Институт совмещения выборов: законодательная модель
и практика правоприменения
· Институт совмещения выборов: законодательная
модель и практика правоприменения (С.Д. Князев, "Журнал российского
права", N 8, август 2003 г.)
В последнее время вопросы совмещения различных видов выборов
привлекают к себе повышенное внимание как в теории, так в и практике правового
обеспечения избирательных отношений. Обилие электоральных кампаний, буквально
обрушившихся на все без исключения российские регионы и муниципальные
образования за прошедшее десятилетие, не могло не стимулировать поиски
оптимальных способов разумного согласования временных параметров различных по
предназначению избирательных циклов на всех уровнях публичной власти в
Российской Федерации.
Нет особой нужды доказывать, что проведение совмещенных
выборов, несмотря на определенные сложности, имеет немало плюсов. Прежде всего
это позволяет синхронизировать сроки организации избирательных кампаний,
способствует концентрации внимания избирателей к процессам формирования
представительных основ народовластия, исключает излишний параллелизм в работе
избирательных комиссий*(1). Не
следует забывать и о том, что сведение различных видов выборов к единой дате
голосования благоприятно сказывается на минимизации расходов на их подготовку и
проведение, снижает электоральную нагрузку на соответствующие бюджеты, а также
на государственные и муниципальные средства массовой информации. И хотя
совмещение выборов чревато конкуренцией правовых норм, регулирующих различные
их виды, усилением нагрузки на избирательные комиссии, увеличением объемов избирательной
документации, связано в известной степени с отступлением от реальной
периодичности избирательных кампаний*(2),
интерес к сопряжению электоральных циклов, обеспечивающих формирование
представительных органов государственной власти и местного самоуправления,
перевешивает возможные политико-правовые издержки.
Говоря о совмещении выборов, важно учитывать, что с
юридической точки зрения оно может иметь место в двух случаях: во-первых, если
истечение сроков полномочий различных выборных органов совпадает по времени и
назначение очередных выборов естественным образом увязывается с одной и той же
датой голосования; во-вторых, если истечение сроков полномочий различных
органов согласуется по времени посредством изменения (продления или сокращения)
полномочий одного (или нескольких) из этих органов, вследствие чего достигается
единовременная синхронизация соответствующих электоральных циклов. Оценивая
указанные варианты совмещения избирательных кампаний, нельзя не признать, что
естественное сочетание различных выборов может иметь место лишь в крайне редких
случаях и при особо благоприятном стечении обстоятельств. Поскольку действующее
избирательное законодательство ориентировано на детализированный до мельчайших
подробностей подход к определению даты очередных выборов (вплоть до формальной
фиксации конкретного дня их проведения)*(3),
то без допускаемой федеральным законом оговорки о возможности изменения сроков
полномочий выборных органов (должностных лиц) в целях согласования даты
проведения различных избирательных кампаний совмещению выборов уготован
характер не более чем виртуальной электоральной реальности.
В новом Федеральном законе от 12 июня 2002 г. "Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации" институт совмещения выборов не был обойден вниманием
законодателя, получив своеобразную пролонгацию до 1 мая 2004 г. и гораздо более
содержательное наполнение*(4). Если
сравнивать современное законодательное регулирование с первым опытом
закрепления на уровне федерального закона возможности совмещения выборов,
имевшим место в период с 6 апреля 1999 г. по 1 мая 2001 г.*(5), бросается в глаза очевидное расширение диапазона
применения данного института и снятие чрезмерных юридических ограничений,
препятствовавших его масштабной практической реализации.
