Договор в избирательном праве ¨сложносоставных¨ субъектов Российской Федерации /
Иванов, В. В.
Договор в избирательном праве "сложносоставных"
субъектов Российской Федерации /В. В. Иванов.
//Правоведение. -2000. - № 1. - С. 49 - 59
СОДЕРЖ.: Федеральные источники (основы) -- Договор в
избирательном праве Тюменской области -- Договор в
избирательном праве Красноярского края -- Договор в
избирательном праве Иркутской области.
Библиогр. в подстрочных примечаниях.
АВТОНОМНЫЕ ОКРУГА - ВЫБОРЫ - ГОСУДАРСТВЕННАЯ
ДУМА - ДЕПУТАТЫ - ДОГОВОРЫ - ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ
СИСТЕМА - ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО - ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ
ВЛАСТЬ - КОММЕНТАРИИ - ОРГАНЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ
ВЛАСТИ - ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ - РФ [С 1991] -
СУБЪЕКТЫ РФ
Материал(ы):
Договор в избирательном праве "сложносоставных" субъектов Российской Федерации.
Иванов, В. В.
Договор в избирательном праве «сложносоставных» субъектов Российской Федерации
В.В. Иванов*
Одной из наиболее актуальных проблем российской государственности остается вхождение автономных округов в состав края (областей), которое порождает целый блок вопросов, связанных с регулированием отношений внутри таких «сложносоставных» субъектов Федерации. Неудивительно, что наиболее действенным регулятором взаимоотношений автономных округов с краем (областями) стали договоры, количество которых к настоящему времени составляет около двух десятков.
Важное значение имеют те договоры между органами государственной власти края (областей) и автономных округов, которые регулируют вопросы проведения выборов в органы государственной власти края (областей). Заключение специальных «договоров о выборах» либо включение соответствующих положений в «общие» договоры об отношениях признаны Конституционным Судом РФ в качестве одного из возможных направлений договорного регулирования внутри «сложносоставных» субъектов Федерации. Поэтому следует обратиться к подробному анализу их содержания и правовых последствий, дабы предложить пути наиболее результативного развития внутрисубъектного договорного процесса.
1. Федеральные источники (основы). Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. утвердил Основные положения «О выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа»,' предписывавшие проводить выборы в представительные органы государственной власти края (областей), в состав которых входят автономные округа, на всей территории края (областей), включая территорию соответствующих автономных округов (п. 4 ст. 3). Однако какие-либо способы, механизмы реализации данного положения не предлагались.
В ч. 4 ст. 66 Конституции РФ содержится упоминание (!) «автономных округов, входящих в состав края или области». Установлено, что источниками регулирования отношений между краем (областью) и автономным округом могут быть федеральный закон и договор между органами государственной власти края (области) и автономного округа.
Несомненно, что предмет договоров в первую очередь составляют вопросы осуществления и делегирования полномочий органов государственной власти края (области) и автономных округов по предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов . В сфере регулирования отношений по вхождению округов в состав края (областей) нормы этих договоров должны иметь приоритет над соответствующими нормами уставов и законов края (областей) и автономных округов, поскольку последние вообще не упоминаются в качестве регуляторов отношений между краем (областью) и автономными округами.2
Что же касается закона, то он должен применяться для разрешения вопросов, находящихся по Конституции РФ в федеральной компетенции и вытекающих из предметов ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами РФ (ч. 1-2 ст. 76). Но «параметры» такого законодательного регулирования оставались неясными: следовало ли издать пакет «индивидуальных» законов (по каждому факту вхождения), или общий закон для всех «сложносоставных» субъектов Федерации (по аналогии с Законом об РСФСР «Об автономных округах РСФСР»). Законодатель предпочел второй путь, и с 1995 г. Федеральное Собрание РФ разрабатывает закон «Об основах отношений края, области с входящими в их состав автономными округами».
