По какому закону россияне будут голосовать на выборах и референдумах ? /
Зиновьев, А. В.
По какому закону россияне будут голосовать на
выборах и референдумах ? /А. В. Зиновьев.
//Правоведение. -2002. - № 2 (241). - С. 33 - 42
Библиогр. в подстрочных примечаниях.
ВЫБОРЫ - ГРАЖДАНЕ - ЗАКОНОПРОЕКТЫ -
ИЗБИРАТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА - ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО -
ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ КАМПАНИИ - ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ ОКРУГА -
КОММЕНТАРИИ - ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРАВА - ПРАВОВОЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ - РЕФЕРЕНДУМЫ - РФ [С 1991] -
ФИНАНСИРОВАНИЕ
Материал(ы):
По какому закону россияне будут голосовать на выборах и референдумах ?
Зиновьев, А. В.
По какому закону россияне будут голосовать на выборах и референдумах?
А. В. ЗИНОВЬЕВ*
В 2001 г. Государственная Дума приняла в первом чтении проект закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в редакции от 30 марта 1999 г. Естественно, избирателей интересует вопрос о том, чем новый закон отличается от прежнего, какие принципиальные положения он содержит. Важнейшая задача настоящей статьи заключается в том, чтобы ко второму чтению помочь довести проект до высокой кондиции, чтобы демократизм и качество принятого закона были вне сомнений и подозрений. Во избежание повтора при анализе основных положений данного документа автор сразу будет отмечать их позитив и негатив, если для этого есть основания.
«Основные термины» — таково название ст. 2 проекта. И это правомерно. Вместе с тем оно нуждается в уточнении и дополнении. Ее следовало бы назвать «Основные понятия и термины». И начинать данную статью необходимо с определения понятий «избирательная система» и «избирательное право». Содержание проекта в полном объеме вписывается в эти понятия. Да к тому же они имеют принципиальное значение. Непосредственным составителям важного документа не стоило обходить молчанием данные понятия. Умолчание не лучший метод решения проблемы, тем более что давно настало время отказаться от многих устаревших стереотипов, которые имеют место по названным понятиям.
В то же время авторы проекта решились сформулировать определение понятия референдума: «Референдум — форма прямого волеизъявления граждан Российской Федерации по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме» (ст. 2). Почему же они не попытались дать определения понятиям «избирательная система» и «избирательное право»? Вне всякого сомнения, эти понятия имеют непосредственное отношение к данному проекту, без их знания многие положения обсуждаемого документа трудно правильно понять и оценить.
В отечественной и зарубежной юридической литературе нет единой точки зрения о понятии «избирательная система». Многие советские ученые под избирательной системой понимали совокупность фактических общественных отношений, возникающих в процессе организации и проведения выборов, а также осуществления взаимоотношений между избирателями и депутатами.1 Вместе с тем никто не возражал против того, что избирательная система является политико-правовым институтом. Но из приведенного определения выпало упоминание о нормах права, что ставит под сомнение его научность. В настоящее время многие ученые России скопировали модель избирательной системы с зарубежных стран. Так, А. А. Мишин сформулировал такое определение избирательной системы: «Избирательная система представляет собой совокупность установленных законом правил, принципов и критериев, с помощью которых определяются результаты голосования».2 Аналогичной точки зрения придерживаются и многие другие наши ученые.3 При таком подходе важнейший политико-правовой институт сведен к технико-процедурным нормам и арифметике. В зависимости от порядка определения результатов выборов избирательные системы принято подразделять на три разновидности: мажоритарную, пропорциональную и смешанную. Это не системы, а методы определения результатов выборов. Несколько иной концепции придерживается А. В. Иванченко, который использует понятие «избирательная система» в узком и широком смысле слова. «В узком смысле слова избирательную систему принято рассматривать как закрепленный в законодательстве той или иной страны способ установления результатов выборов или способ распределения депутатских мандатов в зависимости от итогов голосования».4 По его мнению, «под избирательной системой в широком толковании следует понимать установленный в той или иной стране механизм формирования органов государственной власти и местного самоуправления с помощью выборов, который включает в себя несколько аспектов: закрепленную в законодательстве систему органов, на которые возложены полномочия по организации и проведению выборов; избирательный процесс как урегулированную законами и иными нормативными правовыми актами деятельность полномочных органов, других субъектов правоотношений (избирателей, политических партий, кандидатов, средств массовой информации и т. д.) на различных стадиях или этапах выборов, а также способ установления результатов выборов и распределение депутатских мандатов между кандидатами в зависимости от результатов голосования избирателей или других управомоченных лиц (при многостепенных выборах)».5 Использование одного и того же понятия в широком и узком смысле едва ли научно. Кроме того, понятие «избирательная система» означает упорядоченную совокупность политико-правовых элементов, компонентов, составных частей. Слово «система» обязывает так и не иначе толковать его. Предложенное А. В. Иванченко определение понятия «избирательная система» в широком смысле страдает излишними уточнениями, комментариями, не отличается необходимой компактностью.
