Субъективность избирательного права граждан в системе прав и свобод личности /
Матейкович, М. С.
Субъективность избирательного права граждан в
системе прав и свобод личности /М. С. Матейкович.
//Правоведение. -2003. - № 1. - С. 31 - 39
Определяя место избирательных прав в общей системе прав
и свобод личности, прежде всего автор отмечает, что
термин"избирательные права", употребляемый именно во
множественном числе, включает в себя целый комплекс
самостоятельных, но одновременно взаимосвязанных друг с
другом прав и свобод.
Библиогр. в подстрочных примечаниях.
ПРАВА И СВОБОДЫ - ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО - ЛИЧНЫЕ
НЕИМУЩЕСТВЕННЫЕ ПРАВА - ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРАВА -
ПРАВА И СВОБОДЫ - СУБЪЕКТИВНЫЕ ПРАВА
Материал(ы):
Субъективные избирательные права граждан в системе прав и свобод личности.
Матейкович, М. С.
Субъективные избирательные права граждан в системе прав и свобод личности
М. С. Матейкович*
Права и свободы человека и гражданина образуют систему. С одной стороны, это предполагает «целостность и единство данного явления, а с другой — внутреннюю структурную дифференциацию составляющих его частей, т. е. их известную обособленность по отношению к целому»1. Отнесение прав и свобод к той или иной группе очень условно, ибо отдельные права и свободы в зависимости от сферы реализации могут быть отнесены к разным видам. Так, свобода массовой информации в одних случаях выступает как личное право, а в других, будучи одним из способов взаимодействия гражданского общества и органов власти, — находится в сфере политики. В частности, политической следует считать свободу деятельности организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации по информированию избирателей, участников референдума, закрепленную п. 4 ст. 45 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002г. (с изм. от 27 сентября 2002 г.; далее — Закон об основных гарантиях избирательных прав).
Определяя место избирательных прав в общей системе прав и свобод личности, прежде всего следует отметить, что термин «избирательные права», употребляемый именно во множественном числе, включает в себя целый комплекс самостоятельных, но одновременно взаимосвязанных друг с другом прав и свобод. В Законе об основных гарантиях избирательных прав (п. 28 ст. 2) в этот комплекс включены: а) право избирать (активное избирательное право); б) право быть избранным (пассивное избирательное право); в) право участвовать в выдвижении кандидатов; г) право участвовать в предвыборной агитации; д) право участвовать в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий; е) право участвовать в иных избирательных действиях.
Данный перечень охватывает далеко не все избирательные права и потому носит открытый характер. В частности, избиратели имеют право на беспрепятственный доступ к документированной информации (персональным данным) о себе, на уточнение этой информации, право знать, кто и в каких целях использует или использовал эту информацию, кем и кому она предоставлена, право участвовать в работе избирательных комиссий, в финансировании избирательной кампании и т. д.
Избирательные права принято относить к группе политических прав и свобод. Они существуют и реализуются в сфере политики, т. е. в сфере человеческой жизнедеятельности, связанной с отношениями между классами, нациями, социальными группами, с решением проблем обладания и реализации государственной власти, с участием в делах государства, определением форм, задач, содержания его деятельности. Нельзя, однако, не признать, что в рамках избирательного процесса конкретизируются и некоторые личные, социально-экономические права (в частности, право распоряжаться имуществом), о чем будет сказано чуть ниже. При этом, исходя из самой сущности выборов, они обременяются набором ограничений, присущих сугубо политическим правам: наличие гражданства, достижение совершеннолетия и пр.