В первом варианте Закона, принятом Государственной Думой 18 декабря 1996 г.3 было зафиксировано, что выборы в органы государственной власти края (области) проводятся на всей территории края (области), включая территории автономных округов. Согласно ст. 7 Закона порядок проведения выборов определяется федеральным избирательным законодательством, избирательным законодательством края (области) и избирательным законодательством автономного округа, если оно не противоречит избирательному законодательству края (области). Данная формулировка фактически лишала округа возможности влиять на проведение выборов органов власти края, области, что не могло устроить автономии, и 26 декабря 1996 г. Закон был отклонен Советом Федерации.
Второй раз Государственная Дума приняла Закон 13 июня 1997 г.4 Новая редакция Закона расширила сферу договорного регулирования: к предметам договоров между органами государственной власти края (области) и автономных округов дополнительно было отнесено установление порядка проведения краевых (областных) выборов. По новой редакции Закона при отсутствии такого договора выборы должны проводиться в соответствии с федеральным избирательным законодательством (абз. 1-2 ст. 7).
3 июля 1997 г. Совет Федерации одобрил Закон, но 21 июля Президент РФ наложил на него вето. Возражения главы государства вызвало, в частности, установление приоритетности договорного определения порядка формирования органов государственной власти края, области и отсутствие упоминания о праве соответствующих края, области принимать законы и иные нормативные правовые акты о выборах органов государственной власти на всей территории края, области.5
Отметим, что указанная норма второго варианта Закона утверждала приоритет договора не только над избирательным законодательством края (области), но фактически и над Федеральным законом от 6 декабря 1994г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации»,6 что расходилось и со ст. 1 последнего, и с Постановлением Конституционного Суда от 30 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 30 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в РФ» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, утвержденного названным Указом.7
По нашему мнению, формирование органов государственной власти субъектов РФ составляет предмет собственного ведения субъектов Федерации. Несомненно, вопросы выборов в органы государственной власти, в данном случае края (областей), должны регулироваться законами края (областей). Однако, специфика, вытекающая из вхождения в состав края (областей) других субъектов Федерации — автономных округов, диктует потребность согласования основных вопросов организации и проведения выборов в органы государственной власти края (областей). Согласно Конституции РФ инструментом такого согласования может выступать договор, имеющий приоритет над законами как края (областей), так и автономных округов. В этом отношении норма второго варианта Закона действительно представляется некорректной, поскольку в ней не указано соотношение договорных норм и норм федеральных и краевых (областных) законов. И Президент совершенно справедливо обратил внимание федеральных законодателей на данный пробел.
Более ответственно к данной проблеме подошел Конституционный Суд РФ. В Постановлении от 14 июля 1997 г. по делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края (области)8 он указал, что вхождение означает и признание населения автономного округа составной частью населения соответствующего края (области). В связи с этим население округа вправе наравне с населением других частей края (области) участвовать в выборах органов законодательной и исполнительной власти края (областей). Логично предположить, что органы государственной власти автономного округа обязаны принимать все предусмотренные законами меры для реализации этого права граждан. Причем условия и порядок формирования органов государственной власти «на основе Конституции РФ и в рамках действующего законодательства» могут конкретизироваться с помощью договора, который, однако, не должен содержать положений, ограничивающих избирательные права граждан». При отсутствии договора следует применять федеральное законодательство и законодательство края (области).
В этой части с Постановлением расходится Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»,9 который не предусматривает никаких «договоров о выборах». Соответствующие дополнения до сих пор не внесены, хотя это определенно необходимо.
Как бы то ни было, но Постановлением зафиксирован приоритет договорных норм над нормами законодательных и подзаконных актов края (областей) и округов. Следует признать заключение договоров не только возможным, но и необходимым, поскольку только они могут выступать своего рода «звеном», связующим две (или даже три) государственно-правовые системы.10 Вместе с тем, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина являются предметами ведения РФ (п. «в» ст. 71), а защита прав и свобод человека и гражданина и установление общих принципов организации системы органов государственной власти — предметами совместного ведения Федерации и ее субъектов (п. «б», «н» ч. 1 ст. 72, ч. 1 ст. 77). По этим и связанным с ними вопросам договоры не могут противоречить федеральным законам и иным нормативным актам РФ.