В чем же существо новаций, которые претерпело правовое
оформление совмещения выборов в соответствии с Федеральным законом "Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации"? Во-первых, теперь этому вопросу посвящена отдельная
статья (ст.82) указанного Закона, тогда как прежде о совмещении выборов речь
шла наряду с иными вопросами, касающимися заключительных положений данного
законодательного акта. Во-вторых, в настоящее время допускается не только
совмещение выборов более низкого уровня с выборами более высокого уровня, но и
совмещение дня голосования на выборах одного уровня: в органы государственной
власти одного и того же субъекта РФ или в органы местного самоуправления одного
и того же муниципального образования. До принятия же нового Федерального закона
совмещение одноуровневых выборов не разрешалось. В-третьих, если сейчас в целях
совмещения дня голосования на различных выборах предусматривается возможность
продления или сокращения сроков полномочий органов государственной власти
субъекта РФ или органов местного самоуправления не более чем на один год, то
согласно прежнему правовому формату такое изменение сроков полномочий не должно
было превышать девяти месяцев. В-четвертых, новый Федеральный закон не содержит
оговорки о том, что изменения сроков полномочий органов государственной власти
субъекта РФ и органов местного самоуправления должны иметь однократный
характер, в то время как в предыдущем варианте правового регулирования было
закреплено прямое указание на единовременность продления или сокращения сроков
полномочий. В-пятых, применительно к совмещению дня голосования на выборах в
органы государственной власти одного и того же субъекта РФ теперь прямо
оговаривается, что в этих целях допускается изменение нормативно установленных
сроков полномочий только одного из органов государственной власти субъекта РФ.
И хотя по отношению к совмещению выборов в органы местного самоуправления
одного и того же муниципального образования аналогичное предписание
отсутствует, думается все же, что его необходимо расценивать в качестве
универсального правила, имеющего значение для одноуровневого совмещения как
региональных, так и муниципальных выборов.
Все эти новеллы законодательства призваны способствовать
усилению интереса к совмещению выборов. И уже сейчас в нем не ощущается
недостатка, особенно со стороны органов местного самоуправления. Так, только в
Приморском крае в течение полугода со дня вступления в силу нового Федерального
закона с инициативой изменения истекающих нормативных сроков полномочий глав
муниципальных образований и представительных органов местного самоуправления выступили
шесть из тридцати четырех зарегистрированных на его территории муниципальных
образований*(6). При этом в
избирательную комиссию края поступили обращения из двух муниципальных
образований - городов Владивостока и Арсеньева - с просьбой разъяснить
юридический механизм совмещения выборов. Как оказалось, попытки применить на
практике положения ст.82 Федерального закона в указанных муниципальных
образованиях натолкнулись на неоднозначное ее толкование.
Особенно показательным в этом отношении может служить
обращение Думы г.Владивостока, в котором депутаты обозначили целый ряд
вопросов: во-первых, можно ли совместить даты очередных выборов депутатов
представительного органа местного самоуправления города, срок полномочий
которого истекает в мае 2003 г., и очередных выборов главы администрации
города, срок полномочий которого истекает в июне 2004 г., с датой очередных
выборов в Государственную Думу Федерального Собрания РФ в декабре 2003 г.;
во-вторых, когда может быть принято решение об изменении сроков полномочий
представительного органа местного самоуправления и главы администрации города;
в-третьих, каким нормативным правовым актом оно должно быть оформлено. Для
ответа на эти вопросы необходимо обратиться к системному анализу ФЗ "Об
основных гарантиях:", ряда других законов и нормативных правовых актов.
Прежде всего следует остановиться на принципиальной
возможности одновременного продления сроков полномочий представительного органа
и сокращения сроков полномочий главы муниципального образования в целях
совмещения их выборов с датой федеральных выборов. На первый взгляд,
законодательство не исключает подобного варианта. Однако при внимательном
прочтении ст.82 Федерального закона становится очевидным, что речь в ней идет о
"продлении или сокращении" сроков полномочий соответствующих органов.