В зависимости от субъекта обладания избирательные права принято считать правами граждан соответствующего государства. Как указывается в ст. 16 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, закрепление в международно-правовых актах важнейших политических прав и свобод «не может рассматриваться как препятствие для Высоких Договаривающихся Сторон вводить ограничения на политическую деятельность иностранцев». В последнее время, однако, наметилась тенденция к наделению иностранцев отдельными политическими правами. Так, с 1975 г. в Швеции право участвовать в муниципальных и региональных органах предоставлено иностранцам, прожившим в стране не менее трех лет. Позднее избирательные права на муниципальных выборах, часто с различными условиями, получили иностранцы, проживающие в Великобритании, Дании, Литве, Нидерландах, Норвегии, Словении, Эстонии и других странах. По состоянию на 10 апреля 2002 г. шесть государств — членов Совета Европы ратифицировали Конвенцию об участии иностранцев в общественной жизни на местном уровне, еще три — подписали, но пока ее не ратифицировали. В связи с этим следует согласиться с М. В. Баглаем и В. А. Тумановым в том, что различие «прав человека» и «прав гражданина» потеряло четкие очертания.2
В Российской Федерации обладание избирательными правами на выборах в органы местного самоуправления для иностранных граждан, постоянно проживающих на территории муниципального образования, обусловлено наличием международного договора между Россией и соответствующим иностранным государством и закона субъекта Российской Федерации. Однако единственный международный договор, содержащий достаточно определенное предписание на данный счет, — Устав Союза Беларуси и России3 — утратил силу. Статьей 4 Договора о правовом статусе граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого государства, принятого решением Межгосударственного Совета Республики Беларусь, Республики Казахстан, Кыргызской Республики и Российской Федерации от 28 апреля 1998 г., предусмотрено,4 что гражданин государства-участника, постоянно проживающий на территории другого государства-участника названного Договора, пользуется такими же правами и свободами и несет такие же обязанности, как и граждане страны проживания с изъятиями, установленными Договором и конституциями Сторон. Изъятие, установленное анализируемым Договором, касается только права избирать и быть избранным на высшие государственные должности и в выборные государственные органы, в то же время Конституция РФ (ч. 2 ст. 32) предоставляет избирательные права на выборах всех без исключения уровней только гражданам России.
Решение проблемы видится в том, чтобы, учитывая общемировые тенденции, геополитические интересы России, конституционно (в специальной главе, посвященной избирательной системе, либо среди положений о местном самоуправлении) закрепить право участия в муниципальных выборах иностранных граждан, постоянно проживающих на законном основании на территории муниципального образования не менее трех лет в случаях, предусмотренных международным договором. Полагаем, что данный вопрос должен быть решен исключительно на федеральном уровне, региональное законодательное регулирование по данному вопросу является неправомерным.
Таким образом, на современном этапе избирательными правами могут обладать только граждане соответствующего государства, где проводятся выборы, или иностранных государств. Это позволяет использовать в теории и законодательстве формулировку «избирательные права граждан» без указания страны, с которой данный абстрактный «гражданин» имеет устойчивую правовую связь.
Еще сложнее однозначно определить уровень юридического закрепления избирательных прав в системе нормативных правовых актов. Конституция РФ (ст. 32) непосредственно закрепляет только право граждан России избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, конкретизирующее более общее конституционное право граждан непосредственно участвовать в управлении делами государства. В свою очередь конституционное право избирать и быть избранным реализуется через производные права — на выдвижение кандидатов, на участие в голосовании, на получение открепительного удостоверения и др.
Кроме того, в рамках избирательного процесса находят свое развитие и иные основные права и свободы личности:
а) право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29 Конституции РФ), которое конкретизируют право участвовать в предвыборной агитации,5 право избирателей на беспрепятственный доступ к документированной информации о себе;
б) право на объединение (ч. 1 ст. 30 Конституции РФ) — через право на создание избирательных блоков (ст. 35 Закона об основных гарантиях избирательных прав);
в) право собираться мирно без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 31 Конституции РФ) — через право на проведение предвыборной агитации посредством массовых мероприятий (ст. 53 Закона об основных гарантиях избирательных прав);
г) право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ) — через право обжалования решений и действий (бездействия), нарушающих избирательные права граждан (п. 10 ст. 76 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав);
д) право распоряжаться имуществом как единолично, так и совместно с другими лицами (ч. 2 ст. 35 Конституции РФ) — через право оказывать финансовую (материальную) поддержку кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку, право распоряжаться средствами избирательных фондов (ст. 59 Закона об основных гарантиях избирательных прав);
е) право свободно распоряжаться своими способностями к труду (ч. 1 ст. 37 Конституции РФ) — через право сбора подписей избирателей, право на добровольное, бесплатное личное выполнение гражданином работ, оказание им услуг по подготовке и проведению выборов (п. 7 ст. 37, п. 5 ст. 59 Закона об основных гарантиях избирательных прав);
ж) право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом (ч. 2 ст. 45 Конституции РФ) — через право участвовать в наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий.
