Избирательная система России нуждается в радикальной реформе.
Зиновьев, А. В.
Избирательная система России нуждается в
радикальной реформе.
//Правоведение. -1994. - № 3. - С. 98 - 102
Автор статьи определяет проблемы, которые должна решить
реформа избирательной системы.
Библиогр. в подстрочных ссылках.
ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА - РФ [С 1991] - РЕФОРМЫ
Материал(ы):
Избирательная система России нуждается в радикальной реформе [Журнал "Правоведение"/1994/№ 3]
Зиновьев А.В.
В юридической литературе и у нас и за рубежом нет единой точки зрения о понятии «избирательная система». Многие ученые под избирательной системой понимают совокупность фактических общественных отношений, возникающих в процессе организации и проведения выборов, а также в процессе осуществления взаимоотношений избирателей с депутатами.1 Вместе с тем никто не возражает против того, что избирательная система является государственно-правовым институтом, а из приведенного понятия «выпали» нормы права, что ставит под сомнение его научность. В большинстве зарубежных стран под избирательной системой понимают порядок определения результатов выборов,2 т. е. важнейший политико-правовой институт сведен к технико-процедурным нормам, которые, по существу, не имеют никакого отношения ни к политике, ни к праву. Такой подход к избирательной системе иначе как лукавым не назовешь.
В зависимости от порядка определения результатов выборов избирательные системы принято подразделять на два вида: мажоритарную и пропорциональную. Известны три разновидности методов в подсчете голосов по мажоритарной системе: относительного, абсолютного и квалифицированного большинства. Пропорциональных способов, приемов подсчета голосов намного больше: метод Т. Хэра, «метод наибольшей средней» В. Д. Ондта, правило «связанных списков», правило «свободных списков» и т. д. В небольшой статье не представляется возможным рассмотреть все разновидности определений методов и способов определения результатов выборов. Мы ограничимся определениями, отражающими нашу позицию.
Избирательная система представляет собой совокупность юридических норм, закрепляющих принципы, на основе которых осуществляются выборы, права граждан избирать и быть избранными, устанавливающих ответственность депутатов и других выборных лиц за свою деятельность перед избирателями, определяющих порядок организации и проведения выборов и регулирующих отношения, возникающие в процессе формирования органов государственной власти, а также в процессе осуществления взаимоотношений избирателей с депутатами и иными избираемыми ими лицами. И сразу же стоит сформулировать определение понятия «избирательное право». Избирательное право есть совокупность юридических норм, закрепляющих права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти, а также право отзыва избирателями избранных лиц, не оправдавших их доверия. Избирательное право, как и порядок определения результатов выборов (мажоритарная и пропорциональная избирательные системы), является составной частью избирательной системы. С легкой подачи зарубежных государствоведов многие отечественные ученые механически и некритически признали деление избирательных систем на мажоритарную и пропорциональную. Упрощенный подход к понятию избирательной системы едва ли научно оправдан. Избирательная система потому и называется системой, что она состоит из упорядоченной совокупности институтов, элементов, компонентов, предполагает включение в нее и норм права, и отношений, и порядка определения результатов выборов и т. д. Такой подход, думается, является более правильным, так как невозможно из предложенного нами определения исключить, а также включить в него какой-либо элемент. Они в определении слиты воедино. Ничего не убавить и не прибавить.
Ни у кого не вызывает сомнений, что избирательная система России нуждается в радикальной реформе, необходимость проведения которой достаточно убедительно высветили прошедшие выборы в Федеральное собрание РФ и представительные органы государственной власти в субъектах Федерации. Несовершенство избирательной системы дополнительно породило и усилило никому не нужные политические коллизии, привело к неоправданным материально-финансовым затратам.
Невольно возникает вопрос, с чего начинать реформу? Думается, в ближайшей перспективе Государственной Думе предстоит внести в Конституцию поправку в виде самостоятельной главы 31 под названием «Избирательная система» либо принять конституционный закон — «Избирательная система Российской Федерации». Поскольку внесение поправок в Конституцию весьма проблематично, то для быстроты устранения пробела более вероятен второй вариант. С точки зрения содержательной избирательная реформа должна, по крайней мере, решить следующие проблемы.
1. При выборах Государственной Думы установить определение результатов выборов по мажоритарному методу абсолютного большинства, для чего включать в бюллетени для голосования не менее трех кандидатов. Учитывая, что Государственная Дума должна выражать волю и интересы большинства россиян, считать выборы состоявшимися, если в них приняло участие не менее 50% зарегистрированных избирателен.
