Правовой режим проведения выборов по многомандатным избирательным
округам: состояние и перспективы совершенствования
· Правовой режим проведения выборов по
многомандатным избирательным округам: состояние и перспективы совершенствования
(С.Д. Князев, "Журнал российского права", N 4, апрель 2006 г.)
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002
г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации" под многомандатным избирательным
округом понимается территория, которая образована в соответствии с законом и от
которой непосредственно гражданами РФ избираются депутат (депутаты), выборное
должностное лицо (выборные должностные лица). Действующее законодательство о
выборах уделяет достаточно подробное внимание правилам образования
многомандатных округов и особым условиям их использования при подготовке и
проведении выборов в органы государственной власти и местного самоуправления*(1). Вместе с тем накопленный в
субъектах РФ электоральный опыт свидетельствует, что отдельные
организационно-правовые аспекты проведения выборов по многомандатным
избирательным округам нуждаются в уточнении как с точки зрения обеспечения
необходимой унификации деятельности избирательных комиссий, так и с позиции
перспектив дальнейшего совершенствования избирательного законодательства.
В этой связи прежде всего заслуживает внимания вопрос о
возможности использования многомандатных округов при проведении тех или иных
видов выборов. Нет сомнения, что с формально-юридической позиции такие округа,
по сути, могут применяться только при избрании депутатов законодательных
(представительных) органов государственной власти субъектов РФ и депутатов
представительных органов муниципальных образований по мажоритарной
избирательной системе. На практике же они наиболее востребованы на уровне местного
самоуправления, и в особенности в городских и сельских поселениях, где
незначительное число избирателей объективно диктует потребность в
многомандатных округах.
Совершенно очевидно, что при проведении выборов депутатов
представительного органа муниципального образования в поселении, на территории
которого зарегистрировано менее трех тысяч избирателей, образование
одномандатных округов сопряжено со значительными издержками (образование
дополнительных избирательных участков, формирование участковых избирательных
комиссий по количеству одномандатных округов, изготовление различных бюллетеней
и т.п.), которые легко можно обойти при использовании многомандатного округа.
Ведь в случае образования в таком поселении многомандатного округа достаточным
будет формирование одного избирательного участка и возложение полномочий
окружной и участковой комиссий на соответствующую избирательную комиссию
муниципального образования. Не потребуется и изготовление избирательных
бюллетеней по отдельным округам, так как все избиратели смогут использовать
один и тот же бюллетень, подготовленный для голосования в многомандатном
округе. Все это, безусловно, позволяет избежать не вынужденных организационных
и материальных затрат, что, в свою очередь, делает многомандатные избирательные
округа весьма привлекательным электоральным институтом на муниципальных
выборах.
Думается, что именно по этой причине 21 июля 2005 г. в
Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст. 18) было внесено
изменение, согласно которому на выборах в органы местного самоуправления
сельского поселения, а также при выборах в органы местного самоуправления иного
муниципального образования в избирательном округе, образованном в границах муниципального
участка, не применяется общее правило (ограничение), предусматривающее, что в
случае образования многомандатного избирательного округа число депутатских
мандатов, подлежащих распределению в этом округе, не может быть более пяти*(2). Благодаря данной новелле
избирательного законодательства применение многомандатных избирательных округов
на муниципальных выборах в сельских поселениях может иметь практически
неограниченный характер. Что же касается городских поселений, муниципальных
районов и городских округов, то в них также появляются дополнительные
возможности для использования многомандатных округов.
Вместе с тем обращает на себя внимание некоторая
непоследовательность федерального законодательства о выборах в отношении института
многомандатных округов. В частности, нельзя не заметить, что образование
подобных избирательных округов связывается исключительно с выборами депутатов.
Так, в ст. 2 данного Федерального закона прямо подчеркивается, что в
многомандатном округе избираются несколько депутатов, а ст. 18 со всей
определенностью указывает на общее правило, согласно которому число депутатских
мандатов, подлежащих распределению в многомандатном округе, не может превышать
пяти. Тем самым образование многомандатных избирательных округов при избрании
выборных членов иных коллегиальных органов государственной власти и местного
самоуправления не предусматривается.
