Принципы российского избирательного права /
Князев, С. Д.
Принципы российского избирательного права /С. Д.
Князев.
//Правоведение. -1998. - № 2. - С. 20 - 31
СОДЕРЖ.: Обязательность выборов -- Периодичность
выборов -- Свобода выборов -- Альтернативность выборов --
Допустимость различных избирательных систем --
Независимость органов, осуществляющих организацию и
проведение выборов -- Участие граждан в выборах на основе
всеобщего равного прямого избирательного права и тайного
голосования.
Статья посвящена процессу реформирования российского
избирательного права и значению конституционного
оформления основных принципов избирательного права,
таких как: обязательность выборов, свобода выборов,
альтернативность выборов и д.р.
ВЫБОРЫ - ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА - ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ
ПРАВО - конституционность - ОРГАНЫ
ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ - ОРГАНЫ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ - РЕФОРМЫ
Материал(ы):
Принципы Российского избирательного права [Журнал "Правоведение"/1998/№ 2]
Князев С.Д.
Избирательное право и законодательство Российской Федерации в современных условиях объективно выдвигаются в разряд самостоятельных и весьма значимых явлений публично-правовой и социально-политической действительности. По сути, на наших глазах происходит становление принципиально новой системы российского избирательного права, во-первых, отвечающей интересам реформирования представительных основ народовластия на федеральном, региональном и муниципальном уровнях; во-вторых, способствующей освоению гражданами демократических, свободных и нефальсифицированных выборов как единственно допустимого легитимного способа делегирования властных полномочий государственно-муниципальным структурам; в-третьих, ориентированной на общепризнанные демократические избирательные стандарты и процедуры; в-четвертых, призванной служить одним из политико-юридических оснований построения в России правового государства и формирования гражданского общества.
Процесс коренного реформирования российского избирательного права берет начало с 1993 г., важнейшим юридическим событием которого было принятие новой Конституции РФ. Она не только создала предпосылки для стабильного развертывания избирательного законодательства, основанного на международно-правовых критериях обеспечения избирательных прав граждан и иных субъектов избирательного процесса, становления российского избирательного права в качестве самостоятельной отрасли права, но и предопределила логику внутреннего развития избирательного законодательства и права России, обусловленную почти полным отсутствием на конституционном уровне регламентации и деталей, и принципиальных вопросов организации и проведения различных видов выборов. И если можно согласиться с тем, что такая «конституционная скупость» оправдана с точки зрения практически неограниченного поиска наиболее оптимальных вариантов формирования в полном объеме пакета избирательного законодательства на федеральном, региональном и местном уровнях, а также развития юридической формы российского избирательного права,1 то вряд ли правомерным представляется умолчание Конституцией РФ о принципах организации и проведения выборов, а тем самым и о принципах российского избирательного права на современном этапе.
Значение конституционного оформления принципов избирательного права трудно переоценить. Еще Ф. Лассаль подчеркивал, что конституция должна являться основанием для всех других законов, которые, в свою очередь, должны строго согласовываться с принципами конституции как основного закона.2 Более того, принципы, на которых зиждется конституционная регламентация, не только определяют параметры всего законодательного регулирования, но и призваны служить критерием оценки принимаемого и действующего законодательства.3 В этой связи нельзя не отметить, что поскольку выборы и опосредующее их проведение избирательное право составляют одну из фундаментальных основ политической системы, то необходимость закрепления принципов организации выборов и участия в них граждан особенно остро ощущается именно на конституционном уровне.
Отсутствие в Конституции России главы об избирательной системе, игнорирование принципов избирательного права не способствовали определению четких ориентиров избирательной реформы, приоритетным направлением которой, как справедливо отмечается в литературе, являлось воссоздание на новых принципах всего избирательного законодательства в Российской Федерации.4 Сложность заключалась в том, что воссоздание избирательного законодательства необходимо было начинать при фактически полном формально-юридическом отсутствии новых принципов российского избирательного права не только на конституционном уровне, но и на уровне обычного законодательства. В таких условиях приходилось в лучшем случае параллельным курсом вести правовую регламентацию и принципиальных, и детальных вопросов организации и проведения различных избирательных кампаний, опираясь на прежний опыт советского законодательства и заимствуя практику правового регулирования выборов в зарубежных странах с устоявшимися демократическими традициями. Как следствие, разработке концепции и правовой регламентации принципов российского избирательного права не могло быть уделено должного внимания, поскольку объективно на первый план при проведении обусловленных новой Конституцией РФ и последовавших за ее принятием федеральных, региональных и муниципальных выборов выступала регламентация повседневной деятельности избирательных комиссий, прав и обязанностей избирателей, кандидатов, доверенных лиц и других участников избирательного процесса.