По нашему мнению, избирательная система представляет собой совокупность юридических норм, закрепляющих принципы, на основе которых осуществляются выборы; права граждан избирать и быть избранными; устанавливающих ответственность депутатов и других выборных лиц за свою деятельность перед избирателями; определяющих порядок организации и проведения выборов; регулирующих отношения, возникающие в процессе формирования органов государственной власти и местного самоуправления, осуществления взаимоотношений избирателей с депутатами и иными избираемыми лицами. Избирательное право есть совокупность юридических норм, закрепляющих права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, а также право отзыва избирателями избранных лиц, не оправдавших их доверия. Таким образом, избирательное право и порядок определения результатов выборов (мажоритарные и пропорциональные методы) являются составными частями избирательной системы. Политика вторглась в данные понятия, от чего наука и политика стали ущербными.
Предлагаемый проект, как и действующий закон, делит избирательное право на активное и пассивное. Пора отказаться от использования иностранных слов, когда есть очевидная возможность обойтись русскими словами. Невооруженным глазом просматривается в последнее десятилетие безобразное засилье в русском языке иностранных слов, и конца этому не видно.
Что такое активное избирательное право? Это право избирать, а пассивное избирательное право — это право быть избранным. Данная замена понятий оправданна не только с точки зрения русского языка, они понятны для рядовых россиян и не требуют каких-либо разъяснений. Кроме того, в период феодализма и сразу после победы буржуазных революций в ряде государств Европы граждане делились на активных и пассивных; последние обладали ограниченным объемом прав. Гоже ли сейчас пользоваться этим архаизмом?
Нельзя не отметить ст. 3 проекта закона, которая называется «Принципы проведения в Российской Федерации выборов и референдума». Такое объединение едва ли оправданно, так как принципы выборов, а точнее избирательной системы, не тождественны принципам референдума. Под принципами избирательной системы следует понимать основополагающие, руководящие начала, идеи, положенные в основу формирования выборных органов государственной власти и местного самоуправления. В проекте называются четыре принципа: 1) всеобщее избирательное право; 2) равное избирательное право; 3) прямое избирательное право; 4) тайное голосование. Этот устаревший стереотип сложился в результате ограничительного толкования понятия «избирательная система». Толкование, которое не вписывается в научные рамки, в полном объеме не раскрывает демократизм избирательной системы. Система принципов нуждается в существенных дополнениях. К ним необходимо отнести: 1) территориальный принцип выборов; 2) принцип добровольности участия в выборах; 3) петиционный принцип (подписные листы); 4) принцип альтернативности; 5) принцип состязательности; 6) принцип гласности; 7) принцип несовместимости депутатского мандата и мандата выборного органа с занятием определенных государственных должностей или коммерческой деятельностью; 8) принцип . контроля; 9) принцип ответственности. Содержание названных принципов в основном заложено в проекте закона, но, к сожалению, они не сформулированы как принципы. Их недооценка снижает уровень демократизма документа.
