Доклады студентов и аспирантов МГЮА на научно-практической конференции 24 мая 2003 года "Избирательное право Российской Федерации: современное состояние и тенденции дальнейшего развития” (часть первая)
Журнал Российское Право в Интернет 2003 г. № 3
Мейер И.А., студентка IV курса МДФ МГЮА
Новеллы законодательства о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ
Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” был принят Государственной Думой 20 ноября 2002 г. и подписан Президентом РФ 20 декабря 2002 г. Новый закон призван усовершенствовать старую редакцию избирательного закона по целому ряду направлений, а также привести его нормы в соответствие с новым Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” и Федеральным законом "О политических партиях”. Среди актуальных задач совершенствования закона следует выделить решение проблем, возникающих в правовом регулировании учета и составления списков избирателей, организации голосования и подсчета голосов, предвыборной агитации и финансирования выборов. Основные новеллы закона сводятся к следующему.
Новое в учете и составлении списков избирателей
Практическое применение норм старого закона продемонстрировало, что критерий "постоянного или преимущественного проживания”, используемый при включении гражданина в список избирателей, требовал изменения или уточнения. Например, следовало решить вопрос о месте регистрации избирателей, чья трудовая деятельность организуется вахтовым методом. Предлагалось, в том числе, использовать критерий места уплаты гражданином местных налогов. Новый закон предусматривает, что право избрания депутата Государственной Думы принадлежит гражданину, место жительства которого находится на территории соответствующего одномандатного округа.
На первый взгляд, критерий "места жительства” является более ясным, так как в Российской Федерации осуществляется соответствующий регистрационный учет граждан. Однако на деле регистрация по месту жительства (т.е. подтверждение факта проживания) не может являться самостоятельным основанием для включения избирателя в список на соответствующем избирательном участке. Согласно Закону Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации” под местом жительства понимается любое жилое помещение, "в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает”. Таким образом, юридический смысл новой нормы остался прежним, и хотя сама по себе регистрация не может служить юридическим фактом, порождающим активное избирательное право, фактически именно она (а не действительное место жительство) положена в основу порядка включения граждан в список избирателей. Сущностные признаки самого понятия "постоянное или преимущественное проживание” в законодательстве Российской Федерации на сегодняшний день отсутствуют. Необходимо отметить также сделанное в законе уточнение относительно включения граждан, обучающихся по очной форме обучения и зарегистрированных по месту жительства в общежитиях, в списки избирателей по месту нахождения общежитий.
Закон предусматривает явочный порядок включения в список избирателей гражданина РФ, постоянно проживающего за пределами территории РФ или находящегося в длительной заграничной командировке. Основанием для этого является письменное или устное обращение в соответствующую избирательную комиссию, что значительно облегчит реализацию права на участие в голосовании.
Изменения в правовом статусе, порядке формирования и деятельности избирательных комиссий всех уровней
Закон дополняет ряд положений, касающихся правового статуса и деятельности избирательных комиссий всех уровней. Усовершенствована процедура рассмотрения избирательной комиссией жалоб о нарушении законодательства: если в обращении указывается на нарушение закона кандидатом, политической партией или избирательным блоком, то они (или их уполномоченные представители) незамедлительно оповещаются о поступлении указанного обращения и вправе давать объяснения по существу. Важной гарантией соблюдения прав кандидатов является установленная законом возможность назначения членов избирательной комиссии с правом совещательного голоса для политической партии или избирательного блока, выдвинувших федеральный список кандидатов, и для кандидата по одномандатному округу со дня представления в соответствующую избирательную комиссию документов для регистрации (а не со дня регистрации). Закон запрещает назначение членами избирательных комиссий с правом совещательного голоса выборных должностных лиц, лиц, замещающих командные должности в воинских частях, судей и прокуроров. Подобные же ограничения установлены законом для назначаемых зарегистрированными кандидатами наблюдателей.