Представляется, что такая установка избирательного
законодательства нуждается в некоторой корректировке, по крайней мере в части
согласования с законодательством о местном самоуправлении. В соответствии с
Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" на уровне
муниципальных образований гражданами непосредственно могут избираться не только
депутаты представительных органов, но и члены иных выборных органов, и, в
частности, контрольного органа (контрольно-счетной палаты, ревизионной комиссии
и др.) муниципального образования (ст. 38)*(3).
При этом с организационно-правовой точки зрения выборы депутатов
представительного органа и выборы членов других выборных органов местного
самоуправления ничем не отличаются друг от друга. Поэтому трудно найти
какое-либо рациональное объяснение тому, что избирательное законодательство
распространяет возможность образования многомандатных округов только на выборы
депутатов законодательных органов государственной власти субъектов РФ и
представительных органов муниципальных образований, отказывая в использовании
такого института при формировании иных выборных органов местного
самоуправления. Представляется, что в данном случае имеет место очевидное
упущение избирательного законодательства, устранение которого позволило бы
обеспечить единство подходов к организации и проведению выборов в
представительные и иные выборные органы местного самоуправления, особенно
принимая во внимание возможность совмещения выборов в различные органы
муниципальных образований.
Существенное значение для проведения выборов по
многомандатным избирательным округам имеет правовой режим их образования.
Согласно ст. 18 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" при
образовании многомандатных округов необходимо соблюдение общих требований,
относящихся к образованию как одномандатных, так и многомандатных округов, а
также специальных условий, предусмотренных в отношении исключительно
многомандатных округов. Наиболее важными из них являются те, что оговаривают
следующие параметры их образования:
- использование многомандатных округов для проведения
выборов может иметь место как наряду с одномандатными округами, так и без
образования последних;
- образуемые многомандатные избирательные округа должны быть
примерно равными по числу избирателей на один депутатский мандат, вследствие
чего отклонение числа избирателей в таких округах от средней нормы
представительства избирателей, умноженной на число депутатских мандатов в
соответствующем округе, не может превышать 10 процентов от средней нормы
представительства избирателей, а в труднодоступных и отдаленных местностях - 15
процентов от средней нормы представительства избирателей;
- при образовании избирательных округов (в том числе
многомандатных) на определенных законом субъекта РФ территориях компактного
проживания коренных малочисленных народов допустимое отклонение от средней
нормы представительства избирателей в соответствии с законом субъекта РФ может
быть увеличено до 40 процентов;
- число депутатских мандатов, подлежащих распределению в
многомандатных избирательных округах, не может, по общему правилу, превышать
пяти мандатов.
Соблюдение данных требований ориентировано на обеспечение
равных условий участия граждан в выборах. Однако приходится констатировать, что
в полной мере действующее избирательное законодательство с этой задачей не
справляется. Основанием для подобного утверждения служит то обстоятельство, что
в случае одновременного образования для проведения выборов одно- и
многомандатных округов достижение юридического равенства избирателей,
избирательных объединений и кандидатов выглядит весьма проблематичным, так как
при любой конфигурации избирательных округов избежать неравного
представительства граждан в избираемых органах практически невозможно. Связано
это с тем, что избиратели одномандатного округа объективно имеют возможность
быть представлены в законодательном (представительном) органе только одним
депутатом, в то время как избиратели многомандатного округа легально делегируют
в избираемый орган не одного, а нескольких депутатов. Соответственно и право
отзыва избранных депутатов у избирателей одно- и многомандатных округов также
существенно отличается по своему объему: в одном случае такой санкции может
быть подвергнут лишь один депутат, в другом - все депутаты, избранные по
многомандатному округу.