2. При выборах представительных органов государственной власти в субъектах Федерации установить определение результатов выборов по мажоритарному методу относительного большинства. Считать выборы состоявшимися, если в них приняло участие не менее 25% зарегистрированных избирателей. В случае выдвижения одного кандидата в депутаты считать его избранным, если за него проголосовало не менее 12,5% зарегистрированных избирателей, или считать такого кандидата избранным без голосования.
3. Отказаться от выборов по партийным спискам и блокам на переходный период до становления цивилизованной партийной системы России. Преждевременный, непроработанный переход к выборам по партийным спискам и блокам породил массу проблем и коллизий, привел к неадекватному отражению воли избирателей в Федеральном собрании, Выборы в Государственную Думу по партийным спискам и блокам ставят их в привилегированное положение, заранее гарантируя им половину депутатских мест. Предоставляемые партиям и блокам льготы нарушают не только принцип равных выборов, но и политическое равноправие граждан, а также и социальную справедливость. Тем более что в бюллетене для голосования называются имена не всех кандидатов от конкретной партии или блока, а лишь первых трех, которые могут отказаться от депутатских мандатов в пользу следующих в списке претендентов, о которых избиратели не имеют ни малейшего представления, т. е. выбирают «кота в мешке». При такой системе выборов избиратели, по существу, голосуют за партию или блок, а они уже выбирают депутатов. Поэтому было бы логично в бюллетенях для голосования назвать только партию или блок. Любопытную язвительную характеристику выборам от партий дал несколько лет назад Остин Митчелл, когда его избрали в палату Общин парламента Великобритании от лейбористской партии: «... избирателям зачастую все равно, кто их кандидат, ведь голосуют за партию, а не за какого-то конкретного депутата... Поэтому партия может выдвинуть кого угодно, даже свинья пройдет. . .». Ясно одно, что и у нас выборы по партийным спискам и блокам не отличаются демократизмом и совершенством. Демократичнее было бы ввести преференциальные партийные списки, предоставив право избирателям самим решать вопрос, кому конкретно из этих списков они отдают предпочтение. Кроме того, едва ли разумно объединять в один круг такую огромную страну, как Россия. Целесообразнее было бы поделить ее на 45 девятимандатных округов. Вместе с тем партийные списки, не являясь 100%-ным гарантом успеха на выборах, подменялись списками из эфемерных блоков, которые даже назвать партийными невозможно, так как состоят из организаций и лиц, не имеющих никакого отношения к партиям. Скоро у нас появится не только «Яблоко», но и «Тыква» и «Кабачок». Блоки — это российское недемократическое изобретение. Неужели неясно, что преждевременный, непроработанный переход к выборам по партийным спискам и блокам дезориентировал, ввел в заблуждение многих избирателей, привел к искажению их воли и результатов выборов, породил массу никому не нужных проблем и коллизий. В Государственную Думу оказались избранными подчас некомпетентные и даже случайные люди. Если бы выборы проводились по одномандатным округам, шансы многих кандидатов от ЛДПР и ряда других партий были бы равны нулю. По числу партий и блоков мы впереди всей планеты. На 25 мая 1994 г. только в министерстве юстиции РФ была зарегистрирована 51 партия.3 На переходный период, до установления цивилизованной партийной системы, следует отказаться от выборов кандидатов от элитно-номенклатурных партий и блоков, привилегии которых на выборах ничем не могут быть оправданы.
4. Положения о выборах в Федеральное собрание и представительные органы государственной власти субъектов Федерации предусматривают петиционный порядок выдвижения кандидатов в депутаты, который сам по себе демократичен, но у нас осложнен необходимостью сбора весьма значительного количества подписей избирателей. Так, на выборах в Федеральное собрание по одномандатным и за неделю до окончания сбора подписей по двухмандатным округам требовалось собрать 1% подписей от общего числа избирателей округа; по партийным спискам—100 тыс. подписей. Положение о выборах в Городское собрание Санкт-Петербурга по одномандатным округам требует собрать 2 тыс. подписей избирателей, а по партийным спискам — 35 тыс. Сбор такого количества подписей превращается в скачку с препятствиями. Далеко не всем удавалось «доскакать» до финиша. В большинстве зарубежных стран действует более щадящий порядок сбора подписей. Так, во Франции, Индии, Японии заявление о выдвижении кандидата должно быть подписано одним избирателем; в Канаде—не менее чем двумя; в Великобритании, Ирландии, Австрии— 10, в Швейцарии — 15, в Нидерландах — 25 избирателями. Очевидно, что у нас количество подписей надо определять не в процентах, а в равном небольшом количестве избирателей. С учетом политических реалий и вида представительного органа это количество может быть установлено от 50 до 300 избирателей.