Исходя из норм нового Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”, закон предусматривает порядок формирования окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий, который основывается на принципе формирования нижестоящих избирательных комиссий вышестоящими (кроме того, действия и решения избирательной комиссии также обжалуются только в соответствующую вышестоящую комиссию). Такой порядок, с одной стороны, позволяет избежать вхождения в состав комиссий лиц, зависимых от назначивших их органов местного самоуправления, а также исключает какие-либо трудности в формировании комиссий, нередко возникающие в связи с нерегулярным характером работы представительных органов местного самоуправления. С другой стороны, указанный порядок формирования комиссий, несомненно, усилит потенциальную зависимость членов избиркомов от вышестоящих комиссий, а, косвенно, и от органов государственной власти субъектов федерации. Таким образом, отказ от заложенной ранее законодательством о выборах децентрализованной системы избирательных комиссий превращает ее в вертикаль, подобную вертикали исполнительной власти. Решить неизбежно возникающие организационные трудности и избежать нарушений законодательства предполагается не путем увеличения эффективности контроля за деятельностью нижестоящих комиссий, а за счет формирования квалифицированного, или, другими словами, "удобного” персонального состава.
Новое основание ограничения пассивного избирательного права
Закон предусматривает новое основание ограничения пассивного избирательного права. Так, не может быть зарегистрирован в качестве кандидата в депутаты гражданин, в отношении которого вступило в силу решение суда о лишении его права занимать государственные должности в течение определенного срока.
Новое в порядке образования одномандатных округов
Дополнен порядок образования одномандатных округов. При отсутствии законодательно утвержденной схемы (если соответствующий федеральный закон не опубликован в установленный срок, а также в случае роспуска Государственной Думы), Центральная избирательная комиссия вправе самостоятельно утвердить новую схему, соответствующую требованиям закона. Таким образом, создана дополнительная гарантия соблюдения условий, обеспечивающих примерное равенство избирательных округов.
Изменения, касающиеся порядка выдвижения кандидатов
Существенные изменения претерпели положения о процессе выдвижения кандидатов. В соответствии с законом, в выдвижении федеральных списков кандидатов в депутаты обязательно участвует политическая партия, которая является единственным видом общественного объединения, обладающим правом самостоятельно выдвигать кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти. Политическая партия вправе выдвинуть список кандидатов как самостоятельно, так и в составе избирательного блока. Последний представляет собой добровольный союз двух или трех политических партий, или одной или двух политических партий с соответственно двумя или одним общероссийским объединением, созданным в форме общественной организации или общественного движения. Закон содержит ряд требований к таким общественным объединениям, а именно: обязательное указание в уставе на возможность участия в выборах и регистрация самого общественного объединения (или соответствующих изменений в уставе) не позднее, чем за год до дня голосования (за шесть месяцев в случае досрочных выборов). Кроме того, в избирательном блоке не могут участвовать все виды профессиональных, этнических и конфессиональных союзов и объединений, религиозные и благотворительные организации, национально-культурные автономии, заведомо неполитические и международные общественные объединения.
Представляется, что ограничение количества субъектов, объединяющихся в избирательный блок, призвано не допустить участия в выборах спонтанно созданных союзов большого количества мелких общественных объединений, не имеющих реальной основы для совместной политической деятельности в парламенте. Законодательной новеллой является также обязательное заключение письменного соглашения о создании избирательного блока, которое представляется в избирательную комиссию в числе других документов для регистрации. Избирательный блок обязан уполномочить специальный орган или одну из входящих в его состав политических партий выступать от его имени в период избирательной кампании.