2. Договор в избирательном праве Тюменской области. История взаимоотношений Тюменской области и Ханты-Мансийского, Ямало-Ненецкого автономных округов чрезвычайно богата событиями. До сих пор проблема урегулирования отношений в этом «сложносоставном» субъекте Федерации стоит достаточно остро, поскольку ХМАО и ЯНАО по всем показателям (экономическим, социальным, культурным) значительно превосходят другие автономные округа и вполне обоснованно претендуют на максимальный уровень самостоятельности от области. Именно поэтому начиная с 1995 г. выборы в областные органы государственной власти сопровождались эскалацией перманентного противостояния между руководством области и округов." Попытки правового разрешения этих конфликтов дают богатый материал для исследования.
Обратимся к уставным нормам, регулирующим участие населения в областных выборах. Согласно Уставу Тюменской области (принят 15 июня 1995 г.)12 население автономных округов участвует в выборах областной Думы и Губернатора области (ч. 2 ст. 27, ч. 3 ст. 37). В Уставе (Основном Законе) Ханты-Мансийского автономного округа (принят 26 апреля 1995 г.)13 зафиксировано, что население округа может участвовать в выборах органов государственной власти области в соответствии с законом Ханты-Мансийского автономного округа. Устав (Основной Закон) Ямало-Ненецкого автономного округа, принятый 19 сентября 1995 г.,14 не содержал даже упоминания об областных выборах.
Если в 1994 г. округа принимали участие в выборах областной Думы,15 то с 1995 г. проведение областных выборов на их территориях представлялось проблематичным. В округах в конечном итоге исходили из того, что само по себе вхождение не может служить основанием для создания «совмещенных органов власти».16 И первым серьезным испытанием избирательной системы области, «основанной» на противоречивых положениях областного и окружных уставов стали выборы Губернатора области в 1996 г.
Закон Тюменской области от 20 февраля 1996 г. «О выборах Губернатора Тюменской области»17 закрепляет, что Губернатор избирается на основе мажоритарной системы «по одному одномандатному округу», включающему территорию всей области с входящими в ее состав автономными округами (ч. 2 ст. 1,ст. 10).
Указ Президента РФ от 13 сентября 1996 г. «О выборах глав исполнительной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов»18 предписал одновременно провести выборы глав исполнительной власти области и автономных округов в октябре 1996г. Причем установленный Президентом срок соответствовал датам назначенных выборов глав исполнительной власти автономий (в ЯНАО выборы были назначены на 13 октября, а в ХМАО на 27 октября), тогда как избирательную кампанию по выборам Губернатора области сокращал более чем на полтора месяца. 17 сентября 1996 г. Тюменская областная Дума приняла Постановление о переносе даты проведения выборов Губернатора области с 15 декабря на 27 октября 1996 г. Одновременно с этим был принят действовавший только в период проведения первых выборов Губернатора Закон Тюменской области «О внесении изменений и дополнений в Закон Тюменской области от 20 февраля 1996 г. "О выборах Губернатора Тюменской области"»,19 которым сокращались сроки проведения отдельных избирательных действий.
Однако на момент вступления областного Закона в силу органы государственной власти Тюменской области, ХМАО и ЯНАО не достигли согласия по вопросам проведении выборов на территории всей области, что не вполне соответствовало рекомендациям Конституционного Суда РФ, изложенным в его Определении от 17 июля 1996 г. об отложении рассмотрения дела о проверке конституционности Устава Тюменской области20 в части скорейшего устранения имеющихся разногласий в государственно-правовой сфере. Кроме того, на момент издания указа Президента РФ в автономных округах ни одно из избирательных действий по выборам Губернатора области проведено не было. Вполне естественно, что данные обстоятельства привели к срыву выборов Губернатора области, назначенных на октябрь 1996 г., о чем ЦИК РФ официально уведомила Президента России Постановлением «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации» от 23 октября 1996 г.21
Усилиями Тюменской областной Думы, поддержанными Думой Ханты-Мансийского автономного округа, было инициировано издание Указа Президента РФ от 15 октября 1996 г. «О выборах главы исполнительной власти Тюменской области»,22 согласно которому срок проведения выборов Губернатора области переносился на декабрь 1996 г.