В проекте установлены пределы действия закона (ст. 1). Он, согласно этой статье, имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Здесь, видимо, стоит прокомментировать понятие «прямое действие закона». Слово «прямое» нельзя признать удачным. Если есть прямое действие, то альтернативы ему — «кривое» или «косое». Я бы заменил его на «непосредственное», суть которого заключается в том, что избирательные права граждан возникают не из конкретных правоотношений, а непосредственно из данного закона. Объективное и субъективное право в них слито воедино; они постоянно действующие. Эти права прежде всего гарантируются государством. В случае их нарушения избиратель имеет право непосредственно обратиться в суд, ссылаясь при этом на нарушенную конкретную норму данного закона.
В названии проекта указано, что это «федеральный закон»; некоторые лукавые депутаты Государственной Думы относят его к «базовым», тогда как это есть чистейшей воды федеральный конституционный закон. И нечего опасаться так его и называть, тем более что он назван законом «прямого» действия, каковыми бывают только федеральные конституционные законы. Не случайно Закон «О референдуме Российской Федерации» от 10 октября 1995 г. называется федеральным конституционным. А может ли просто федеральный закон вносить в него изменения и дополнения? На этот вопрос дается ответ в рассматриваемом проекте: «Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону» (ст. 2), т. е. по сравнению с другими федеральными законами он обладает высшей юридической силой. Проблема заключается в том, что Президенту В. В. Путину достались в наследство многие устаревшие стереотипы. Во многих зарубежных странах эта проблема давно снята посредством органических (конституционных) законов, позволяющих общие положения конституции конкретизировать и детализировать. Поскольку из Конституции РФ «выпала» глава об избирательной системе, то Государственная Дума имеет полное право в соответствии со ст. 3 и 32 Конституции РФ принимать федеральные конституционные законы. Всякий иной подход следует рассматривать как неконституционный запрет принимать такие законы. Правда, для принятия подобного закона потребуется 2/3 голосов депутатов Государственной Думы, но это уже проблема не закона, а депутатского корпуса.
Принципиальность и демократизм проекта проявляются в том, что он закрепляет обязательность проведения выборов в сроки, установленные соответствующими законами (ст. 9). Поскольку о сроках проведения выборов ведутся настоящие баталии, примером чего являются острые споры о сроках проведения выборов в Законодательное собрание Санкт-Петербурга, то даты их проведения должны быть идеально прописаны в законах.
В ныне действующем законе говорится: голосование должно быть проведено не позднее чем через 180 дней и не ранее чем через 70 дней со дня принятия решения о назначении выборов, а решение о назначении выборов должно быть принято не позднее чем за 65 дней до истечения срока полномочий избранного органа (ст. 10). В проекте срок 180 дней сокращен до 100 (ст. 10). Представляется, что и этот срок слишком велик. Названные сроки могут быть сокращены до 60—70 дней. Стоит ли отвлекать руководителей — политиков всех уровней и рангов от других важных государственных дел, а избирателей излишне утомлять избирательными баталиями, далекими от привлекательности. Тем более что в стране накоплен богатый позитивный и негативный опыт проведения избирательных кампаний. Так стоит ли затягивать их проведение в угоду нечистоплотным политикам?
Значительное внимание уделяется образованию одномандатных и многомандатных избирательных округов. При образовании одномандатных округов допускается отклонение от средней нормы представительства не более чем на 10 %, а в труднодоступных и отдаленных местностях — не более чем на 15 %. Такая процентовка не увязывается с принципом равных выборов. Например, стандартный одномандатный округ по выборам депутатов в Государственную Думу составляет 500 тыс. избирателей. Отклонение в 10 % — 50 тыс. избирателей. Когда идет жесткая борьба за каждый голос избирателя, такое неравенство едва ли допустимо. При наличии постоянных списков избирателей избавиться от этого недостатка не проблема. Постоянные списки избирателей позволят сократить отклонения округов до 1—2%. Видимо, избирательные комиссии не заинтересованы в дополнительной работе по перекраиванию избирательных округов.
