации".
В целях наиболее последовательной реализации п."г"
ст.71 Конституции Российской Федерации и обеспечения максимальной защиты прав
кандидатов может быть изменен действующий порядок формирования окружных
избирательных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы. Более
целесообразно, чтобы данные комиссии формировались федеральными органами
государственной власти.
А.Е. Постников,
заведующий отделом
ИЗиСП, доктор юридических наук
"Журнал российского права", N 5, май 2002 г.