Одновременное проведение выборов по одно- и многомандатным
избирательным округам приводит к отступлениям от принципа равенства и
применительно к пассивному избирательному праву граждан. Одни из них вынуждены
организовывать свою избирательную кампанию на значительно большей по размерам
территории многомандатного округа, что, безусловно, влечет дополнительные
затраты на организацию встреч с избирателями, изготовление рекламной продукции,
осуществление наблюдения за ходом голосования и подведением его итогов. В силу
этого говорить о равенстве прав и обязанностей кандидатов-многомандатников с
кандидатами, выдвинутыми по одномандатным округам, проблематично. Это тем более
актуально, когда законодательство не содержит четких критериев, которые должны
подлежать учету при одновременном образовании одно- и многомандатных округов.
То обстоятельство, что проблема обеспечения равенства
избирательных прав граждан при одновременном проведении выборов по одно- и
многомандатным избирательным округам заслуживает пристального внимания
законодателя, прямо вытекает из постановления Конституционного Суда РФ от 23
марта 2000 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности части второй
статьи 3 Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 года "О выборах
депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области" в связи с
жалобой граждан Г.С. Борисова, А.П. Бучнева, В.И. Лошманова и Л.Г.
Маховой"*(4). В постановлении
отмечается, что само по себе положение о проведении выборов по мажоритарной
системе одновременно в одно- и многомандатных избирательных округах может не
противоречить Конституции РФ и закрепленному ею равенству прав граждан избирать
и быть избранными в органы публичной власти, однако лишь в случае, если
обеспечены равные условия для реализации гражданами избирательных прав и,
следовательно, справедливое народное представительство.
Для того чтобы исключить возможность необоснованного,
произвольного решения вопросов организации и проведения выборов одновременно по
одно- и многомандатным избирательным округам, в законе должны быть установлены
объективные критерии отнесения той или иной территории к одномандатному либо
многомандатному округу, допускающие проверку обоснованности таких решений, а
также условия, при которых исключалось бы неравное или искаженное - с точки
зрения конституционного содержания - представительство избирателей в
законодательном (представительном) органе субъекта РФ или какие-либо другие
формы неравенства при голосовании. Несоблюдение указанных требований к
регулированию выборов, проводимых одновременно по одно- и многомандатным
избирательным округам, не исключает и создание необоснованных преимуществ для
какого-либо избирательного объединения или кандидата, вследствие чего
приобретает конституционный смысл также потому, что нарушает и равное пассивное
избирательное право.
Устранение неравенства условий для граждан при одновременном
проведении выборов по одно- и многомандатным избирательным округам предполагает
определение конкретных критериев отнесения той или иной территории к
одномандатному либо многомандатному округу, поскольку одна только возможность
преодоления пробелов в законодательном урегулировании таких организационных
форм проведения выборов в практической деятельности по организации
избирательного процесса не может быть признана достаточной для обеспечения
избирательных прав граждан.
Как следствие, по мнению Конституционного Суда РФ,
законодатель Оренбургской области уполномочен, учитывая особенности административно-территориального
устройства области, организации местного самоуправления, плотность населения и
другие критерии, урегулировать механизм проведения выборов таким образом, чтобы
он служил гарантией равенства при осуществлении как активного, так и пассивного
избирательного права. В противном случае положению о проведении выборов
одновременно по одно- и многомандатным избирательным округам не может быть
обеспечен конституционный смысл.
Исходя из сформулированной Конституционным Судом правовой
позиции, необходимо признать, что отсутствие в избирательном законодательстве
формально определенных критериев, на основании которых та или иная территория
может быть отнесена к одномандатному или многомандатному избирательному округу,
не позволяет обеспечить реализацию принципа равного избирательного права при
одновременном проведении выборов по одно- и многомандатным избирательным
округам. Анализ же федеральных и региональных законов о выборах показывает, что
на сегодняшний день все они обходят стороной решение соответствующего вопроса,
что вполне объяснимо, так как предложить объективные критерии, да еще и
предполагающие проверку обоснованности их использования, крайне сложно. Не
случайно зарубежный опыт законодательного регулирования выборов
свидетельствует, что законодательству иных стран такие критерии также
неизвестны*(5). Таким образом,
одновременное проведение выборов по одно- и многомандатным округам нарушает
равенство избирательных прав граждан, искажает их справедливое представительство
в законодательных (представительных) органах публичной власти. Поэтому наиболее
предпочтительным, по крайней мере до закрепления соответствующих критериев на
уровне федерального закона, было бы исключить из электоральной практики
возможность одновременного проведения выборов по одно- и многомандатным
избирательным округам, предусмотрев наряду с этим, что в случае проведения
выборов по многомандатным округам число мандатов, подлежащих распределению в
каждом избирательном округе, должно быть одинаковым. Только в этом случае
образование многомандатных округов не будет противоречить соблюдению равенства
избирательных прав граждан без каких-либо натяжек и оговорок.