Сохраняется петиционный порядок выдвижения кандидатов на выборные должности, который сам по себе демократичен, но он осложнен необходимостью сбора огромного количества подписей избирателей. Например, на выборах Президента РФ надо собрать 1 млн. подписей; при выборах в Государственную Думу по одномандатным округам требуется собрать 1 % подписей от общего числа избирателей округа, а поскольку округа неравные, то кандидатам приходится собирать разное количество подписей. А от стандартного округа — 5 тыс. подписей. При этом не более 7 % в одном субъекте Федерации. В Санкт-Петербурге каждому кандидату в Законодательное собрание надо собрать 1 % подписей от числа жителей, что в среднем составит около 1 тыс. подписей. Ранее было 2 тыс. подписей избирателей. Получение такого количества подписей превращается в скачку с препятствиями; далеко не всем удается «доскакать» до финиша. Никто не говорит об объеме работы избирательных комиссий с подписными листами!? В большинстве зарубежных стран действует щадящий порядок сбора подписей. Так, в Индии, Франции, Японии заявление о выдвижении кандидата в депутаты парламента должно быть подписано одним избирателем; в Канаде — не менее чем двумя; в Австрии, Великобритании, Ирландии — 10; в Швейцарии — 15; в Нидерландах — 25.
В России с учетом политических реалий и выборного органа количество подписей избирателей может быть установлено от 10 до 100 тыс. Принимаемый закон должен установить лимиты подписей. Будучи объективным, следует сказать, что потолок подписей в проекте установлен в 2 %, но при определенных условиях он может быть понижен до 0,5 %. Такая новелла не решает радикально проблемы (ст. 31).
В проекте содержатся новые принципиальные положения, которые заключаются в том, что только партиям и их блокам предоставляется право выдвижения списков кандидатов (ст. 29). Вместо подписей избирательные объединения могут вносить избирательный залог, если по результатам предыдущих соответствующих выборов кандидаты от них были избраны депутатами органов государственной власти и местного самоуправления, а списки кандидатов — допущены к распределению депутатских мандатов (ст. 32). Действующие законы не знают данных условий. Многие из них предоставляли право каждому кандидату вносить избирательный залог.
Невозможно согласиться с правом кандидатов от объединений одновременно проходить и от одномандатного округа (ст. 32). Таким образом, кандидат от объединений обеспечен двойной защитой. Если кандидат партии не пройдет по списку, то он может быть избран по одномандатному округу, и наоборот. В случае избрания депутат, победивший и там, и там, передает один свой мандат следующему в списке претенденту, которого избиратели и не знают. В этом проявляется не только открытое искажение волеизъявления избирателей, но и неуважение к ним. Более того, как показывает практика, на прошедших двух выборах в Государственную Думу некоторые кандидаты заранее заявляли о том, что они не воспользуются депутатскими мандатами, передадут их другим кандидатам из партийного списка (В. Черномырдин, Ю. Лужков, Н. Михалков, В. Яковлев и др.), — например, я на выборах голосовал за Лужковых, а мне навязывают брынцаловых? Это, по существу, «выборы кота в мешке»!? По меньшей мере, это неприкрытое пренебрежение принципом равных выборов.
Трудно умолчать еще об одном серьезном недостатке выборов по партийным спискам, который не устраивает в исследуемом проекте. Например, если на выборах депутатов в Государственную Думу по партийным спискам только две партии преодолели 5-процентный барьер, собрав по 25,5 % голосов каждая, то по законам арифметики они должны получить 51 % депутатских мандатов, а по закону от 24 июня получат все 100 % (ст. 80). Справедливо ли? Честно ли? Демократично ли это?!
До второго чтения проекта закона при желании можно устранить обозначенные дефекты. К достоинствам документа следует отнести основания отказа зарегистрировать кандидата (список кандидатов). Стоит назвать основные из них: отсутствие необходимых документов; нарушение порядка сбора подписей; недостаточное количество достоверных и действительных подписей избирателей; недостоверность сведений, представленных кандидатом; нарушение порядка создания избирательного фонда; проведение агитации, запрещенной законом; использование кандидатом, его доверенными лицами преимуществ должностного или служебного положения.