5. Ввести постоянные списки избирателей в форме картотеки. Перед каждыми новыми выборами в картотеку необходимо будет лишь вносить изменения в отношении лиц, убывших или прибывших, количество которых в большинстве избирательных участков весьма незначительно. В настоящее время на каждые выборы составляются новые списки избирателей, на что затрачивается много труда и средств.
6. Создать максимально возможно равные избирательные округа. Положение о выборах в Государственную Думу допускает взаимное отклонение одного избирательного округа от другого до 15% избирателей, а положение о выборах в Городское собрание Санкт-Петербурга — до 20%. В переводе в абсолютные цифры это может составить десятки тысяч избирателей, что едва ли допустимо. Например, на выборах в Псковский областной Совет в 1990 г. разница в округах № 40 и № 68 достигала 600%. При таком положении о каких равных выборах можно вести речь?! Невольно возникает подозрение в заинтересованности определенных политических сил в таком выкраивании избирательных округов. Вместе с тем избавиться от этого недостатка достаточно просто. Введение постоянных списков избирателей позволит сократить отклонения избирательных округов до 2—3%.
7. В законодательном порядке установить ответственность кандидатов в депутаты и их доверенных лиц за подкуп избирателей. В Санкт-Петербурге при выборах Федерального собрания и Городского собрания даже была установлена такса за каждую подпись в зависимости от представительного органа, кандидата и избирательного блока. Впервые в нашей практике появились избиратели-вымогатели. А на выборах в Городское собрание некоторые кандидаты в депутаты бесплатно одаривали своих избирателей апельсинами или сахарным песком за то, чтобы они голосовали за кандидата-благодетеля.
8. Оговорить в законе, что одно и то же лицо не может быть депутатом двух или более представительных органов государственной власти, за исключением лиц, которые по должности будут входить в Совет Федерации, так как невозможно качественно работать сразу в двух представительных органах государственной власти, одновременно заседать там и там, даже просто обеспечивая кворум.
9. Обязать кандидатов в депутаты и депутатов заполнять декларацию о доходах и имущественном положении. Кандидаты в депутаты декларацию должны направлять в соответствующую окружную комиссию, а депутаты — в свой представительный орган, в котором следует создать специальный комитет. Копию названного документа направлять в соответствующую налоговую инспекцию, которую обязать в месячный срок дать ответ о достоверности сведений, представленных кандидатом в депутаты и депутатом. В случае, непредставления данных документов или дачу заведомо ложных сведений закрепить право за окружными комиссиями аннулировать выдвижение таких кандидатов в депутаты, а комитету представительного органа предоставить право возбуждать ходатайство о лишении депутата мандата. (Любопытно отметить, что на рекомендацию Государственной Думы заполнить декларацию о доходах откликнулись только три депутата, а фактически заполнил один, да и то не по форме.)
10. Обеспечить реальное равенство прав кандидатов в депутаты и депутатов однопорядковых представительных органов государственной власти. В ходе проведения избирательной кампании по выборам в Федеральное собрание достаточно четко проявилось фактическое неравенство прав у кандидатов в депутаты. Как правило, кандидаты в депутаты, занимающие высокое должностное положение, и современные нувориши располагали большими возможностями в использовании средств массовой информации, наглядной агитации, определенных технических средств и т. д. Партии и блоки обвиняли друг друга в нарушении положений о выборах. Так, блок «Выбор России» обращался в Центризбирком с жалобой на глав администраций районов Ленинградской области, которые использовали для сбора подписей избирателей подчиненный аппарат, технику и автотранспорт. В свою очередь, ряд блоков протестовал против «Выбора России», лидеры которого, занимая высокое должностное положение и возглавляя многие средства массовой информации, широко использовали их для предвыборной агитации. Выдвигавшиеся обвинения не были лишены оснований, каждый телезритель и читатель невооруженным глазом и невооруженным ухом мог убеждаться в этом почти ежедневно. Статья 6 Положения о выборах в Государственную Думу закрепляет материальное неравенство кандидатов в депутаты. «Для финансирования предвыборной кампании кандидаты в депутаты и избирательные объединения вправе использовать собственные средства и добровольные пожертвования».4 Кроме того, партии и блоки на выборах в Федеральное собрание имели значительные преимущества по сравнению с кандидатами в одномандатных и двухкандатных округах. Каждой партии и каждому блоку на избирательную кампанию было выделено более 100 млн руб.