Анализ практики применения избирательного законодательства на различного уровня выборах свидетельствует, что многие принципиальные вопросы еще не нашли в нем своего полного отражения. Нередко это приводит к тому, что отдельные институты российского избирательного права остаются либо полностью не востребованными, либо их реализация существенно затрудняется из-за имеющихся пробелов правового регулирования принципиального характера. Не случайно в связи с этим в новом Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», принятом Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 5 сентября 1997 г.,5 гораздо большее внимание, по сравнению с ранее действовавшим Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации», уделено именно принципиальным вопросам правовой регламентации выборов. Тем не менее и в нем отсутствует комплексный подход к регулированию принципов российского избирательного права, а регламентация принципов организации и проведения выборов ограничивается преимущественно констатацией того, что граждане России добровольно участвуют в выборах на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании.
Несомненно, что определение исходных правил участия граждан в выборах имеет фундаментальное значение для всего российского избирательного права, включая и его принципы. Обусловлено это тем, что избирательное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления и порядок осуществления этого права.6 Соответственно и основополагающий федеральный законодательный акт о выборах посвящен регулированию основных гарантий избирательных прав граждан Российской Федерации, вследствие чего принципы избирательного права в их нынешнем формально-правовом выражении вынужденно тяготеют к определению форм участия граждан в выборах и гарантий их избирательных прав. Поскольку задача обеспечения избирательных прав граждан является генеральной линией в развитии избирательного законодательства на современном этапе, то приоритетное внимание к ним и в определении системы принципов российского избирательного права не вызывает серьезных возражений, но только в том случае, если речь идет именно о приоритетном, а не исключительном внимании.
Не следует забывать и о том, что реформа российского избирательного права призвана не только обеспечить и гарантировать демократический и легитимный процесс свободного, равноправного и основанного на Конституции РФ волеизъявления граждан при формировании представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, но и способствовать построению единой и согласованной, внутренне сбалансированной и непротиворечивой избирательной системы, отражающей федеральную природу государства и гарантирующей стабильность и преемственность в деятельности выборных органов государственной и муниципальной власти.7 Поэтому вопрос о принципах избирательного права не может быть сведен только к субъективному праву граждан на участие в выборах и гарантиям его реализации. Совершенно очевидно, что под принципами российского избирательного права как объективного правового феномена следует понимать основополагающие начала (идеи), отражающие демократическую природу выборов как конституционной основы народовластия и определяющие фундамент правового регулирования избирательных прав, гарантий, процедур и технологий, обеспечивающих императивное, внутренне сбалансированное и нефальсифицированное проведение различных видов выборов в Российской Федерации.
Нынешнее состояние федерального и регионального избирательного законодательства, к сожалению, не может похвастаться идеальным концептуальным отражением и совершенной юридической техникой воспроизводства принципов избирательного права России. Вместе с тем анализ становления и развития современного избирательного законодательства, исследование практики его применения, а также учет перспектив поступательного развития данной отрасли российского законодательства, отраженных в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», позволяют сделать вывод, что в основу организации и проведения федеральных, региональных и муниципальных выборов положены следующие отправные начала, отражающие главные принципы российского избирательного права на современном этапе.
Обязательность выборов. Этот принцип прежде всего означает, что выборы являются императивным и единственным легитимным способом формирования избираемых населением представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Иные варианты завладения выборными полномочиями противоречат Конституции РФ и действующему федеральному законодательству и не могут квалифицироваться иначе, как нарушение основ конституционного строя Российского государства.
Обязательность выборов предполагает также, что компетентные государственные и муниципальные органы не вправе уклоняться от их назначения и проведения в установленные законодательством сроки, а также отменять уже назначенные выборы или переносить их на более поздние сроки. К сожалению, до недавнего времени обязательность назначения выборов не всегда надежно была подкреплена соответствующими юридическими гарантиями, и в особенности на региональном уровне. Как следствие, это нередко приводило к тому, что уклонение от назначения выборов в установленные сроки стало выглядеть довольно распространенной и привычной картиной российской действительности на региональном уровне. Так, по данным Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, из-за несовершенства регионального избирательного законодательства в вопросах назначения выборов по состоянию на январь 1997 г. в 42 субъектах Российской Федерации не были в установленные сроки проведены выборы законодательных (представительных) органов государственной власти.8 Представляется, что такой ситуации вполне можно было избежать, если бы действующее законодательство содержало исчерпывающие императивные требования, касающиеся назначения не только федеральных, но и региональных, и муниципальных выборов.