Использование разделительного союза "или" с формально-юридических
позиций предполагает недопустимость одновременного продления и сокращения
сроков полномочий разных органов местного самоуправления одного и того же
муниципального образования, которые могли бы иметь место при условии, что при
урегулировании правил изменения сроков полномочий одновременно были бы
применены разъединительный и объединительный союзы "и (или)", как это
сделано во многих других статьях данного Закона. Нынешняя же редакция
свидетельствует в пользу невозможности одновременного продления и сокращения
сроков полномочий различных органов одного и того же муниципального образования
(субъекта РФ) в целях совмещения даты их выборов с днем голосования на выборах
более высокого уровня. В случае одновременного продления срока полномочий
одного и увеличения срока полномочий другого органа общий срок, на который
изменяются временные рамки деятельности соответствующих органов, может существенно
превысить одногодичный предел, оговоренный избирательным законодательством.
Важно учитывать также, что изменение сроков полномочий не
является самоцелью, а подчинено задаче совмещения избирательных кампаний. С
учетом этого наиболее приемлемым вариантом практической реализации
рассматриваемого института представляется такой, при котором изменяемые
нормативные сроки полномочий выборных органов должны привязываться к ближайшей
по времени дате одноуровневых выборов или выборов более высокого уровня*(7). Поэтому воспрепятствование
попыткам максимально оттянуть назначение очередных выборов под благовидным
предлогом их совмещения с иными избирательными кампаниями предполагает прямое
закрепление на уровне федерального закона указания на допустимость совмещения
только ближайших друг к другу выборов.
Когда необходимо принимать решение об изменении (продлении
или сокращении) сроков полномочий соответствующих органов в целях совмещения
данных выборов с датой иных выборов? Здесь важно учитывать, что по закону
совмещение должно быть привязано к дате голосования на выборах более высокого
уровня или на выборах в одном и том же субъекте РФ (муниципальном образовании).
Это, однако, не означает, что механизм совмещения можно задействовать только тогда,
когда юридически уже определена дата выборов, к которым предполагается
привязать совмещаемые выборы. Несмотря на то, что при принятии решения о
совмещении выборов, как правило, можно говорить лишь о предполагаемой их дате,
на которую вполне могут повлиять как досрочное прекращение полномочий того или
иного органа (должностного лица), так и затяжка их назначения вследствие
отложения или переноса*(8),
заинтересованные органы вовсе не обязаны дожидаться определения даты базовых
выборов. В противном случае указание законодательства на возможность изменения
срока полномочий соответствующих органов не более чем на один год утратит
всякий смысл, так как согласно ст.10 Федерального закона период от назначения
выборов до даты их проведения не может превышать 110 дней на выборах в
федеральные органы государственной власти, 100 дней - на выборах в органы
государственной власти субъекта РФ, 80 дней - на выборах в органы местного
самоуправления.
Вместе с тем при принятии решения о продлении или сокращении
сроков полномочий в целях совмещения выборов компетентным органом необходимо
учитывать, что оно должно быть принято до истечения отведенных по закону сроков
назначения очередных выборов. Иначе будет приведен в действие оговоренный в
этой статье ФЗ специальный гарантийный механизм, предусматривающий назначение и
проведение выборов по решению соответствующей избирательной комиссии или
соответствующего суда общей юрисдикции.
Помимо этого при совмещении выборов в органы местного
самоуправления с датой выборов в орган государственной власти субъекта РФ не
исключена ситуация, при которой в случае принятия решения об изменении сроков
полномочий соответствующих муниципальных выборных органов до объявления дня
голосования на выборах в соответствующий региональный орган государственной
власти срок полномочий последнего также может быть изменен, но уже в интересах
совмещения с федеральными выборами. Поэтому, чтобы избежать подобных казусов,
целесообразно также закрепить в избирательном законодательстве правило,
обязывающее заинтересованный орган местного самоуправления или субъекта
Федерации согласовать планируемое изменение сроков полномочий с субъектами,
управомоченными по закону назначить соответственно региональные или федеральные
выборы.
Однако регулятивные возможности избирательного
законодательства не следует преувеличивать, поскольку оно ни при каких условиях
не в состоянии предусмотреть абсолютные гарантии совмещения выборов.