Особое место занимает право граждан участвовать в работе избирательных комиссий. Такая работа предполагает особый набор прав, конкретизирующих как политические, так и некоторые основные личные и социально-экономические права. В частности, Верховный Суд РФ, рассмотрев дело о соответствии одной из норм Закона Тульской области «О выборах губернатора — главы исполнительного органа государственной власти Тульской области» федеральному закону, признал нарушением свободы мысли и слова, права выражать свое мнение (ч. 1 и 3 ст. 29 Конституции РФ) установленный региональным законодателем запрет для членов областной избирательной комиссии высказать особое мнение.6
Принципиальное значение в отношении обеспечения свободы политического волеизъявления граждан имеет определение места избирательных прав в системе индивидуальных и коллективных прав личности. Достаточно сказать, что к этой проблеме уже неоднократно обращался Конституционный Суд РФ при решении вопроса о конституционности тех или иных ограничений избирательных прав. В частности, в Постановлении от 25 апреля 2000 г. № 7-П особо подчеркивается, что пассивное избирательное право «по своей правовой природе является индивидуальным, а не коллективным правом».7 Однако позднее, в Постановлении от 15 января 2002 г. № 1-П, Конституционный Суд РФ отметил важную специфику избирательных прав: «Будучи индивидуальными, эти права реализуются в процессе выборов, предполагающих выявление общей воли избирателей, принявших участие в голосовании».8 С учетом указанной выше особенности уже нельзя однозначно утверждать об индивидуальном характере всех без исключения избирательных прав.
В юридической литературе основным критерием разграничения прав и свобод на индивидуальные и коллективные является форма их осуществления. Если индивидуальные права и свободы могут быть реализованы личностью самостоятельно, без участия других субъектов, то коллективные осуществляются только совместно с другими индивидами.9
В связи с этим большинство производных избирательных прав — выдвинуть свою кандидатуру, агитировать, голосовать, т. е. участвовать в избирательных действиях, — можно рассматривать как индивидуальные. Они отражают ход избирательного процесса и заканчиваются на стадии голосования, т. е. определения каждым избирателем в отдельности своих предпочтений по отношению к претендентам на представительство в органах государственной и муниципальной власти. Претенденты в свою очередь стремятся сформировать эти предпочтения посредством предусмотренных законом вариантов поведения.
Однако реализацию конституционного права избирать и быть избранным нельзя рассматривать лишь как набор осуществленных в ходе подготовки и проведения выборов действий. В современной науке сформировалось вполне справедливое представление о реализации права не только как о процессе использования предоставленных возможностей. Реализация права предполагает какой-то конечный результат этого процесса, достижение соответствия между предпринятыми действиями и их целью.10 Применительно к субъективным правам реализация без результата вообще немыслима.
Отсюда реализация права избирать в органы государственной власти и органы местного самоуправления (активного избирательного права) предполагает не просто голосование по предложенным кандидатурам,11 а именно избрание одного из кандидатов в указанные органы на основе воли большинства участников голосования. Такое избрание, в частности, невозможно, если в выборах приняло участие менее 20 % от числа граждан, внесенных в списки избирателей (подп. «а» п. 2 ст. 70 Закона об основных гарантиях избирательных прав).
Фальсификация результатов выборов хотя и позволяет одному лицу реализовать свое пассивное избирательное право, но одновременно не дает возможности реализовать активное избирательное право значительно большему кругу субъектов и избирательному корпусу в целом. Поэтому при решении вопроса о действительности выборов правоприменитель не может ограничиваться формальной проверкой правильности подсчета голосов, но обязан оценить адекватность отражения в результатах выборов действительной воли избирателей, отчего отмена результатов выборов может быть одним из способов восстановления активного избирательного права (п. 5 мотивировочной части Постановления Конституционного Суда РФ от 15 января 2002 г. № 1-П).
Таким образом, конституционное право граждан избирать в органы государственной власти и органы местного самоуправления (активное избирательное право) может быть реализовано только коллективно, посредством выражения общей воли избирательного корпуса, определяемой на основе волеизъявления большинства. Следовательно, исходя из принятого критерия классификации, данное конституционное право можно признать коллективным.
Результатом реализации пассивного избирательного права также является избрание гражданина в орган государственной власти или орган местного самоуправления. Со дня избрания начинается, в частности, срок полномочий депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Однако, несмотря на то что каждый избранный кандидат, даже баллотирующийся на выборный пост в составе избирательного объединения (блока), получает соответствующие полномочия индивидуально, реализация пассивного избирательного права, т. е. есть само избрание, зависит не только от его воли и от реализации производных индивидуальных избирательных прав (на выдвижение, назначение доверенных лиц, агитацию и т. д.). Кандидат может быть избран только в том случае, если выборы состоятся, если в его пользу будет направлено волеизъявление большинства проголосовавших избирателей, если это волеизъявление окажется подлинно свободным. Иными словами, в самом процессе реализации пассивного избирательного права участвует весьма большое количество людей, и без такого участия быть избранным невозможно. Отсюда конституционное право граждан быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления также является коллективным и обусловленным реализацией активного избирательного права.