Именно на это, по нашему мнению, нацелен механизм назначения региональных выборов, предложенный в новом Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В соответствии с ним выборы в обязательном порядке проводятся в сроки, установленные уставами и законами субъектов Российской Федерации и являющиеся обязательными на всей их территории (ст. 9), а в случае, если уполномоченный на то орган не назначит выборы в сроки, установленные уставами и законами субъектов Российской Федерации, они назначаются и проводятся соответствующей избирательной комиссией в первое или второе воскресенье месяца, следующего за месяцем истечения полномочий выборного органа (ст. 10). Если же выборы не будут назначены избирательной комиссией или избирательная комиссия будет отсутствовать, то тогда выборы по заявлениям избирателей, избирательных объединений, избирательных блоков, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора должны назначаться соответствующим судом общей юрисдикции, а проведение их возлагается на избирательную комиссию, формируемую Центральной избирательной комиссией Российской Федерации. Думается, что предусмотренные федеральным законодательством судебные гарантии обязательности назначения выборов исключат даже малейшие возможности для уклонения от решения вопроса о дате их проведения.
Вместе с тем нельзя не обратить внимание на то, что назначение выборов в установленные сроки еще не гарантирует обязательности их проведения, поскольку избирательная практика уже столкнулась с проблемой отмены и переноса назначенных выборов. В Приморском крае, например, за последнее время отменялись выборы губернатора (1994 г.), мэра г. Владивосток (1996 г.) и Думы Приморского края (1997 г.). И во всех этих случаях соответствующие решения принимались во внесудебном порядке. Причем аргументация сторонников отмены выборов сводилась к тому, что, во-первых, соответствующие действия прямо не запрещены ни федеральным законодательством, ни законодательством субъектов Российской Федерации; во-вторых, законодательство и на федеральном, и на региональном, и на местном уровне наделяет представительные и исполнительные органы власти правом самим отменять свои ранее принятые решения. Исходя из этого и обосновывается вывод, что принятие государственными и муниципальными органами, уполномоченными назначать выборы, решений об их отмене не выходит за рамки закона и вполне укладывается в границы предоставленного им права на пересмотр собственных действий и решений.9 Представляется, однако, что правовое регулирование выборов относится к сфере публичного права, вследствие чего государственные и муниципальные органы должны при применении избирательного законодательства руководствоваться исключительно разрешительным принципом, согласно которому они вправе делать только то, что прямо предусмотрено законом.
Поэтому крайне важно снять всякую двусмысленность в юридической оценке отмены выборов, четко обозначив отношение к этому вопросу в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации. На наш взгляд, это отношение должно быть таким: представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления самостоятельно не вправе принимать решения об отмене назначенных ими или другими органами выборов ни при каких условиях. Одновременно необходимо зафиксировать, что отмена выборов — исключительная прерогатива судебных инстанций, которые вправе принять такое решение лишь в случае обнаружения нарушений избирательного законодательства.
Не способствует обеспечению императивного характера выборов и другой пробел законодательства, связанный с тем, что оно до сих пор не содержит никаких упоминаний о переносе выборов. И это несмотря на то, что практика целого ряда субъектов Российской Федерации (Краснодарский край, Приморский край и др.) уже столкнулась с данной проблемой. Так, в Приморском крае в 1994 г. переносились выборы в Приморскую краевую Думу, а в 1996 г. — в городскую Думу г. Владивосток. Причем в обоих случаях в судебном порядке была подтверждена правомерность переноса выборов.
Представляется, однако, что практика переноса выборов с точки зрения обязательности их проведения вряд ли основана на законе и не может быть признана приемлемой. И дело не только в том, что избирательное законодательство не предоставляет органам, назначившим выборы, права принимать подобные решения. Еще бульшую озабоченность вызывает то обстоятельство, что признание правомерным даже однократных прецедентов переноса выборов может не только повлечь за собой ущемление избирательных прав граждан, но и сделать процесс уклонения от проведения выборов в установленные сроки перманентно необратимым. Соответственно было бы целесообразно прямо закрепить на уровне федерального закона предписание о недопустимости переноса даты уже назначенных выборов, что послужит дополнительной существенной гарантией обязательности проведения избирательных кампаний любого уровня в установленные сроки.