17 октября главы органов законодательной и исполнительной власти области и автономных округов подписали Соглашение «О механизме реализации Указа Президента РФ "О выборах главы исполнительной власти Тюменской области" от 15октября 1996г. № 1438».23 Фактически главным итогом Соглашения стала договоренность опубликовать в СМИ обращение к жителям Тюменской области, избирательным комиссиям, органам местного самоуправления «О совместном проведении выборов Губернатора Тюменской области». Абстрактность формулировок подписанного Соглашения, а также отсутствие в его тексте четкого закрепления нормативной базы выборов сказались в дальнейшем на его реализации. Так, в окончательный текст не вошли предложения представителей области о проведении выборов на основе областного Закона «О выборах Губернатора Тюменской области» и о возможности окружных избирательных комиссий использовать полномочия, делегированные облизбиркомом, для проведения выборов Губернатора на территории автономных округов.24
Уже 23 октября Государственная Дума ЯНАО приняла Постановление, согласно которому округ отказывался от проведения на своей территории выборов Губернатора области.25 6 ноября Дума ХМАО приняла Закон округа «О выборах главы исполнительной власти Тюменской области на территории Ханты-Мансийского автономного округа»,26 что было откровенным вмешательством в компетенцию областного законодателя. В результате в обозначенный Соглашением срок, 22 декабря 1996 г., выборы проводились только на территории области и ХМАО. А второй тур голосования состоялся 12 января 1997 г. лишь на территории области. В ХМАО голосование 22 декабря было признано несостоявшимся (на основании положений Закона от 6 ноября) и второй тур не проводился. Губернатор области был избран, фактически, лишь голосами избирателей самой области. Таким образом, ни договор, ни указы Президента тогда не помогли найти обоюдный компромисс.
Следующим этапом стали выборы в Тюменскую областную Думу 14 декабря 1997 г., при проведении которых договор сыграл поистине ключевую роль. Окружные власти не устраивал как перенос срока выборов Думы с марта 1996 на декабрь 1997 г., произведенный в соответствии с Указом Президента РФ от 2 марта 1996 г. «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации».27 так и Закон Тюменской области от 4 марта 1993 г. «О выборах депутатов Тюменской областной Думы».28 Однако округа более не могли игнорировать областные выборы, ведь к тому времени появилось Постановление Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997г., . предписывающее проводить краевые (областные) выборы и на территориях округов. Поэтому области и округам пришлось договариваться более предметно, нежели в 1996 г. 8 сентября было подписано Соглашение между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа «О порядке и условиях проведения выборов депутатов Тюменской областной Думы». В нем закреплялось, что округа участвуют в выборах депутатов Тюменской областной Думы в соответствии с Законом Тюменской области «О выборах депутатов в Тюменскую областную Думу», который, в свою очередь, должен быть согласован с органами государственной власти округов и приведен в соответствие с Соглашением (ст. 1,4). Таким образом, реализовался приоритет норм Соглашения над нормами областного закона.
Численность депутатов Думы, избираемых на территории Ханты-Мансийского автономного округа (10 депутатов) и Ямало-Ненецкого автономного округа (4 депутата), также окончательно была определена Соглашением (абз. 1—2 ст. 3). Финансирование выборов возлагалось на областной бюджет (абз. 3 ст. 3), а организационно-техническое обеспечение выборов на территориях округов — на окружные избирательные комиссии и окружные администрации (ст. 2).
Данное Соглашение послужило основанием для принятия целого ряда областных и окружных законов и подзаконных актов, которые, по сути, имели «поддоговорный» характер.
Каждый из округов избрал собственный механизм реализации Соглашения. Так, Дума ХМАО приняла Закон от 22 сентября 1997 г. «Об участии Ханты-Мансийского автономного округа в выборах депутатов Тюменской областной Думы»,29 возложивший на избирком ХМАО и органы местного самоуправления осуществление организационно-технических мероприятий по реализации возможности участия избирателей округа в выборах депутатов Тюменской областной Думы. Тем самым действие областного закона на территории округа было легализовано.