Закон вводит понятие "непосредственного” выдвижения кандидатов, которое включает в себя самовыдвижение и выдвижение кандидатов политической партией или избирательным блоком. Таким образом, законодатель намеревается отказаться от института выдвижения кандидата избирателями соответствующего избирательного округа. Подобное решение связано с необходимостью увеличить роль политических партий (да и общественных объединений в целом) в избирательном процессе и исключить возможность появления кандидатов, выдвинутых "политически нейтральными” избирателями. Законодательное повышение уровня институционализации выборов, в принципе, способно стимулировать развитие политических общественных объединений как единственных формальных структур гражданского общества, наделенных соответствующими правами.
По этой причине заслуживает положительной оценки и предусмотренная законом возможность для кандидата на всех стадиях избирательного процесса информировать избирателей о своей принадлежности к тому или иному общественному объединению. Выдвижение кандидатом своей кандидатуры должно свидетельствовать о его отказе от поддержки со стороны любых политических партий, и потому закон запрещает политическим партиям и избирательным блокам выдвигать такого кандидата. В случае нарушения этого требования действительным будет считаться выдвижение, о котором избирательная комиссия была уведомлена раньше, при условии, что сам кандидат не подаст заявление об отзыве ранее поданного уведомления.
Федеральный список кандидатов, выдвигаемый политической партией или избирательным блоком, должен содержать в своем составе не менее семи региональных групп. Данное требование, отсутствовавшее в старом законе, призвано обеспечить включение в федеральный список региональных политиков и не допустить превращения федерального списка в "московский” (причем в процессе работы над документом обсуждалось предложение об обязательном наличии всех 89 региональных списков). Закон призван также сократить максимальное количество кандидатов, входящих в общефедеральную часть списка (с 18 до 9) и таким образом гарантировать представительство региональных кандидатов для партий и избирательных блоков, набравших минимальное количество голосов, необходимое для участия в распределении мандатов. Хотя попытка активизировать региональную деятельность политических партий в целом заслуживает позитивной оценки, следует заметить, что Государственная Дума осуществляет представительство всего населения Российской Федерации, а не населения субъектов федерации. Учитывая, что правовой статус политической партии предполагает наличие региональных отделений в более чем половине субъектов федерации, установление формальных требований к разбивке федерального списка кандидатов представляется нецелесообразным и малоэффективным.
Закон предусматривает обязанность кандидата, выдвинувшего свою кандидатуру, и политической партии (избирательного блока) представить в избирательную комиссию сведения о доходах и имуществе кандидатов вместе с уведомлением о самовыдвижении и представлением списка и документов кандидатов. Таким образом, указанные сведения поступают в распоряжение избирательных комиссий не на стадии регистрации (как этого требовал старый закон), а значительно раньше. Контрольно-ревизионные комиссии при избирательных комиссиях осуществляют проверку достоверности представленных сведений, которые в дальнейшем подлежат опубликованию в соответствии с перечнем, утвержденным Центральной избирательной комиссией. Кроме того, закон устанавливает, что политические партии обязаны предоставить копии сводных финансовых отчетов за четыре года, предшествующих году проведения выборов, с отметкой о принятии их налоговыми органами.
Изменения в процедуре сбора подписей
Закон вносит целый ряд изменений в положения о сборе подписей. Важной гарантией от возможных злоупотреблений является специально оговоренный запрет на какое-либо участие в данной процедуре органов государственной власти, органов местного самоуправления и членов избирательных комиссий с правом решающего голоса. Обеспечить отсутствие принуждения или подкупа граждан призван установленный законом запрет на сбор подписей на рабочих местах или в процессе выдачи пенсий, пособий и иных социальных выплат. Следует заметить, что неоднократно звучавшие ранее предложения об осуществлении сбора подписей только в специально отведенных для этого местах не нашли отражения в данном законе, который разрешает проведение данной процедуры по месту учебы, жительства, а также в других местах, специально не запрещенных законом.
Обращает на себя внимание положение закона, касающееся определения количества подписей, необходимых для регистрации выдвинутых кандидатов и федеральных списков кандидатов. Для избирательных округов с малочисленным населением (менее 100 тысяч избирателей) установлено фиксированное минимальное количество подписей (одна тысяча), не позволяющее использовать данный избирательный округ в целях намеренного облегчения выполнения требований для регистрации кандидата.