С обязательностью выборов тесно связан и вопрос об их результатах. В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 21, 60) и законодательством субъектов Российской Федерации официально установленные соответствующими избирательными комиссиями итоги выборов и принятые на основании их решения обязательны для исполнения государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами. Тем не менее практике уже известны попытки ревизии со стороны отдельных государственных органов и их должностных лиц решений избирательных комиссий об установлении результатов выборов. Так, абсурдная ситуация сложилась в Корякском автономном округе, где местный губернатор, проиграв на выборах 17 ноября 1996 г. 20 % голосов избирателей независимому конкуренту, отменил свое же постановление о проведении выборов от 12 сентября 1996 г. и отказался покинуть начальственное кресло. Сходным образом развивалась ситуация и в Магаданской области, где действующий губернатор на выборах потерпел поражение, но потребовал признать результаты голосования недействительными, ссылаясь на «противоречивость» законодательства о выборах.10 В этой связи было бы целесообразно прямо зафиксировать на уровне федерального закона правило, согласно которому после принятия избирательной комиссией решений о результатах голосования и установления итогов выборов они могут быть отменены только в судебном порядке.
Периодичность выборов. Данный принцип связан с временными рамками полномочий представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления и означает, что очередные выборы должны проводиться через определенные интервалы времени. При этом промежутки между выборами напрямую зависят от предусмотренных федеральным и региональным законодательством сроков полномочий соответствующих органов, которые в идеальном варианте должны быть такими, чтобы, с одной стороны, обеспечивать стабильность работы выборных органов и должностных лиц, а с другой — гарантировать их сменяемость и предотвращать неоправданно длительное обладание выборными полномочиями.
Периодичность проведения выборов является одним из необходимых условий их демократичности и легитимности. Не случайно в Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г. (ст. 5.1) зафиксировано, что проводимые через различные промежутки времени свободные выборы относятся к числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, и равных и неотъемлемых прав всех людей.11
Периодичность выборов призвана служить гарантией против узурпации власти в одних руках и препятствовать нелегитимному продлению срока обладания властными полномочиями на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Любые попытки продлить пребывание представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления у власти сверх сроков, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, являются нелегитимными и не должны рассматриваться как правомерное осуществление государственной и муниципальной деятельности.
Заметим, что подобные действия недопустимы, даже если им пытаются придать характер народного волеизъявления посредством проведения вместо очередных выборов референдума по вопросу о продлении на новый срок полномочий выборного органа или должностного лица. В этом отношении и федеральное законодательство, и законодательство субъектов Российской Федерации содержат целый ряд категорических положений, исключающих подмену очередных выборов референдумом о продлении полномочий. Так, в ст. 40 Устава Приморского края однозначно установлено, что предметом краевого референдума ни при каких условиях не может быть вопрос о продлении сроков полномочий губернатора и Думы Приморского края.
Вместе с тем до недавнего времени федеральное законодательство юридически далеко не безупречно обеспечивало периодичность выборов, и в особенности на региональном и муниципальном уровнях. Обусловлено это было тем, что если сроки полномочий выборных федеральных органов исчерпывающим образом оговорены Конституцией РФ, то в отношении региональных и муниципальных органов законодательство устанавливало лишь правило, согласно которому сроки полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления не могут быть меньше двух лет (ст. 18 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). Что же касается максимально возможных сроков полномочий выборных органов на региональном и местном уровнях, то федеральное законодательство не ограничивало их никакими формальными рамками и оставляло этот вопрос полностью на усмотрение законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
По аналогии с федеральным законодательством они, как правило, устанавливали четырехлетний срок полномочий региональных и муниципальных органов власти, хотя в некоторых субъектах России (Татарстан, Ставропольский край, Тверская область и др.) встречаются и более продолжительные временные рамки полномочий выборных органов и должностных лиц.12 В этой связи серьезные опасения с юридической точки зрения представляло то обстоятельство, что федеральное законодательство, устанавливающее основные избирательные гарантии, не предусматривало никаких разумных пределов, ограничивающих чрезмерно продолжительные сроки полномочий выборных региональных и муниципальных органов, а также исключающих уклонение от реальной периодичности выборов, обеспечивающих стабильную реализацию избирательных прав граждан. Представляется, что такое положение послужило одной из предпосылок появления выборных органов со сверхпродолжительными сроками полномочий, не характерными для российских условий и традиций. Именно по этой причине вполне правомерно, хотя и вряд ли привлекательно с точки зрения обеспечения реальной императивности и необратимости института выборов, выглядит семилетний срок полномочий президента в республике Калмыкия. Более того, если бы новейшая история российского избирательного права знала еще более продолжительные сроки однократного пребывания на выборных должностях, то и они юридически выглядели бы формально безупречно. Однако реализация избирательных прав вполне могла бы при этом превратиться для российских граждан в экзотическую процедуру, крайне редко используемую на региональном и муниципальном уровнях. Поэтому в новом Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 8) прямо зафиксировано, что максимальный срок полномочий выборных региональных и муниципальных органов устанавливается законами субъектов Российской Федерации, но не должен превышать пяти лет. Думается, что эта норма совместно с указанием законодательства на фиксированные сроки назначения как очередных, так и внеочередных выборов будет способствовать созданию надлежащего правового обеспечения периодичности выборов.