Обусловлено это тем, что в соответствии со ст.38 ФЗ "Об основных гарантиях:"
в случае, если ко дню голосования в избирательном округе число
зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа выборных
мандатов или равным ему либо если будет зарегистрирован только один список
кандидатов или не будет ни одного зарегистрированного списка кандидатов,
проведение голосования в данном избирательном округе должно быть по решению
соответствующей избирательной комиссии отложено на срок не более шести месяцев
для дополнительного выдвижения кандидатов, списков кандидатов и осуществления
последующих избирательных действий*(9).
А поскольку ситуация с безальтернативностью кандидатов (списков кандидатов) или
их полным отсутствием не поддается прогнозированию на момент принятия решения о
совмещении выборов, то всегда следует помнить о том, что даже
"искусственно" сведенные к единой дате голосования избирательные
кампании могут самопроизвольно дистанцироваться друг от друга.
Что касается нормативного акта, которым надлежит оформлять
продление или сокращение срока полномочий, то в отношении органов
государственной власти субъекта РФ это должен быть закон данного субъекта, а в
отношении органов местного самоуправления - нормативный правовой акт
муниципального образования. При этом нужно учитывать, что сроки полномочий соответствующих
органов закрепляются на региональном уровне конституцией или уставом субъекта
РФ (ст.4 ФЗ "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов
Российской Федерации"*(10)), а
на уровне местного самоуправления - уставом муниципального образования (ст.8 ФЗ
"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации"*(11)). А так как и
конституция (устав) субъекта Федерации, и устав муниципального образования
могут быть приняты не только законодательным (представительным) органом власти,
но и посредством референдума, то и при изменении сроков полномочий
соответствующих органов необходимо ориентироваться на принятие аналогичного по
юридической силе нормативного правового акта.
Не случайно применительно к продлению или сокращению сроков
полномочий органов местного самоуправления закон упоминает не о нормативном
правовом акте представительного органа местного самоуправления, а о нормативном
правовом акте муниципального образования. При этом совершенно очевидно, что
решение, принятое на местном референдуме, обладает высшей юридической силой по
отношению к иным нормативным правовым актам муниципального образования, во всех
случаях обязательно для исполнения на соответствующей самоуправляющейся
территории и, как правило, не может быть отменено или изменено иначе как путем
принятия решения на новом референдуме муниципального образования*(12). Более того, в научной литературе
высказано не лишенное юридико-логического обоснования мнение, согласно
которому, будучи правовым актом, конституирующим местное самоуправление на
соответствующей территории, устав является центральным звеном системы муниципальных
нормативных актов, вследствие чего, независимо от способа его принятия, все
акты, принимаемые органами соответствующего муниципального образования, должны
не противоречить уставу, его принципам и нормам*(13).
Как следствие, если устав муниципального образования принят
непосредственно населением (а во Владивостоке как раз и имеет место подобный
случай), то и изменение сроков полномочий органов местного самоуправления,
безусловно, должно осуществляться посредством решения, принятого на местном
референдуме. Конечно, такая процедура делает практически невозможным юридически
значимое инициирование вопроса о совмещении выборов в тех муниципальных
образованиях, уставы которых приняты референдумом. Но иного способа для них
предложить, по большому счету, невозможно, так как в соответствии со ст.73 ФЗ
"Об основных гарантиях:" решение, принятое на референдуме, может быть
отменено или изменено только путем принятия на референдуме иного решения*(14). Закрепленная же в данной статье
специальная оговорка о том, что в случае принятия на референдуме субъекта РФ,
местном референдуме нормативного правового акта он может быть изменен в
порядке, установленном указанным нормативным актом, равно как и допускаемое
изменение решения, принятого на референдуме (если иной правовой режим его
изменения не установлен) в порядке, предусмотренном действующим
законодательством для внесения изменений в соответствующий нормативный правовой
акт (но не ранее, чем через пять лет со дня проведения референдума), не в
состоянии кардинальным образом повлиять на условия изменения уставов
муниципальных образований. Так, упоминавшийся уже муниципальный Устав
г.Владивостока был принят на референдуме, состоявшемся в декабре 1999 г., и не
предусматривает (да и не мог по действовавшему в момент его принятия
законодательству предусматривать) иного способа внесения поправок, кроме как
посредством проведения референдума. И такое положение характерно для
большинства муниципальных образований, принявших свои уставы на референдумах.