11. Предоставить право окружным избирательным комиссиям аннулировать выдвижение кандидата в депутаты, если он грубо нарушает Закон о выборах и этические нормы. Избирательные кампании надо ввести в цивилизованные рамки.
12. Обязать каждого кандидата в депутаты составлять и делать достоянием гласности программу своей деятельности, а в случае избрания депутатом — ежегодно отчитываться перед избирателями о ходе ее реализации. Прошедшие выборы в Федеральное собрание и представительные органы государственной власти субъектов Федерации высветили ряд серьезных недостатков в программах кандидатов в депутаты. В них отсутствовало разумное сочетание общих проблем государства и общества с конкретными проблемами избирательного округа, содержалось явно недостаточно хорошо аргументированных предложений. Сейчас уже недостаточно знать, что делать, необходимо еще знать, как делать.
13. Возродить правило, согласно которому кандидаты в депутаты не могут состоять членами окружных и участковых комиссий того округа, в котором они выдвинуты кандидатами в депутаты.
14. Государственной Думе разработать и принять единый закон о порядке отзыва депутата. Депутат в соответствии с законами обязан выполнять волю избирателей и нести перед ними за свою деятельность ответственность. Многие наши ученые5 и политики выдвигают идею «свободного мандата», предлагают в законодательном порядке освободить депутатов от ответственности перед избирателями, утверждая, что право отзыва становится средством давления избирателей на неугодного, инакомыслящего депутата. Если следовать идее отказа от императивного мандата, тогда надо отказаться от выборов вообще, так как в процессе выборов на кандидатов в депутаты избиратели также оказывают давление, да еще какое. Видимо, суть проблемы заключается не в этом, а в адекватности демократизма выборов и отзыва. Порядок отзыва депутатов ничем не должен отличаться от порядка выборов. Только при этом условии все аргументы против отзыва утратят свой смысл.
15. Определять день проведения выборов более целесообразно. Учитывая, что основной базой проведения голосования являются школы, то более удобное время для голосования — школьные зимние и весенние каникулы. Именно в это время можно без спешки подготовить помещения для выборов, после их проведения убрать и продезинфицировать помещения. Например, какими высокими мотивами определена дата выборов в Городское собрание Санкт-Петербурга 20 марта 1994 г.? Продление выборов еще на один день вынудило почти во всех школах города отменить занятия в понедельник. Почему нельзя было назначить выборы на середину школьных каникул, т. е. на 27 марта 1994 г.? Явно нецелесообразно проводить выборы летом. Лето — страдная пора, лето — время отпусков, выездов на дачи или просто на природу, поэтому слишком велика вероятность неявки многих избирателей на выборы. Так стоит ли действовать вопреки здравому смыслу?!
16. Осуществлять эффективный контроль за ходом организации и проведения выборов на любом этапе, не исключая и международный. Однако международный контроль не делает чести государству.
Предлагаемый перечень рекомендаций не претендует на исчерпывающий характер. Вместе с тем их реализация не потребует ни существенных материальных затрат, ни проведения значительных организационных мероприятий. Напротив, они в значительной мере удешевят и упростят выборы, создадут более благоприятные условия для выражения воли избирателей, и в конечном счете демократизм избирательной системы только выиграет.
* Доктор юридических наук, профессор С.-Петербургской высшей школы МВД РФ.
1 Советское конституционное право. Л., 1975 С. 145; Советское государственное право. М., 1985. С. 302, и др.
2 Ильинский И. П., Мишин А. А., Энтин Л. М. Политическая система современного капитализма. М., 1983. С. 217—225; Государственное право буржуазных и развивающихся стран. М., 1989. С. 226—236, и др.
3 Залманов В. По числу партий мы впереди всей планеты//Российская газета. 1994. 25 мая.
4 Российская газета. 1993. 8 окт.
5 Мальцев Г., Экимов А. Будет ли у нас настоящий парламент?//Народный депутат. 1992. № 7. С. 28—29; Малько А., Синюков В. Право отзыва //Народный депутат. 1992. № 8, и др.