Свобода выборов. Значение этого принципа организации и проведения избирательных кампаний трудно переоценить. Не случайно Конституция РФ (ст. 3) прямо закрепляет только этот принцип на уровне Основного закона. Свобода выборов означает, что при их организации и проведении абсолютно исключается какое-либо принуждение относительно как участия в выборах, так и непосредственно голосования. Свободное избирательное право, так же, как и добровольность участия в выборах, является в современных условиях одним из краеугольных камней российской избирательной политики и практики.
Однако избирательное законодательство далеко не в полной мере и не последовательно проводит принцип свободных выборов. В частности, и на федеральном уровне, и на уровне субъектов Российской Федерации, как правило, предусматривается, что выборы признаются несостоявшимися, если в них приняло участие менее установленного числа избирателей. При этом требуемая по закону явка граждан на голосование в зависимости от уровня выборов, симпатии законодателей и иных причин может колебаться от 25 до 50 %. Представляется, что такой подход и федерального, и регионального законодательства к определению итогов выборов противоречит их свободной организации и проведению, поскольку фактически являет собой реально существующий механизм косвенного принуждения избирателей к участию в голосовании.
Последовательная реализация принципа свободы выборов предполагает, что при определении их результатов не следует принимать во внимание, какой процент избирателей проголосовал: если хотя бы один проголосовал, то выборы состоялись. Именно такая трактовка свободы выборов воспринята сегодня законодательством многих стран. В Испании, например, в ст. 5 Органического закона об общем избирательном режиме 1985 г. категорически устанавливается, что никто ни под каким предлогом не может быть обязан или принужден к осуществлению своего избирательного права.13 Не предусматривается обязательный «кворум участия» в голосовании также и в законодательстве Италии, где избирательными законами от 4 августа 1993 г., касающимися выборов в Сенат Республики и в Палату депутатов, не устанавливается зависимость признания результативности выборов от числа избирателей, принявших в них участие.14 Аналогичные подходы к реализации принципа свободы выборов и определению результатов голосования можно обнаружить и в законодательстве отдельных субъектов Российской Федерации. В частности, в Приморском и Хабаровском краях, а также в Волгоградской области предусматривается, что выборы признаются состоявшимися независимо от числа избирателей, принявших в них участие.
Однако в большинстве регионов законодательство ориентировано на установление обязательной явки избирателей на голосование. Более того, в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 58) предусматривается императивная необходимость определения минимального порога явки избирателей на всех видах выборов, проводимых в Российской Федерации. По нашему мнению, это не только противоречит принципу свободы выборов, но и ставит реализацию избирательных возможностей проголосовавших граждан в определенную зависимость от тех, кто безразлично отнесся к выборам, а также значительно увеличивает затратный механизм реализации избирательного законодательства. Поэтому предпочтительным представляется такой вариант, при котором на уровне федерального закона был бы закреплен однозначный запрет в отношении установления обязательности явки избирателей, что послужило бы дополнительной гарантией конституционного принципа свободы выборов, исключило бы любое, даже косвенное, принуждение граждан к участию в голосовании, а также вытеснило бы из практики избирательных кампаний призывы к бойкотированию выборов как формально правомерному средству их торпедирования.
Альтернативность выборов. Этот принцип вытекает из ст. 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», в соответствии с которой в случае, если ко дню голосования в избирательном округе не останется ни одного кандидата либо число зарегистрированных кандидатов останется меньше установленного числа мандатов или равным ему, либо будет зарегистрирован только один список кандидатов, то выборы в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладываются на срок не более четырех месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов (списков кандидатов) и осуществления последующих избирательных действий. Вместе с тем в порядке исключения Закон допускает проведение голосования по одной кандидатуре на выборах депутатов органов местного самоуправления (ст. 32), а также предусматривает такую возможность при повторном голосовании на федеральных и региональных выборах (ст. 59). Такой подход к правовому регулированию выдвижения и регистрации кандидатов призван обеспечить благоприятные предпосылки для реальной состязательности граждан на выборах. Кроме того, предотвращается возможность безальтернативных выборов, при которых они легко могут превратиться в пустую формальность, как это уже имело место в условиях бывшей советской организации избирательных кампаний различного уровня.