Это фактически исключает возможность их безреферендумной корректировки по
крайней мере в течение ближайших двух-трех лет.
Говоря о порядке изменения (продления или сокращения) сроков
полномочий выборных органов местного самоуправления, важно также учитывать, что
их предметное закрепление согласно ст.8 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
может иметь место только в уставе соответствующего муниципального образования.
А так как статья 7 упомянутого Закона оговаривает, что иные федеральные законы,
устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить данному
Федеральному закону, а в случае противоречия - не должны подлежать применению,
то изменение нормативных сроков полномочий неминуемо требует корректировки
положений уставов муниципальных образований. И хотя Конституционный Суд России
неоднократно декларировал правовую позицию, согласно которой ни один
федеральный закон не обладает большей юридической силой по сравнению с иными
федеральными законами*(15), это
вовсе не означает, что требование ст.8 Федерального закона "Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
может быть проигнорировано в случае изменения срока полномочий органов местного
самоуправления в соответствии со ст.82 Федерального закона "Об основных
гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации".
Итак, несмотря на очевидную привлекательность института
совмещения выборов и кажущуюся простоту юридических условий его применения, он
способен породить немало вопросов у организаторов выборов. Поэтому при
применении ст.82 ФЗ "Об основных гарантиях..." необходимо опираться
на комплексный анализ всего избирательного законодательства, не допускать
перекосов электоральной практики в сторону произвольной интерпретации
юридического механизма совмещения выборов, помнить о том, что такое совмещение
должно мотивироваться не только целесообразностью, но и подкрепляться безусловной
опорой на предписания закона.
Возможность использования института совмещения выборов носит
временный характер и ограничивается 1 мая 2004 г. И тем не менее, несмотря на
определенные организационно-правовые издержки, ему присущ огромный
упорядочивающий потенциал, позволяющий не только разумно сочетать сроки
проведения федеральных, региональных и муниципальных выборов, но и экономить
финансовые, организационные, кадровые, информационные и иные ресурсы,
объективно вовлекаемые в орбиту электорального процесса. В силу этого было бы
целесообразно придать институту совмещения выборов постоянный статус в
Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на
участие в референдуме граждан Российской Федерации", а также устранить
некоторые внутренние присущие ему противоречия. В частности, было бы крайне
желательно согласовать ст.8 и 82 данного Федерального закона, оговорив в ст.8,
устанавливающей общие правила определения сроков полномочий выборных органов,
что изменение (продление или сокращение) нормативных сроков полномочий органов
государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления не
допускается, если иное прямо не предусмотрено федеральным законом в целях
совмещения выборов.
С.Д. Князев,
первый заместитель
директора Юридического института
Дальневосточного
госуниверситета, заведующий кафедрой
государственного и
административного права,
доктор юридических
наук, профессор, заслуженный юрист РФ
"Журнал российского права", N 8, август 2003 г.
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) См.: Петров Г.М. О гарантиях прав участников
избирательного процесса при совмещении выборов // Вестник ЦИК РФ. 1997. N 3.
С.89-91; Ахлюстин В.А. Избирательный процесс в Российской Федерации (проблемы
теории, правового регулирования и правоприменения): Автореф. дисс. : канд.
юрид. наук. СПб., 2002. С.8-9.
*(2) Это обстоятельство заслуживает особого внимания,
поскольку в научной литературе совершенно обоснованно отмечается, что
периодичность служит одним из принципиальных условий реализации и защиты
избирательных прав граждан. См.: Матейкович М.С. Защита избирательных прав
граждан в Российской Федерации: проблемы теории и практики: Автореф. дисс. :
докт. юрид. наук. Саратов, 2003. С.15.