Иной путь избрала Государственная Дума ЯНАО, приняв 12 сентября 1997 г. пакет законов: «О наделении избирательной комиссии Ямало-Ненецкого автономного округа полномочиями по подготовке и проведению выборов депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти Тюменской области»,30 «О Соглашении между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа "О порядке и условиях проведения выборов депутатов Тюменской областной Думы" от 8 сентября 1997 г.»;31 «О выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти Тюменской области с участием населения Ямало-Ненецкого автономного округа».32 А. П. Сунцов, анализируя содержание последнего Закона, высказывает ряд критических замечаний. По его мнению, из-за стремления ямальских законодателей максимально избежать упоминания о Тюменской области, к примеру, в ст. 2 Закона при определении правовой основы организации и проведения выборов дан не полный перечень регионального законодательства по выборам депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти Тюменской области. Среди актов, регулирующих проведение выборов, не названы ни Соглашение, ни Закон Тюменской области «О выборах депутатов Тюменской областной Думы», в то время как в соответствии именно с этими правовыми актами Ямало-Ненецкий автономный округ участвует в формировании Тюменской областной Думы. Такая позиция привела как к образованию пробелов в самом окружном Законе, так и к несоответствию отдельных его положений Закону области «О выборах депутатов Тюменской областной Думы».33
Тем не менее выборы в Тюменскую областную Думу состоялись в согласованные сроки — 14 декабря 1997 г.
Показательно, что в новой редакции Устава ЯН АО (принята 27 декабря 1998 г.)34 указано, что условия и порядок формирования органов государственной власти области с участием населения автономного округа, могут конкретизироваться с помощью договора между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти области (ч. 4 ст. 83). При этом сами выборы осуществляются в порядке, установленном законами автономного округа (ч. 5 ст. 83). Если учесть, что ранее ЯНАО вообще не считал возможным свое участие в областных выборах, приведенная норма представляет безусловное продвижение в сторону нормализации отношений с областью.
3. Договор в избирательном праве Красноярского края. Устав Красноярского края, принятый 29 февраля 1996 г.,35 установил, что лица, имеющие место жительства в округах, имеют место жительства в крае и обладают всеми правами, а также несут все обязанности, непосредственно связанные с этим, «если иное не вытекает из федерального законодательства или договора края с округом в его составе» (ч. 1 ст. 20). Из этого положения прямо вытекает, что население округов должно участвовать в краевых выборах и референдумах.
Уставно закреплено, что «территория каждого из входящих в край автономных округов является избирательным округом, от которого на основе мажоритарной избирательной системы избирается один депутат Законодательного Собрания края» (ч. 2 ст. 30).36 Аналогичная норма содержится в Законе Красноярского края от 31 января 1997 г. «О выборах в Законодательное Собрание Красноярского края»37 (абз. второй ч. 3 ст. 1). Участие населения автономных округов в выборах Губернатора Красноярского края прописано в Законе Красноярского края от 22 сентября 1997 г. «О выборах Губернатора Красноярского края»38 (ч. 1 ст. 1).
Однако в Уставе (Основном Законе) Эвенкийского автономного округа, принятом 1 февраля 1996 г.,39 и в Уставе (Основном Законе) Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, принятом 25 марта 1998 г.,40 нормы об участии соответствующих округов в краевых выборах отсутствуют.41
Этот пробел отчасти компенсируется подписанным 3 июня 1997 г. Договором «Об основах взаимоотношений органов государственной власти Красноярского края и Эвенкийского автономного округа»,42 который включил вопросы выборов в краевые органы государственной власти в перечень вопросов совместного ведения края и округа (ст. 2). Договор установил, что действие законов и иных нормативно-правовых актов края распространяется на территорию округа в порядке и на условиях, устанавливаемых соглашениями или законами и нормативно-правовыми актами округа (ст. 4); также зафиксирован приоритет договорных норм над нормами правовых актов края и округа (ст. 17).
Поскольку Эвенкийский автономный округ никогда не ставил под сомнение свое участие в краевых выборах (депутатов Законодательного Собрания в 1994 г., Губернатора края в 1993 г.), «красноярский» договор 1997 г. скорее легализовал реально сложившуюся практику. В этом состоит его принципиальное отличие от «тюменских» соглашений 1996-1997 г., которыми нивелировались противоречия областного и окружного законодательства. В то же время Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ по меньшей мере дважды уклонялся от участия в краевых выборах (Губернатора в 1993 г. — по решению окружного Малого совета; депутатов Законодательного Собрания в 1997 г. — без каких-либо официальных решений вообще).43 Это обстоятельство, в частности, давало повод для постановки вопроса о легитимности Законодательного Собрания и Губернатора края, правомочности принимаемых ими решений.