Вместе с тем вряд ли можно признать приемлемым то обстоятельство, что принцип альтернативной основы проведения выборов прямо не зафиксирован ни в федеральном законодательстве, ни в законодательстве большинства субъектов Российской Федерации. Это позволяет далеко не однозначно трактовать условия проведения выборов, предусмотренные в ст. 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В юридической литературе, в частности, уже высказываются мнения о том, что данная норма не регламентирует всех последствий проблемы, которая может возникнуть во время общих выборов и при повторном голосовании в случае выбытия кандидатов или снятия ими своих кандидатур после регистрации, если в округе после этого остается лишь один зарегистрированный кандидат. На основании этого делается вывод, что Федеральный закон не содержит исчерпывающего ответа на вопрос, можно ли и при каких условиях проводить выборы на безальтернативной основе,15 а тем самым допускается голосование в условиях отсутствия в избирательных бюллетенях альтернативных кандидатур как на общих выборах, так и при повторном голосовании не только на муниципальном, но и на федеральном и региональном уровнях.
Безальтернативная основа выборов прямо признается и законодательством целого ряда субъектов Российской Федерации (Кабардино-Балкария, Калмыкия, Татарстан, Курганская область, Ленинградская область и др.). И такие выборы уже имели место. Думается, однако, что безальтернативные выборы идут вразрез с современными представлениями о природе демократических и легитимных выборов и не согласуются с общей концепцией российского избирательного права. С юридической точки зрения их вполне можно было избежать, если бы федеральное законодательство прямо и недвусмысленно закрепляло альтернативность как императивное условие организации и проведения выборов различного уровня.
В этой связи заслуживает внимания прямое указание Устава — Основного Закона Читинской области (ст. 66) на альтернативную основу выборов как обязательное условие правомерности их организации и проведения. Представляется, что такой законотворческий опыт вполне может быть воспринят как федеральным законодательством, так и законодательством других субъектов Российской Федерации. Это снимет любые вопросы об обязательности альтернативной основы выборов и исключит всякую возможность их проведения с единственным кандидатом, когда избиратель при голосовании фактически лишается права выбора, что, несомненно, не способствует действительно свободной реализации его волеизъявления.
Допустимость различных избирательных систем. Конституция РФ и федеральное законодательство не содержат никаких ограничений в использовании при проведении федеральных, региональных и местных выборов любых избирательных систем. Допускается и признается правомерной организация всех видов выборов на основе и мажоритарной, и пропорциональной избирательных систем, а также смешанных их вариантов. Кроме этого, в зависимости от симпатий и предпочтений депутатов как на федеральном, так и на региональном уровнях вполне могут применяться различные модификации и пропорциональной, и мажоритарной систем. Регламентация конкретных условий организации и проведения выборов в соответствии с буквой и духом Конституции РФ остается непосредственно за федеральным парламентом и представительными (законодательными) органами государственной власти республик, краев, областей и других субъектов России.
На федеральном уровне наиболее остро стоит вопрос о принципах избирательной системы и особенностях избирательных процедур, используемых на выборах Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Так, практика выборов в Государственную Думу, проведенных в 1995 г., показала, что в обществе далеко не однозначно воспринимается предусмотренная законодательством необходимость преодоления избирательными объединениями 5 %-го барьера для участия в распределении депутатских мандатов по федеральному округу.16 Как следствие, ряд депутатов инициировали рассмотрение данного вопроса в Конституционном Суде Российской Федерации, который, однако, не принял их запрос к рассмотрению. При этом свое определение Конституционный Суд мотивировал тем, что регламентация избирательных процедур осуществляется не в текстах конституций, а законодательным путем и выбор того или иного варианта избирательной системы и его закрепление в законе зависят от конкретных социально-политических условий и являются вопросами политической целесообразности.17 Тем самым официально было подтверждено, что российская Конституция предполагает возможность проведения выборов по различным избирательным системам в зависимости от воли законодателей.
Что касается регионального и муниципального уровней, то в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации наиболее востребованной на выборах представительных органов является мажоритарная избирательная система. Так, Устав Приморского края (ст. 33) прямо предусматривает, что выборы во все органы государственной власти и местного самоуправления края проводятся на основе мажоритарной избирательной системы по одномандатным или многомандатным избирательным округам.
Предпочтение мажоритарной системы обусловлено тем, что на региональном и муниципальном уровнях реально не сложились политические партии и общественные движения, вследствие чего проведение выборов с элементами пропорциональной системы представляется несколько искусственным и по меньшей мере преждевременным. Не случайно поэтому использование смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы выглядит в отдельных субъектах Российской Федерации (Красноярский край, Свердловская область и др.) весьма редким исключением.