Целый ряд особенностей, связанных с проведением выборов по
многомандатным избирательным округам, присущ порядку выдвижения и регистрации
кандидатов, а также процедуре голосования и определения результатов выборов.
Во-первых, в соответствии со ст. 37 Федерального закона "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации" в случае представления в поддержку выдвижения
кандидата по многомандатному округу подписей избирателей установленное законом
необходимое для регистрации число таких подписей не может превышать два
процента от числа избирателей, зарегистрированных на территории
соответствующего округа, поделенного на число депутатских мандатов, но не может
быть менее десяти подписей. Во-вторых, согласно ст. 38 упомянутого Федерального
закона голосование на выборах по многомандатным избирательным округам может
проводиться только в случае, если число зарегистрированных по округу кандидатов
больше установленного числа депутатских мандатов. Никаких исключений из этого
правила, как это предусмотрено для одномандатных избирательных округов, не
допускается. В-третьих, если на выборах в законодательный (представительный)
орган государственной власти или в представительный орган муниципального
образования образуются избирательные округа с разным числом депутатских
мандатов, каждый избиратель при голосовании имеет число голосов, равное числу
мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе с наименьшим числом
мандатов, либо один голос (ст. 5 Федерального закона). Данное предписание
полностью соответствует упоминавшейся правовой позиции, сформулированной Конституционным
Судом РФ, и исключает наделение избирателей неравным числом голосов.
В-четвертых, при проведении выборов по многомандатным округам, в которых
избиратель имеет меньшее количество голосов, чем число мандатов в избирательном
округе, кандидат считается неизбранным, если число поданных за него голосов
меньше, чем расчетное для этого избирательного округа число голосов
избирателей, поданных против всех кандидатов. В соответствии со ст. 70
Федерального закона данное расчетное число определяется как частное от деления
общего числа голосов избирателей, поданных против всех кандидатов, на частное
от деления числа мандатов в многомандатном округе на количество голосов,
которое имеет избиратель в этом избирательном округе. Если по результатам
голосования в многомандатном округе оказались замещены не все мандаты, по
незамещенным мандатам назначаются повторные выборы. В-пятых, в случае
обнаружения в действиях отдельных кандидатов оснований для отмены решения о
результатах выборов, в соответствии со ст. 77 Федерального закона, она (отмена)
при проведении выборов по многомандатному избирательному округу может иметь
место только в части, касающейся этих кандидатов.
Отмеченные нюансы правового регулирования избирательного
процесса призваны уравнять условия реализации как активного, так и пассивного
избирательного права граждан при одновременном проведении выборов по одно- и
многомандатным избирательным округам. Однако вряд ли можно утверждать, что они
снимают все вопросы, связанные с обеспечением равенства участия граждан в
выборах. В особенности это касается финансовой стороны избирательной кампании,
и, в частности, адекватного обеспечения интересов кандидатов, баллотирующихся
по многомандатным округам, при определении размеров образуемых ими
избирательных фондов. В пункте 10 ст. 58 Федерального закона "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации" указывается, что соответствующим законом должны
устанавливаться предельные размеры перечисляемых в избирательные фонды
собственных средств кандидата, средств, выделенных кандидату выдвинувшим его
избирательным объединением, добровольных пожертвований граждан и юридических
лиц, а также предельные размеры расходования средств избирательных фондов.