Важнейшей новеллой закона являются нормы, освобождающие целый ряд кандидатов в депутаты от обязанности предоставлять в соответствующую избирательную комиссию подписей избирателей и избирательного залога. От данной обязанности освобождаются:
1) кандидаты, выдвинутые политической партией, избирательным блоком по одномандатным избирательным округам, если федеральный список кандидатов, выдвинутый этой политической партией, избирательным блоком, зарегистрирован на основании представленных подписей избирателей;
2) кандидаты, выдвинутые политической партией, избирательным блоком по одномандатным избирательным округам, если федеральный список кандидатов, выдвинутый этой политической партией, избирательным блоком, состоявшим из тех же политических партий и иных общественных объединений, что и данный избирательный блок, ранее был допущен к распределению депутатских мандатов;
3) федеральный список кандидатов, если федеральный список кандидатов, выдвинутый этой политической партией, избирательным блоком, состоявшим из тех же политических партий и иных общественных объединений, что и данный избирательный блок, ранее был допущен к распределению депутатских мандатов.
Последние два пункта призваны обеспечить преемственность состава Государственной Думы, основанную на приоритете "парламентских партий” перед другими общественными объединениями, не участвовавшими ранее в выборах или не набравшими необходимое количество голосов. Учитывая, что сбор подписей требует мобилизации значительных организационных и материальных ресурсов, освобождение от этой обязанности предоставляет соответствующим кандидатам серьезное преимущество, позволяя гораздо раньше сосредоточиться на предвыборной агитации.
Заметное неравенство прав и обязанностей кандидатов, хоть и санкционированное избирательным законодательством в целях стабильности политического процесса, может послужить основой для изоляции вновь возникающих общественных объединений от избирательного процесса. С другой стороны, если учесть, что сбор подписей и избирательный залог призваны обеспечить участие в выборах лишь кандидатов, заведомо обладающих широкой общественной поддержкой, следует признать, что установление упрощенного порядка регистрации для "парламентских партий”, которые уже добились соответствующей поддержки избирателей, вполне обосновано.
Также обосновано, по мнению авторов закона, распространить выраженную федеральному списку кандидатов той или иной политической партии общественную поддержку (в виде собранных подписей) и на кандидатов, выдвигаемых этой партией в одномандатных округах. Таким образом, в очередной раз подчеркивается первостепенная значимость партийной принадлежности кандидата, которая, согласно концепции закона, в значительной степени определяет правовой и политический статус соискателя депутатского мандата. Необходимо отметить, что практика проведения выборов в Государственную Думу не вполне соответствует указанному подходу, так как очень часто кандидаты, выдвигаемые по одномандатным округам, предпочитают в своей агитационной кампании опираться не на авторитет общественных объединений, а на свою личную известность и влияние в регионе. По всей видимости, и в этом случае закон позволит политическим партиям приобрести подобающее их правовому статусу значение.
Закон, наряду с понятием "недостоверности”, вводит новое понятие "недействительности” подписей избирателей и таким образом дифференцирует юридические и фактические признаки. В том числе, новым основанием недействительности является сбор подписей с участием органов государственной власти, органов местного самоуправления, членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, а также на рабочих местах, либо в процессе выдачи пенсий, пособий и иных социальных выплат. Следует отметить, что закон несколько смягчает требования к достоверности подписей, предъявляемые в ходе проверок.
Расширение перечня оснований отказа в регистрации депутата
Важной новеллой является содержащийся в ст. 47 закона расширенный перечень оснований отказа в регистрации кандидата, описывающий целый ряд нарушений принципиальных положений закона о выдвижении и регистрации кандидата. Характеризуя обновленный перечень, следует отметить конкретность и недвусмысленность формулировок, отказ законодателя от использования оценочной категории "существенный”, а также ликвидацию ссылки на иные основания, предусмотренные законом (старый закон не содержит единого консолидированного перечня). Обращает на себя внимание отсутствие среди других оснований недостоверности сведений об имуществе и доходах кандидата.