К большому сожалению, заключение «программного» договора между органами государственной власти Красноярского края и органами государственной власти Таймырского автономного округа в ближайшее время вряд ли возможно. Во многом это связано с предельно неуступчивой позицией округа.
4. Договор в избирательном праве Иркутской области. Устав Иркутской области, принятый 19 января 1995 г.,44 гарантирует Усть-Ордынскому Бурятскому автономному округу представительство в Законодательном собрании области (ч. 3 ст. 6), что предполагает право населения округа на участие в областных выборах.45 В Уставе автономного округа (принят 30 мая 1995 г.)46 данное положение воспроизведено почти дословно (ч. 4 ст. 6).
В законах Иркутской области от 30 октября 1995 г. «О выборах Законодательного Собрания Иркутской области»47 и от 27 ноября 1995 г. «О выборах Губернатора Иркутской области»48 указано, что их положения о подготовке и проведении выборов на территории Усть-Ордынского Бурятского автономного округа вступают в силу с момента утверждения (ратификации) законов области органами государственной власти округа или заключения соглашения между областью и округом о проведении выборов областных органов государственной власти на территории округа (ст. 55 и 52, соответственно). Таким образом в законах области предлагались два равноправных варианта их легализации на территории округа — законодательный и договорный.
2 апреля 1996 г. Законодательное Собрание Усть-Ордынского Бурятского автономного округа приняло законы округа «О ратификации Закона Иркутской области "О выборах депутатов Законодательного Собрания Иркутской области"» и «О ратификации Закона Иркутской области "О выборах Губернатора Иркутской области"».49 А с подписанием 11 июня 1996 г. Договора Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа «О взаимоотношениях между органами государственной власти Иркутской области и органами государственной власти Усть-Ордынского Бурятского автономного округа»50 вопрос о выборах был разрешен окончательно. Договором установлено, что население округа принимает участие в выборах Законодательного собрания и Губернатора области на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права в соответствии с федеральным и областным законодательством (ст. 14).
Область и округ как будто «перестраховались», реализовав оба варианта легализации законов области. Но нужно учесть приоритет договора над законами области и округа в вопросе регулирования внутренних отношений, обусловленных вхождением округа в состав области. Без договора избирательная система Иркутской области была бы лишена важнейшего элемента своего нормативного фундамента.
Мы рассмотрели два случая использования договора как источника норм избирательного права в «сложносоставных» субъектах РФ: а) специальный договор, посвященный вопросам организации конкретных выборов (Тюменская область); б) «программный» договор, который содержит общие предписания, регулирующие взаимоотношения субъектов Федерации о проведении региональных выборов (Красноярский край и Иркутская область). Эти практические примеры нельзя сравнивать при помощи каких-либо качественных критериев, поскольку модели избирательного процесса, функционирующие на основе данных договоров (соглашений), являются составной частью моделей общих отношений, сложившихся в данных «сложносоставных» субъектах Федерации, и то, что приемлемо для Иркутска и Усть-Ордынского может быть вовсе не применимо для Тюмени и Салехарда. При дальнейшей работе федерального законодателя над разрешением проблемы вхождения автономных округов в состав края (области), необходимо учитывать, что не существует единого подхода к содержанию их отношений. Следует попытаться лишь несколько унифицировать механизмы оформления этих отношений. Например, через принятие федерального закона «О договорах между органами государственной власти автономных округов и органами государственной власти края, области».51 В таком законе необходимо предусмотреть, что предметом договоров между органами государственной власти края (областей) и округов может являться совместная реализация полномочий. Под эту, как может показаться, «абстрактную» формулировку подпадут все описанные нами избирательные модели. Ведь совместная организация и проведение выборов суть не что иное как совместная реализация полномочий.