Вместе с тем никаких повышающих коэффициентов для избирательных фондов
кандидатов, зарегистрированных по многомандатным избирательным округам, в
случае одновременного проведения выборов по одно- и многомандатным округам не
предусматривается, хотя очевидно, что в отношении кандидатов-многомандатников
должно иметь место увеличение предельных размеров расходования средств
избирательного фонда, кратное количеству мандатов в соответствующем округе.
Необходимо упомянуть в этой связи и институт избирательного
залога. То, что законодательство разрешает его использование при выдвижении
кандидатов и в одномандатных, и в многомандатных округах на равных основаниях,
включая размер залога, совершенно оправданно, так как это полностью согласуется
с электоральным равноправием граждан. Удивление вызывает тот факт, что для
возврата избирательного залога по итогам голосования Федеральный закон "Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации" (ст. 38) требует без каких-либо поправок на одновременное
проведение выборов по одно- и многомандатным избирательным округам получения
зарегистрированным кандидатом не менее установленного законом числа голосов
избирателей, принявших участие в голосовании, которое не может превышать пять
процентов от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании в
соответствующем избирательном округе. Нельзя не учитывать, что набрать пять
процентов голосов избирателей при голосовании в одномандатном округе и в
многомандатном округе, когда и в том, и в другом случае избиратель обладает
одним голосом, вовсе не равноценная задача. Поэтому в целях обеспечения
равенства возможностей всех кандидатов на возврат избирательного залога по
результатам голосования для кандидатов, зарегистрированных в многомандатном округе,
необходимо предусмотреть правило, аналогичное содержащемуся в ст. 70
Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации". Данное правило могло
бы зафиксировать условие, согласно которому при проведении выборов по
многомандатным округам, в которых избиратель имеет меньшее количество голосов,
чем число мандатов в избирательном округе, избирательный залог возвращается
кандидату, набравшему по итогам голосования число голосов, не меньшее, чем
расчетное для этого округа число голосов избирателей, поданных за кандидата,
имеющего право на возврат избирательного залога. Указанное расчетное число
должно определяться как частное от деления числа голосов избирателей,
необходимого для возврата залога по одномандатному округу, на частное от
деления числа мандатов в многомандатном округе на количество голосов, которое
имеет избиратель в этом округе.
Говоря о специфике правового обеспечения выборов по
многомандатным избирательным округам, необходимо уделить внимание замещению
вакантных депутатских мандатов. Действующее избирательное законодательство
предусматривает, что в случае, если выборы признаны несостоявшимися,
недействительными либо кандидат, избранный по одномандатному (многомандатному)
избирательному округу, не сложил с себя полномочия, несовместимые со статусом
депутата, а также в случае замещения по результатам голосования не всех
депутатских мандатов в многомандатном избирательном округе, назначаются
повторные выборы. В случае досрочного прекращения полномочий депутата,
избранного по многомандатному округу, если в результате такого прекращения в
округе оказываются замещенными менее двух третей депутатских мандатов,
назначаются дополнительные выборы. Законом также могут быть предусмотрены иные
основания для проведения в многомандатном избирательном округе дополнительных
выборов депутата взамен выбывшего.
При анализе правового режима проведения повторных и
дополнительных выборов в многомандатных избирательных округах то
обстоятельство, что в случае, если соответствующий представительный орган
избирается одновременно по одно- и многомандатным округам, соблюдение при
голосовании равенства голосов избирателей превращается, по существу, в
неразрешимую проблему. Обусловлено это тем, что реализовав свой голос на
основных (очередных) выборах, при проведении повторных или дополнительных
выборов избиратель многомандатного округа получает возможность проголосовать
еще один раз по одному и тому же избирательному округу. В результате не
исключена ситуация, когда избиратель в многомандатном округе фактически может
отдать свой голос (один раз на основных, второй - на повторных или
дополнительных выборах) дважды за разных кандидатов и одновременно иметь в
соответствующем представительном органе двух депутатов, за которых он
непосредственно голосовал на выборах. При выборах же по одномандатным округам
это принципиально невозможно, так как каждого избирателя в любом случае
представляет всегда только один депутат, поскольку в случае проведения
повторных или дополнительных выборов юридическое значение голоса избирателя,
отданного за того или иного кандидата на основных (предыдущих) выборах по
одномандатному округу, полностью аннулируется. Из всего этого однозначно
следует, что обеспечить конституционный смысл равенства избирательных прав
граждан и создать условия для соблюдения справедливого представительства
избирателей в органах публичной власти при замещении вакантных мандатов в
многомандатных избирательных округах посредством организации повторных или
дополнительных выборов невозможно.