Решение задачи законодательного ограничения использования "административного ресурса”
Необходимо отметить, что закон в значительной степени решает задачу законодательного ограничения использования так называемого "административного ресурса”, часто применяемого в предвыборной борьбе. Предыдущая редакция закона не требовала от зарегистрированных кандидатов, замещающих государственные должности категории "А” в органах исполнительной и судебной власти и выборные муниципальные должности, прекращать исполнение своих служебных обязанностей. Единственным ограничением являлся несколько туманный запрет на использование преимущества должностного положения и требование о ведении предвыборной агитации "в свободное от исполнения должностных обязанностей время”. Представляется, что единственной эффективной гарантией обеспечения равенства кандидатов, независимо от занимаемой должности, является предусмотренное ст. 49 закона положение о необходимости освобождения указанной категории лиц от выполнения должностных или служебных обязанностей на время их участия в выборах. Хотя даже и это жесткое ограничение не способно полностью исключить использование "административного ресурса”, его актуальность не вызывает сомнений. Дополнительной гарантией является также предлагаемый законом запрет на использование в период избирательной кампании преимуществ должностного положения со стороны лиц, не являющихся кандидатами. Аналогичные ограничения установлены законом и в отношении доверенных лиц кандидатов.
Введение понятия "информационное обеспечение выборов”
Принципиальным новшеством федерального закона является использование в нем понятия "информационное обеспечение выборов”, позволяющего различить предвыборную агитацию и информирование избирателей и установить для них дифференцированный правовой режим.
Основными требованиями к информационным материалам, размещаемым в средствах массовой информации или распространяемым иным способом, являются их объективность, достоверность и соответствие равному статусу кандидатов, политических партий и избирательных блоков. Таким образом, избиратель получает право на получение информации о выборах, не содержащей признаков предвыборной агитации. Одной из гарантий независимости журналистов и должностных лиц, осуществляющих выпуск средств массовой информации, является запрет на их увольнение или перевод на другую работу в период избирательной кампании. С целью не допустить возможного влияния на свободное волеизъявление граждан закон запрещает опубликование данных о результатах голосования в день голосования, включая размещение таких данных в сети Интернет.
Закон устанавливает специальные требования к опубликованию опросов общественного мнения, которые являются разновидностью информирования избирателей, и, таким образом, не могут быть элементом агитационной деятельности кандидатов. Так, предусматривается обязательное указание лиц, заказавших и оплативших публикацию опроса.
Новое в порядке проведения предвыборной агитации
Статья 57 закона содержит примерный перечень видов предвыборной агитации, а также предусматривает, что таковой признаются любые действия, имеющие целью побудить избирателей голосовать за кандидатов или против них, а также против всех кандидатов. Предусматривается целый ряд отсутствующих в предыдущей редакции закона запретов и ограничений, призванных обеспечить равные возможности кандидатов по ведению агитации, а также исключить возможные злоупотребления в этой сфере. Так, запрещается проводить предвыборную агитацию иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам, а также представителям организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, при осуществлении ими профессиональной деятельности. Запрещается прямое или косвенное привлечение к агитационным мероприятиям лиц, не достигших совершеннолетия.
Закон детально регламентирует использование в агитации изображений и высказываний граждан, которое возможно только при условии получения письменного согласия. Данная норма является эффективной гарантией от возможного злоупотребления общественным авторитетом граждан, не имевших намерения оказывать поддержку данному кандидату. Обязательным элементом предвыборной агитации является предвыборная программа кандидата, политической партии и избирательного блока, которая публикуется и выставляется в сети Интернет не позднее, чем за 10 дней до голосования. Таким образом, проведение предвыборной агитации является не только правом, но и обязанностью кандидатов, что позволяет избирателю получить дополнительные критерии для осуществления своего выбора.