При проведении губернаторских выборов также используются различные способы правовой организации избирательных кампаний. Основное различие между ними сводится к наличию или отсутствию второго тура голосования, а также к условиям подведения итогов голосования и определения результатов выборов, хотя в целом возможности для творчества здесь у субъектов Российской Федерации практически не ограничены. Заметим, однако, что эти возможности не должны использоваться в ущерб правам и интересам избирателей и приводить к возникновению патовых ситуаций, когда сконструированная на региональном уровне модель избирательной системы страдает очевидным несовершенством. Так, законодательство Агинского Бурятского автономного округа устанавливает, что выборы главы администрации округа признаются несостоявшимися, если ни один из кандидатов не получит более 50 % голосов. При этом второй тур голосования на выборах главы администрации изначально не предусмотрен, что превращает вопрос о результативности подобных выборов в практически не разрешимую проблему.18 А в Томской области региональный закон о выборах гласит, что в случае, если при повторных выборах глава администрации (губернатор) не избран, его должность замещается в соответствии с Уставом области. Но в Уставе сказано лишь, что полномочия главы администрации области прекращаются с момента вступления в должность нового главы.19 Тем самым фактически допускается пролонгация полномочий действующего губернатора на новый, к тому же не определенный по времени, срок. Причиной тому служит несовершенство избирательной формулы, положенной в основу системы организации и проведения выборов.
Оценивая допустимость различных избирательных систем как принцип российского избирательного права, в целом нельзя не признать, что она предусматривает самые широкие возможности для поиска наиболее оптимальных вариантов проведения выборов на всех уровнях власти. Кроме того, она служит гармоничным дополнением принципа свободы выборов, поскольку предполагает отсутствие каких-либо требований, обязательных для учета в правовом регулировании избирательных кампаний любого вида и уровня.
Независимость органов, осуществляющих организацию и проведение выборов. Это означает, что для обеспечения реализации и защиты избирательных прав граждан образуются специальные органы — избирательные комиссии. При подготовке и проведении выборов избирательные комиссии в пределах своей компетенции не зависимы от государственных органов и органов местного самоуправления. Особо следует подчеркнуть, что в соответствии со ст. 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Центральная избирательная комиссия Российской Федерации и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации впервые на законодательном уровне охарактеризованы в качестве государственных органов, не входящих в систему органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти.
На избирательные комиссии возлагается основная работа по организации и проведению выборов. Именно они осуществляют контроль за соблюдением избирательных прав граждан, распределяют средства, выделенные на финансовое обеспечение выборов, и контролируют их целевое использование, осуществляют составление списков избирателей, регистрируют кандидатов и их доверенных лиц, утверждают тексты бюллетеней для голосования и обеспечивают их изготовление, контролируют соблюдение равных правовых условий участия избирателей и кандидатов в предвыборной агитации, решают материально-технические вопросы подготовки и проведения голосования, устанавливают итоги выборов и доводят их до сведения избирателей, а также осуществляют иные полномочия в соответствии с действующим законодательством.20 При этом решения избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения всеми государственными и негосударственными организациями, их должностными лицами и гражданами. На государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, организации, предприятия с государственным участием, а также на их должностных лиц Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 21) возложена обязанность оказывать содействие избирательным комиссиям в реализации их полномочий, и в частности предоставлять необходимые помещения, транспорт, средства связи, техническое оборудование, сведения и материалы, давать ответы на обращения избирательных комиссий в срок, установленный федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
Срок полномочий избирательных комиссий соответственно уровню выборов определяется федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации действует на постоянной основе, и срок ее полномочий составляет четыре года. Также на постоянной основе действуют избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, а срок их полномочий устанавливается законами субъектов Российской Федерации, но не может быть более пяти лет и менее срока полномочий соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти. Законом субъекта Российской Федерации или уставом муниципального образования может быть предусмотрена постоянная основа деятельности и территориальных избиркомов, срок полномочий которых в этом случае также не может быть более пяти лет и менее срока полномочий соответствующего представительного органа местного самоуправления. Что же касается окружных избирательных комиссий, то они обладают своими полномочиями до назначения даты новых выборов, а сроки полномочий участковых избирательных комиссий истекают, как правило, после официального опубликования полных итогов выборов.