Выходом из создавшегося положения могло бы послужить
закрепление такой процедуры замещения вакантных депутатских мандатов в
многомандатных избирательных округах, при которой при выбытии депутата
освободившийся мандат передавался бы следующему по количеству набранных в
соответствующем избирательном округе голосов избирателей кандидату. Однако ст.
71 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права
на участие в референдуме граждан Российской Федерации" прямо оговаривает,
что законом не может быть установлен порядок, в соответствии с которым в случае
отмены решения о регистрации депутата, избранного по одномандатному или
многомандатному избирательному округу, а равно в случае досрочного прекращения
полномочий депутата избирательная комиссия принимает решение о регистрации
депутатом кандидата, следующего по числу полученных голосов избирателей.
Вместе с тем обоснованность запрета на замещение вакантных
мандатов по многомандатным избирательным округам следующими "в порядке
очередности" по количеству набранных голосов кандидатами вызывает
сомнения. Если обратиться к истории отечественного законодательства о выборах,
то можно обнаружить и принципиально иное отношение к данному вопросу. Наглядным
примером может служить постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 26
февраля 1987 г. "О проведении в порядке эксперимента выборов в местные
Советы народных депутатов РСФСР по многомандатным избирательным округам".
Этим нормативно-правовым актом предусматривалось, в частности, что кандидаты,
получившие в результате голосования меньшее число голосов, чем победившие на
выборах кандидаты, считаются избранными резервными депутатами соответствующего
местного Совета и имеют право участвовать в его работе с правом совещательного
голоса. При выбытии избранного депутата из Совета народных депутатов его мандат
должен был передаваться резервному депутату, получившему большее число голосов
по сравнению с другими резервными депутатами по данному округу*(6). Хотя порядок голосования и определения его результатов
при проведении этих экспериментальных выборов существенно отличались от
аналогичных современных процедур, используемых на выборах в многомандатных
округах, вряд ли можно отрицать, что и с юридической, и с организационной точки
зрения замещение вакантных мандатов "в порядке очередности" выглядит
по отношению к многомандатным округам предпочтительнее. Более того, в
юридической литературе высказывается сожаление о том, что институт резервных
депутатов не получил своего развития и был фактически утрачен, вместе с тем его
использование на уровне местного самоуправления могло бы принести пользу и в
настоящее время*(7). Не вдаваясь в
полемику по поводу данного вопроса, заметим лишь, что упомянутые отступления от
принципа равного избирательного права могут быть исключены только тогда, когда
замещение вакантных депутатских мандатов будет происходить не в результате
повторных или дополнительных выборов, а "в порядке очередности"
следующими по количеству набранных голосов избирателей кандидатами.
Для того, чтобы замещение образующихся вакансий "в
порядке очередности" не было затруднено, было бы также целесообразно при
голосовании по многомандатным избирательным округам отказаться от размещения в
тексте избирательного бюллетеня строки "против всех кандидатов". В
этом случае ни одному из кандидатов, участвовавших в выборах и набравших
какое-либо число голосов избирателей, не могло бы быть отказано в замещении
вакантного мандата по мотивам того, что количество набранных им голосов меньше,
чем число голосов, поданных против всех кандидатов. В пользу отказа от
голосования против всех кандидатов (в особенности применительно к
многомандатным округам) свидетельствует и то, что Федеральный закон "Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации" (ст. 63) допускает, что законом субъекта РФ может
быть предписано отсутствие в избирательном бюллетене строки "против всех
кандидатов" при голосовании на выборах в органы государственной власти
субъекта РФ и органы местного самоуправления. Следует упомянуть и о том, что
голосование против всех кандидатов является исключительно российской
прерогативой избирательного процесса, так как зарубежному законодательству о
выборах такой вариант волеизъявления избирателей практически неизвестен*(8).