Необходимо отметить важные новеллы, касающиеся периода проведения предвыборной агитации. Задачей избирательного законодательства в этой сфере является определение четкого и достаточно короткого срока, дабы предотвратить неконтролируемое использование средств на проведение соответствующих мероприятий до начала избирательной кампании и обеспечить равные условия для всех кандидатов. Устанавливая начало проведения агитации лишь со дня регистрации кандидата, действующее положение ст. 53 оставляет вне законодательного регулирования соответствующий аспект деятельности по выдвижению кандидата и сбору подписей в его поддержку. Данный пробел восполняется нормой ст. 58 закона, которая использует понятие "агитационного периода”, начинающегося со дня выдвижения кандидата. В то же время, закон ограничивает агитационную деятельность на каналах телерадиовещания и в периодических печатных изданиях периодом, который начинается за 30 дней до голосования и оканчивается за день до голосования. Установление столь короткого срока представляется разумным, так как, во-первых, повышает эффективность контроля за соблюдением норм избирательного законодательства, а, во-вторых, не позволяет проводить долговременную скрытую агитацию.
Взаимодействие кандидатов и средств массовой информации, несомненно, нуждается в детальном процедурном регулировании, поскольку является базой для создания и распространения агитационных материалов. Гарантией прозрачности и законности этих отношений будет являться предусмотренное законом обязательное заключение письменного договора, содержащего условия предоставления эфирного времени и печатных площадей. Противостоять широко распространенной практике учреждения "специальных” юридически независимых средств массовой информации для проведения агитации за того или иного кандидата призвано положение закона, разрешающее негосударственным СМИ предоставлять платное эфирное время и печатные площади только при условии, если они были учреждены не менее, чем за год до начала избирательной кампании. Используемое на практике увеличение тиража отдельного выпуска печатного СМИ по взаимной договоренности между кандидатом и выпускающим должностным лицом также запрещается законопроектом.
Среди других новелл закона, обеспечивающих равные условия проведения агитации, следует выделить установленную в ст. 59 обязанность рекламных агентств и полиграфических организаций (независимо от форм собственности) обеспечить равные условия оказания соответствующих услуг и изготовления печатной агитационной продукции. Выступать на публичном мероприятии, организованном или финансируемом органами государственной власти и местного самоуправления кандидат вправе только при условии, что другие кандидаты были извещены о проведении данного мероприятия и также имели возможность выступить. Запрет на совмещение агитации и благотворительной деятельности независимо от того, каким субъектом она осуществляется, должен исключить возможность скрытого подкупа избирателей.
Достаточно широко распространена практика использования различных видов социальной рекламы с целью побудить избирателя голосовать за того или иного кандидата или политическую партию. Представляется, что содержащийся в законе запрет на содержание в агитационных материалах коммерческой и социальной рекламы позволит не допустить возможности использования в интересах отдельных кандидатов актуальных для населения социально-экономических проблем.
Нельзя обойти вниманием положение ст. 64 закона, устанавливающей, что пропаганда идей социальной справедливости не может рассматриваться как разжигание социальной розни. Несмотря на принципиальную правильность подобной идеи, приходится признать, что она почти полностью лишена юридического смысла, так как понятие справедливости не может быть определено законодательно. Скорее всего, под пропагандой идей социальной справедливости могут пониматься призывы к любым действиям и решениям в социально-экономической сфере жизни общества, соответствующим основам конституционного строя и не нарушающим законодательство Российской Федерации.