К сожалению, в федеральном и региональном законодательстве далеко не исчерпывающим образом отражен вопрос о досрочном прекращении полномочий избирательных комиссий. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 25) предусматривает, что в случае нарушения избирательных прав граждан избирательные комиссии любого уровня, за исключением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, могут быть расформированы по решению соответствующего суда общей юрисдикции. Вместе с тем законодательство не содержит категорического запрета на роспуск избирательных комиссий и прекращение полномочий их членов со стороны органов, участвовавших в их формировании, а также не дает однозначного ответа на вопрос о возможности самороспуска избирательных комиссий. В этой связи представляется, что независимый статус избиркомов предполагает возможность досрочного прекращения их полномочий лишь по решению суда или их собственному решению. Это означает, что иные органы, в том числе и участвовавшие в формировании избирательных комиссий, не вправе вмешиваться в их деятельность, а также принимать решения об их роспуске. В противном случае независимый статус избирательных комиссий выглядел бы не более чем формальной, не подкрепленной надежными гарантиями декларацией действующего законодательства.
Участие граждан в выборах на основе всеобщего равного прямого избирательного права и тайного голосования. Значение данных принципов реализации гражданами права избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления трудно переоценить. Они напрямую закрепляются федеральным законодательством и имеют универсальное значение для всех видов выборов в Российской Федерации. Соответственно этому исчерпывающе четкое и непротиворечивое содержательное определение форм участия граждан во всех видах выборов, проводимых в Российской Федерации, является одним из концептуальных направлений правового обеспечения представительных основ государственной и муниципальной демократии.
Впервые в России были отменены цензы: имущественный, грамотности, оседлости, а также ограничения по национальному и региональному признакам. Устанавливался ряд гарантий для участия в выборах нерусского населения, для чего, в частности, предусматривалась возможность перевода текста избирательного бюллетеня на язык любой национальности. В то время как в подавляющем числе государств женщины были лишены избирательных прав, российское законодательство вслед за Новой Зеландией, Австралией и скандинавскими странами уравняло право голоса мужчин и женщин. Уникальным явлением стало предоставление Положением о выборах в Учредительное собрание избирательных прав военнослужащим.23 Все это позволяет сделать вывод, что «выборная» история российской государственности имеет богатый опыт, для которого характерно наличие давних, апробированных практикой демократических традиций.
В современных условиях, закрепляя и гарантируя право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, Конституция РФ (ст. 32), к сожалению, почти полностью умалчивает об основных принципах его реализации, обязательных на всех выборах, проводимых в Российской Федерации. Единственное исключение в Конституции России (ст. 81) сделано лишь в отношении президентских выборов, конституционной основой которых являются всеобщее равное прямое избирательное право и тайное голосование.
Такой подход Конституции РФ к определению форм участия граждан в выборах вряд ли может быть признан удовлетворительным. Мало того, что в ней отсутствует специальная глава, посвященная избирательной системе, вследствие чего законотворческие возможности федерального парламента в определении избирательных стандартов, процедур и технологий выглядят практически не ограниченными, так даже те немногочисленные конституционные «вкрапления» избирательного законодательства, которые имеются на сегодняшний день, в известной степени допускают и оправдывают ограничение общепризнанных демократических принципов участия граждан во всех видах выборов, за исключением президентских. Ведь если Конституция России прямо указывает на необходимость организации и проведения выборов на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании только применительно к замещению должности Президента Российской Федерации, то тем самым предполагается возможность отступления от этих принципиальных условий при реализации права граждан избирать и быть избранными во все иные органы государственной и муниципальной власти.
Пока же принципы избирательного права российских граждан, обязательные для всех видов выборов, закрепляются в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Справедливости ради следует заметить, что если прежний Федеральный закон от 26 октября 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» содержал преимущественно декларативные положения в части регулирования принципов участия граждан в выборах, то новое федеральное законодательство, опираясь на накопленный в результате проведенных после принятия Конституции России избирательных кампаний опыт, не только провозглашает основные условия реализации избирательных прав, но и конкретизирует их в отношении различных видов выборов.
Оценивая всю совокупность принципов, положенных в основу современного российского избирательного права, нельзя не признать, что они отражают демократическую природу выборов как одного из главных конституционных институтов народовластия и, как следствие, призваны служить безусловными ориентирами в организации и проведении федеральных, региональных и муниципальных выборов в Российской Федерации. Только приоритетное следование им со стороны избирателей, кандидатов, избирательных объединений, государственных органов, органов местного самоуправления, избирательных комиссий и других участников избирательного процесса способно предотвратить при проведении избирательных кампаний возникновение неразрешимых юридических коллизий и сделать процесс передачи государственной и муниципальной власти посредством выборов легитимным, гармоничным, последовательным, нефальсифицированным и необратимым.
* Кандидат юридических наук, профессор, первый заместитель директора Юридического института ДВГУ.