Такое понимание формы реализации избирательных прав имеет принципиальное значение при осуществлении их судебной защиты, в частности при принятии решения об отмене регистрации кандидата. Данное решение при наличии соответствующих оснований не только не нарушает, но защищает это право, позволяя гражданам не просто голосовать, а действительно избирать власть на свободных демократических выборах.
При рассмотрении характера формирования избирательных прав сложился традиционный подход, согласно которому их считают позитивными, т. е. получающими реальное воплощение только благодаря государственной власти, принимающей соответствующие законы.12 Однако такую точку зрения разделяют далеко не все авторы. В частности, Е. И. Козлова пишет, что связь политических прав и свобод с гражданством не означает их вторичность, производность от воли государства. «Политические права и свободы,— считает она,— выступают как естественные права и свободы каждого гражданина демократического государства».13 Этой же позиции придерживается М. Б. Смоленский: «Естественный характер прав гражданина вытекает из того, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ».14
Представляется, что при решении вопроса о природе тех или иных прав нельзя учитывать лишь момент возникновения субъективного права (рождение человека или наступление определенного возраста), его взаимосвязь с гражданством государства. Важнее определить другое: каков источник этих прав, в чем выражается роль государства в процессе их формирования и реализации? Исходя из этого наличие у гражданина избирательных прав обусловлено тем, что народ и только народ является носителем суверенитета и единственным источником власти. Он «передает представительным органам государства не саму власть, а лишь право на власть, на осуществление власти, причем на строго определенный срок».15 Отсюда, как справедливо утверждает Е. А. Лукашева, права личности — не «дар» законодателя, который, получив власть от народа, не может, искусственно «занижать» или «завышать» объем прав и свобод. В соответствии с общепризнанными нормами международного права воля народа должна быть основой власти правительства; эта воля должна находить свое выражение в периодических и нефальсифицированных выборах. Необходимо, чтобы избирательные права в числе других прав охранялись (курсив наш. — М. М.) властью закона в целях обеспечения того, чтобы человек не был вынужден прибегать, в качестве последнего средства, к восстанию против тирании и угнетения» (абз. 3 преамбулы Всеобщей декларации прав человека16). Государство, посягающее на свободу выборов и тем самым лишающее свой народ принадлежащей ему власти, не может быть признано правовым, легитимным; акции гражданского неповиновения, направленные против тоталитарного политического режима, пользуются справедливой поддержкой мирового сообщества.
Все вышесказанное позволяет считать избирательные права естественными правами граждан, что обязывает государство к их нормативному закреплению и всемерной защите. Одновременно нельзя не согласиться с В. Е. Чиркиным в том, что в современных условиях утрачены многие различия между естественными и позитивными правами, поэтому «в новой модели конституции необходимо найти подходы, не разделяющие естественные и позитивные права, а соединяющие их».17
В науке продолжается дискуссия относительно разграничения прав, свобод, реализуемых вне правоотношения, и прав, свобод, реализуемых посредством участия лица в каком-либо правоотношении. Причем к первым относят главным образом конституционные права.18 В частности, Н. И. Матузов считает подобное разграничение искусственным, поскольку все конституционные права существуют в рамках правоотношений, «только особых, общерегулятивных, возникающих из норм Конституции и носящих первичный, базовый характер».19 Несколько иной позиции придерживается Ю. И. Гревцов, замечающий, что «в практике судов, административных органов не было ни одного случая обращения к абсолютным или общим правовым отношениям с целью доказывания реальности их существования и наступления каких-то последствий их реализации».20
Однако следует признать, что во многом именно практика защиты избирательных прав граждан дала науке достаточно яркие примеры споров, вытекающих из правоотношений общего вида. В частности, конституционное правоотношение, складывающееся в связи с реализацией ст. 32 Конституции РФ, по мнению С. Д. Князева, «не только предполагает императивную необходимость надлежащего организационного, материального, финансового, законодательного и иного обеспечения избирательных прав российских граждан, но и непосредственно выступает в качестве социально-правовой основы всех избирательных правоотношений».21. Содержанием анализируемого общего правоотношения является конституционное право избирать и быть избранным, которому корреспондирует обязанность государства по признанию, соблюдению и защите данного права, обеспечению свободы волеизъявления граждан. Невыполнение или ненадлежащее выполнение данной обязанности со стороны государства в лице его законодательных органов является одной из главных причин рассмотрения дел о конституционности избирательных законов в Конституционном Суде РФ.