Пункт 6 ст. 64 закона устанавливает обязанность организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, отказаться от обнародования агитационных и информационных материалов (в том числе содержащих достоверную информацию), способных нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации кандидата, если они не могут предоставить кандидату возможность обнародовать опровержение или иное разъяснение. Данное положение, на самом деле, позволяет требовать опубликования опровержения на практически любую информацию, в которой упоминается кандидат, так как предлагаемый критерий информации носит сугубо оценочный характер. Кроме того, в соответствии со ст. 152 Гражданского кодекса, требовать в судебном порядке опровержения порочащих его честь, достоинство и деловую репутацию сведений, гражданин может только в том случае, если распространивший такие сведения не способен доказать их достоверность. Таким образом, ограничение на опубликование достоверной информации, "неудобной” для того или иного кандидата, серьезно затрудняет реализацию права на свободное распространение информации.
Новое в порядке финансирования выборов
Целый ряд нововведений закона касается отношений по финансированию выборов. Так, максимальный размер избирательных фондов кандидатов, политических партий и избирательных блоков исчисляется в рублях, а не отношением к минимальному размеру оплаты труда, как это предусмотрено в предыдущей редакции закона, а соотношение различных видов денежных средств, составляющих эти фонды (собственные средства, добровольные пожертвования и т.п.) указывается в процентах. Необходимо отметить, что в соответствии с положениями закона избирательные комиссии не будут выделять зарегистрированным кандидатам денежные средства из федерального бюджета. При дополнительном выдвижении кандидатов в случаях, предусмотренных законопроектом, предельная сумма всех расходов избирательного фонда увеличивается в полтора раза.
Закон устанавливает обязанность налоговых органов не позднее чем через 10 дней со дня обращения Центральной избирательной комиссии представить имеющиеся в их распоряжении сведения о результатах проверок сводных финансовых отчетов политических партий, осуществивших выдвижение кандидатов.
Важной гарантией, обеспечивающей нормальную деятельность членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, освобожденным от основной работы, является выплата компенсации за период такого освобождения. Тем не менее, отсутствие в законе указания размера компенсации и соответствующая отсылка к нормам, установленным Центральной избирательной комиссией, не позволяют в должной мере гарантировать сохранение заработка, который член избирательной комиссии имел по месту основной работы. Учитывая, что предшествующая редакция закона возлагает обязанность по сохранению члену избирательной комиссии средней заработной платы на работодателя (независимо от формы собственности), можно предположить, что хроническое бюджетное недофинансирование деятельности избирательных комиссий может в значительной степени нивелировать данную гарантию.
Иные изменения
Появление в отечественном избирательном законодательстве института избирательного залога в свое время вызвало неоднозначные оценки специалистов. В частности, неоднократно указывалось на необходимость установить четкую альтернативность избирательного залога сбору подписей, чтобы кандидат или политическая партия заранее принимали решение об использовании того или иного способа регистрации и не могли изменять его в ходе избирательной кампании. Такой подход не позволяет использовать избирательный залог в качестве "страховки” при неудачном сборе подписей. Однако авторы закона недвусмысленно обозначили в п. 9 ст. 47 противоположный подход к проблеме, закрепив возможность параллельного использования двух способов регистрации. Представляется, что данное положение искажает сущность института избирательного залога, которая заключается в установлении повышенной ответственности принимаемого кандидатом решения об участии в выборах, а не в предоставлении юридической лазейки для непопулярных, но материально обеспеченных кандидатов.
Глава 7 закона, в отличие от предыдущей редакции, посвящена регулированию правового статуса кандидатов не только после их регистрации, но и на стадии выдвижения.
В соответствии с положениями ст. 48, правом выступать от имени кандидатов, выдвинутых по одномандатным округам, наделяются исключительно их уполномоченные представители по финансовым вопросам и доверенные лица, а в случае выдвижения кандидата в составе федерального списка – уполномоченные представители и доверенные лица политической партии или избирательного блока, выдвинувшего данный список.