* Председатель Красноярского отделения Союза конституционалистов России, помощник Члена Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
1 САПП. 1993. №44. Ст. 4189.
2 Сходной позиции придерживается В. М. Кряжков (Договорные формы и принципы федеративных отношений в России. Материалы конференции в ИЗиСП // Журнал российского права. 1998. № 3. С. 157).
3 Архив автора.
4 Архив автора.
5Тюменские известия. 1997. 21 июля.
6 СЗ РФ. 1994. № 33. Ст. 3406 (в настоящее время утратил силу).
7 СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2320. — В частности, в Постановлении указано, что определение избирательной системы и конкретных избирательных процедур является предметом уставов либо избирательных законов субъектов РФ.
8 СЗ РФ. 1997. № 38. Ст. 4339.
9 СЗ РФ. 1996. № 38. Ст. 4412.
10 См. также: Матейкович М. С. Правовое регулирование выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Тюмень, 1999. С. 135.
" См. подробнее: Добрынин H. M. Проблемы правового обеспечения взаимоотношений Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа. Тюмень, 1997. С. 21 и сл.
12 Вестник Тюменской областной Думы. 1995. № 7.
13 Новости Югры. 1995. 4 мая.
14 Красный север. 1995. № 40.
15 Были избраны 10 депутатов от ХМАО и 4 от ЯНАО. Всего в областную Думу избираются 25 депутатов.
16 Запрос Думы Ханты-Мансийского автономного округа о толковании содержащегося в Конституции РФ понятия «отношения автономных округов, входящих в состав края или области»; Запрос Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа о толковании содержащегося в Конституции РФ понятия «отношения автономных округов, входящих в состав края или области» // Архив Конституционного Суда РФ. 1995. Дело № 41. Т. 1. Л. 14, 35.
17 Вестник Тюменской областной Думы. 1996. № 2.
18 СЗ РФ. 1996. № 38. Ст. 4412.
19 Тюменские известия. 1996. 18 сентября.
20 Российская газета. 1996. 24 июля.
21 Архив автора.
22 СЗ РФ. 1996. №43. Ст. 4880.
23 Архив автора.
24 Сунцов А. П. Избирательное право Тюменской области: история и современность. Тюмень, 1999. С. 38.
25 Архив автора.
26 Архив автора.
27 Российская газета. 1996. №45.
28 Вестник Тюменской областной Думы. 1996. № 2.
29 Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа. 1997. № 6. Ст. 544.
30 Архив автора.
31 Архив автора.
32 Архив автора.
33 Сунцов А. П. Избирательное право Тюменской области: история и современность. С. 41-42.
34 Архив автора
35 Красноярский рабочий. 1996. № 60.
36 Иванов В. Красноярский край: государственно-правовое и политическое измерение // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1998. № 1. С. 122-126.
37 Красноярский рабочий. 1997. № 35-36.
38 Там же. № 203-204.
39 Окружные ведомости. 1996. № 2.
40 Архив автора.
41 Необходимо отметить, что Устав ТАО был принят после Постановления Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г.
42 Архив автора.
43 О трудностях, с которыми столкнулась в 1998 г. Избирательная комиссия Красноярского края при проведении на территории ТАО выборов Губернатора края см.: Астанина И. В. Законодательная основа выборов Губернатора Красноярского края // Выборы Губернатора Красноярского края. Красноярск, 1998. С. 14.
44 Ведомости Законодательного Собрания Иркутской области. 1995. № 8.
45 Устав Иркутской области: Научно-практический комментарий / Под общ. рук. и ред. Г. В. Истомина и Н. А. Власенко. Иркутск, 1995. С. 24.
46 Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 2. М., 1996. С. 265-286.
47 Ведомости Законодательного Собрания Иркутской области. 1996. №21.
48 Восточно-Сибирская правда. 1996. № 2.
49 Сборник законов Усть-Ордынского Бурятского автономного округа. Усть-Ордынский, 1997. С. 249-250.
50 Архив автора.
51 См. подробнее: Иванов В. В. «Сложносоставные» субъекты Российской Федерации: конституционная реальность и проблемы регулирования внутренних отношений. Красноярск. 1998. С. 87-91, 94-101.