Таким образом, все избирательные права имеют субъективный характер, реализуются исключительно через правоотношения: конституционное право граждан избирать и быть избранными — через правоотношения общего вида, иные (производные) избирательные права— через конкретные правоотношения.
Подводя итог, необходимо сформулировать следующее определение понятия субъективных избирательных прав граждан: закрепленные общепризнанными нормами международного права, принадлежащие совершеннолетним гражданам конституционные и производные от конституционных юридические возможности участвовать в управлении делами государства и решении вопросов местного значения посредством избрания своих представителей в органы государственной и муниципальной власти на основе свободного коллективного волеизъявления, а также посредством осуществления связанных с таким избранием иных процессуальных действий. Процесс реализации избирательных прав граждан сопряжен с целым рядом трудностей политического, социально-экономического, юридического характера. Объективной реальностью стало появление новых, часто скрытых и трудно преодолеваемых нарушений этих прав, которые выражаются как в их умалении, так и в создании препятствий их использования, невыполнении конституционных и законодательно установленных обязанностей, корреспондирующих избирательным правам. Нередко нарушителем избирательных прав становится сам законодатель, ограничивающий их явно несоразмерно конституционно установленным целям.
Отсюда необходимо существование принудительных механизмов реализации права граждан избирать и быть избранным, участвовать в иных избирательных действиях, обеспечиваемых межгосударственными организациями, российскими органами государственной и муниципальной власти, их должностными лицами, институтами гражданского общества, самими гражданами. Ибо только при наличии эффективной защиты избирательных прав граждан государственные и муниципальные органы могут считаться подлинно легитимными, а выборы не формально, а по существу становятся высшим непосредственным выражением принадлежащей народу власти.
* Кандидат юрид. наук, доцент, проректор Тюменского государственного университета, член избирательной комиссии Тюменской области.
© М. С. Матейкович, 2003
1 Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. М., 1997. С. 162.
2 Баглай М. В., Туманов В. А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998. С. 137.
3СЗ РФ. 1997. №30. Ст. 3596.
4 Российская газета. 1998. 12 мая. Ведомственное приложение.
5 Глава VII Закона об основных гарантиях избирательных прав даже названа соответствующим образом: «Гарантии прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдумах».
6 Бюллетень Верховного Суда РФ. 2002. № 4. С. 19-20.
7 СЗ РФ. 2000. № 19. Ст. 2102.
8 Там же. 2002. № 6. Ст. 626.
9 Воеводин Л. Д. Юридический статус личности в России. С. 185; Алебастрова И. А., Кашкин С. Ю. Коллективные права, свободы и обязанности // Конституционное право: Словарь / Отв. ред. В. В. Маклаков. М., 2001. С. 208.
10 См., в частности: Теория права и государства: Курс лекций / Под ред. Н. А. Катаева, В.В.Лазарева. Уфа, 1994. С. 374.
11 В противном случае норма российского Основного Закона была бы сформулирована по примеру Конституции Норвегии (ч. 1 ст. 50): «Правом голоса обладают граждане Норвегии, мужчины и женщины, которые достигли возраста 18 лет на год проведения выборов».
12 Гранат Н. Л. Конституционные основы положения человека и гражданина // Конституционное право: Учебник / Отв. ред. А. Е. Козлов. М., 1996. С. 58; Маунц Т. Государственное право Германии. М., 1959. С. 150;Чиркин В. Е. Конституция: российская модель. М., 2002. С. 100.
13 Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России. М., 2001. С. 223-224.
14 Смоленский М. Б. Конституционное (государственное) право России: Учебник. Ростов-н/Д., 2002. С. 183.
15 СЗРФ. 1997. №20. Ст. 2383.
16 Следует заметить, что сам термин «охранялись» имеет глубокий смысл. Права и свободы не предоставляются государством, а, существуя объективно, охраняются им.
17 Чиркин В. Е. Конституция: российская модель. С. 101-102.
18 Халфина Р. О. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 56-57; Лазарев В. В., Липень С. В. Теория государства и права: Учебник для вузов. М., 1998. С. 305.
19 Матузов Н. И. Право и личность // Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько. М., 1999. С. 261-262.
20 Гревцов Ю. И. Правовые отношения // Общая теория государства и права: В 2 т. Т. 2. М., 1998. С. 279.
21 Князев С. Д. Очерки теории российского избирательного права. Владивосток, 1999. С. 171.