Важной гарантией законности в действиях и решениях избирательных комиссий является требование закона о немедленном отстранении от участия в работе комиссии ее членов, нарушающих законодательство Российской Федерации о выборах. Таким образом, даже незначительное нарушение требований закона определяется законом как препятствующее нормальной работе комиссии. Представляется, что в законе должен быть установлен более четкий правовой механизм прекращения полномочий и отстранения от дальнейшей работы нарушившего закон должностного лица.
Закон изменяет один из критериев признания результатов выборов по одномандатному округу недействительными: в случае признания итогов голосования недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть от общего числа избирателей в округе. Таким образом, признание выборов недействительными более четко привязано к числу избирателей, чьи голоса не могут быть учтены: предыдущая редакция закона, указывающая на одну четвертую от количества избирательных участков, не учитывает возможную разницу в количестве избирателей на каждом участке.
Общие нормы об обжаловании решений и действий, нарушающих избирательные права граждан, установленные в предшествующей редакции закона, заменены бланкетной нормой, содержащей отсылку к Федеральному закону "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. Новеллой закона является дифференциация оснований для отмены регистрации кандидата, являющейся санкцией за совершение виновных действий, и оснований отмены регистрации кандидата в случае невыполнения формальных требования закона (аннулирование регистрации). Необходимо отметить, что отмена (но не аннулирование) регистрации кандидата, в соответствии со ст. 95 закона, может быть осуществлена только судом по заявлению соответствующей избирательной комиссии, кандидата, зарегистрированного по тому же избирательному округу, политической партии или избирательного блока не позднее, чем за пять дней до дня голосования. Таким образом, закон лишает избирательную комиссию права производить отмену регистрации в качестве санкции за нарушение законодательства. Данное положение позволит максимально гарантировать права зарегистрированных кандидатов, получающих возможность отстаивать свои интересы в рамках гражданского судопроизводства. Обязанность подать заявление в суд не позднее чем за восемь дней до голосования позволит избежать применения "грязных” избирательных технологий, рассчитанных на отмену регистрации кандидата непосредственно перед самыми выборами. Закон, в том числе, предусматривает отмену регистрации кандидата в случае установления факта сокрытия им сведений о судимости или наличии гражданства иностранного государства.
Федеральный закон предусматривает новый порядок отмены решения избирательной комиссии об итогах голосования и результатах выборов. В соответствии с ним вышестоящая избирательная комиссия до установления ею итогов голосования, определения результатов выборов вправе отменить решение нижестоящей комиссии и принять решение о повторном подсчете голосов или о признании итогов голосования и результатов выборов недействительными. После определения результатов выборов отмена соответствующего решения избирательной комиссии может быть произведена судом при наличии к тому установленных законом оснований. Закон предусматривает отдельный список такого рода оснований, которые, в сравнении с предыдущей редакцией закона, представляют собой более существенные нарушения норм закона. Признание выборов недействительными осуществляется только в том случае, если отмена решения о результатах выборов мотивирована нарушениями, не позволяющими выявить действительную волю избирателей. Таким образом, новая формулировка отвечает требованиям, изложенным в решении Конституционного Суда РФ от 15 января 2002 г., признавшего не соответствующим Конституции подмену выявления действительной воли избирателей формальным "определением достоверности результатов волеизъявления избирателей”. Нарушения со стороны отдельных политических партий, избирательных блоков могут повлечь отмену решения о допуске этих политических партий и избирательных блоков к распределению депутатских мандатов, за чем последует перераспределение последних. Таким образом, применение санкции к одному из участников избирательного процесса не ведет необходимости заново организовывать выборы.
Мною были рассмотрены основные изменения в законодательном регулировании вопросов, связанных с организацией и проведением выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Актуальность изучения данных новелл, на мой взгляд, является очевидной в преддверии грядущих выборов в Государственную Думу РФ в 2003 г. Надеюсь, что новый закон ликвидирует многие пробелы прежнего законодательства и тем самым усовершенствует избирательную систему Российской Федерации.