*(3) См.: Князев С.Д. Правовой режим назначения выборов:
состояние и перспективы развития // Право и политика. 2002. N 3. С.31-35.
*(4) См.: СЗ РФ. 2002. N 24. Ст.2253.
*(5) См.: Федеральный закон от 30 марта 1999 г. "О
внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об основных гарантиях
избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской
Федерации" // СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1653. Необходимо подчеркнуть, что
впервые закрепление правового режима выборов было предпринято не на федеральном
уровне, а отдельными субъектами Российской Федерации. Так, еще в 1997 году
законодательство Омской области предусматривало, что если выборы в орган
местного самоуправления приходятся на срок, близкий к дате выборов в
федеральные либо областные органы государственной власти, то они могут быть
совмещены с этими выборами. Подробнее см.: Закон Омской области от 18 ноября
1997 г. "О выборах в органы местного самоуправления Омской области"
// Муниципальное право Омской области: сборник нормативных правовых актов и
документов. Омск, 1998. С.149-173.
*(6) Во всех указанных случаях речь шла не о сокращении, а
об увеличении сроков полномочий. И это, как свидетельствует поступающая в ЦИК
Российской Федерации из различных регионов информация, - общероссийская
тенденция.
*(7) Думается, что именно этими соображениями
руководствовалось Правовое управление Центризбиркома России, письменно
разъясняя депутатам Думы г.Владивостока в ответ на соответствующее их
обращение, что истекающий в мае 2003 г. срок полномочий городского
представительного органа может быть продлен только до декабря 2003 г. в целях
совмещения с федеральными парламентскими выборами, вследствие чего постановка
вопроса о совмещении городских выборов с предстоящими в марте 2004 г. выборами
Президента РФ юридически исключена. И хотя подобная позиция импонирует автору,
нельзя не отметить, что в настоящее время она основана не столько на букве,
сколько на духе закона.
*(8) См.: Князев С., Хрусталев Е. Выборы отменены или
отложены. По закону ли? // Российская Федерация. 1997. N 13. С.19-20; Князев С.
Ход конем: досрочные выборы как средство политических манипуляций // Российская
Федерация сегодня. 1998. N 15. С.29-30.
*(9) В качестве исключения Федеральный закон допускает
проведение голосования по одной кандидатуре при повторном голосовании на
выборах любого уровня, а на выборах депутатов органов местного самоуправления -
и при проведении основного голосования, если это предусмотрено законом субъекта
РФ.
*(10) См.: СЗ РФ. 1999. N 42. Ст.5005.
*(11) См.: СЗ РФ. 1995. N 35. Ст.3506.
*(12) См.: Нудненко Л.А. Непосредственная демократия и
нормотворчество муниципальных образований // Нормотворчество муниципальных
образований России: содержание, техника, эффективность. Н. Новгород, 2002.
С.47-48.
*(13) См.: Васильев В.И. Уставы муниципальных образований.
Новое в местном самоуправлении // Журнал российского права. 1999. N 2. С.22.
*(14) Здесь, правда, уместно заметить, что ст.12 упомянутого
ФЗ запрещает выносить на референдум субъекта РФ и местный референдум вопросы о
досрочном прекращении или продлении срока полномочий, а также о проведении
досрочных выборов или об отсрочке выборов соответствующих органов. Однако
указанный запрет, по нашему мнению, не распространяется на институт совмещения
выборов, так как последний носит характер исключения из общих правил,
определяющих порядок установления нормативных сроков полномочий выборных
органов и назначения соответствующих выборов.
*(15) См., например: Определение Конституционного Суда РФ от
5 ноября 1999 г. "По запросу Арбитражного суда города Москвы о проверке
конституционности пунктов 1 и 4 части четвертой статьи 20 Федерального закона
"О банках и банковской деятельности" // СЗ РФ. 1999. N 52. Ст.6460.
|