В заключение, оценивая институт многомандатных избирательных
округов, нельзя не признать, что его использование позволяет оптимизировать
решение целого ряда организационно-правовых вопросов (образование избирательных
участков, формирование участковых и окружных (по одномандатным округам)
комиссий, изготовление избирательных бюллетеней, информирование избирателей и
т.п.). В особенности это касается выборов в органы местного самоуправления в
небольших по численности избирателей муниципальных образованиях. Вместе с тем
анализ действующего законодательства и практики его применения указывает на
необходимость совершенствования правового режима проведения выборов в органы государственной
власти и местного самоуправления по многомандатным избирательным округам.
Во-первых, возможность использования многомандатных округов должна быть
распространена на выборы не только депутатов законодательных (представительных)
органов публичной власти, но и членов иных выборных органов, и, прежде всего,
контрольных и иных органов муниципальных образований. Во-вторых, целесообразно,
по крайней мере до закрепления на уровне федерального закона соответствующих
критериев, отказаться от одновременного проведения выборов по одно- и
многомандатным округам, поскольку отсутствие объективных и позволяющих
проверить обоснованность отнесения той или иной территории к многомандатному
округу нормативных параметров их образования не позволяет обеспечить соблюдение
равенства избирательных прав и искажает конституционный смысл народного
представительства. В-третьих, в целях формально-юридического выравнивания
статусов кандидатов, баллотирующихся по одно- и многомандатным округам,
необходимо скорректировать соответствующее законодательное регулирование таким
образом, чтобы оно дифференцированно закрепляло предельные размеры расходования
средств из избирательных фондов и условия возврата по итогам голосования
избирательного залога по отношению к кандидатам, зарегистрированным по одно- и
многомандатным избирательным округам. В-четвертых, с позиции реализации
принципа равного избирательного права предпочтительным представляется такой
вариант замещения вакантных мандатов в многомандатных избирательных округах,
при котором незамещенные мандаты передавались бы "в порядке
очередности" следующему по количеству набранных голосов избирателей
кандидату, а проведение дополнительных выборов не требовалось.
С.Д. Князев,
председатель
Избирательной комиссии Приморского края,
заведующий кафедрой
государственного и избирательного
права Дальневосточного
госуниверситета,
член
Научно-методического совета при Центральной избирательной
комиссии Российской
Федерации, доктор юридических наук,
профессор, заслуженный
юрист РФ
"Журнал российского права", N 4, апрель 2006 г.
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) К сожалению, проблематика многомандатных избирательных
округов остается, как правило, за рамками научных исследований
организационно-правовых вопросов избирательного процесса. См.: Герасименко Т.В.
Принципы выборов в органы государственной власти и местного самоуправления в
Российской Федерации: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Тюмень, 2003; Шепилов
С.В. Подготовка выборов (организационно-правовой аспект): Автореф. дисс.: канд.
юрид. наук. Челябинск, 2005; Кальченко Л.Н. Избирательный процесс в субъектах
Российской Федерации (на примере Уральского федерального округа): Автореф.
дисс.: канд. юрид. наук. Челябинск, 2005.
*(2) См.: Федеральный закон от 21 июля 2005 г. "О
внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и
референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ.
2005. N 30. Ч. 1. Ст. 3104.
*(3) См.: СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
*(4) См.: СЗ РФ. 2000. N 13. Ст. 1429.
*(5) См.: Зарубежное избирательное право. М., 2003. С.
23-24, 70-72, 109-110.
*(6) См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1987. N 10. Ст.
310.
*(7) См.: Колюшин Е.И. Конституционное (государственное)
право России: Курс лекций. М., 1999. С. 145.
*(8) См.: Колюшин Е.И. Указ. соч. С. 169
|