А. Быков, А. Левашов, С. Михайлов, С. Шевченко, Ю. Шутов и иже с ними подкинули непосредственным составителям проекта и законодателям целый букет проблем. Уходить от их решения — продолжать дискредитировать нашу избирательную систему. Как можно выдвигать кандидатами в депутаты и на выборные должности лиц, находящихся или под стражей за тяжкие уголовные преступления или в «бегах» от правосудия?! Сам факт лишения свободы приостанавливает для таких лиц действие многих прав и свобод, включая и личную свободу — одно из главнейших прав человека. О каких равных правах можно вести речь, если кандидат лишен личной свободы? Нонсенс! Провозглашая равные права и гарантии для всех кандидатов, законодатель, если бы был последователен, мог предусмотреть на период выборов освобождение из под стражи таких кандидатов, но это была бы еще большая бессмыслица... Именно в данном законе — эталоне для других избирательных законов — надо предусмотреть приостановление действия избирательных прав для подобного рода лиц. И делать из этого трагедию или фарс негоже, тем более негоже опасаться «окрика европейской Марьи Алексеевны».
Две проблемы высветили А. Левашов и С. Шевченко, теперь уже бывшие депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. А. Левашов был осужден за тяжкие уголовные преступления, судом амнистирован, освобожден из под стражи, после чего немедленно приступил к законодательной деятельности. С. Шевченко — депутат Законодательного Собрания недавно был осужден к 7,5 годам лишения свободы условно. И сразу же с согласия парламента приступил к исполнению функций законодателя. Никто не должен сомневаться в том, что условное наказание — это уголовное наказание. А может ли быть такое лицо депутатом?! На этот вопрос должен быть однозначный ответ. Гражданам, имеющим не снятую судимость, осужденным условно или к исправительным работам, не место в выборных органах государственной власти. В УК РФ есть статьи, устанавливающие в виде дополнительной меры наказания запреты занимать определенные должности. Почему бы и для этих лиц на три-пять лет не установить запрет претендовать на место в выборных органах государственной власти?
Криминал стал усиленно непосредственно и через подставных лиц осваивать структуры власти. Закон должен стать мощной преградой на пути криминала во власть. Законодательная неопределенность порождает у избирателей много вопросов не только политико-правового характера, но и морального.
Если ко дню голосования в избирательном округе останется один зарегистрированный кандидат или ни одного кандидата либо если будет зарегистрирован только один список кандидатов или не будет ни одного зарегистрированного списка, проведение голосования в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладывается на срок не более шести месяцев (ст. 11). Такие ситуации исключать нельзя, но срок новых выборов запредельный.
Впервые в проекте закона появилась ст. 34 под названием «Ограничения, связанные с должностным или служебным положением», в которой написано: «Зарегистрированные кандидаты, замещающие должности категории "А" в органах исполнительной власти или муниципальные должности... а также зарегистрированные кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе, либо работающие в средствах массовой информации (за исключением периодических печатных изданий, учрежденных не позднее чем за один год до начала избирательной кампании), на время их участия в выборах освобождаются от выполнения должностных или служебных обязанностей и представляют в избирательную комиссию заверенные копии соответствующих приказов (распоряжений) не позднее чем через три дня со дня регистрации...». Исключение составляют Президент РФ, Председатель Правительства РФ. В документе особо оговаривается, что следует понимать под использованием преимуществ должностного или служебного положения. В случае нарушений положений данного закона избирательная комиссия может отказать в регистрации кандидата, а в отношении зарегистрированного — обратиться в суд с представлением об отмене регистрации кандидата. Реализация этих важнейших положений нуждается в эффективном контроле.
В прежнем законе ст. 35 была посвящена гарантиям деятельности зарегистрированных кандидатов, и в проекте закона под тем же номером находится такая же по содержанию статья. Напомним читателям два положения из этих статей: время участия зарегистрированного кандидата в выборах засчитывается в общий трудовой стаж по той специальности, по которой он работал до регистрации в качестве кандидата; зарегистрированный кандидат не может быть привлечен без согласия прокурора к уголовной ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке.
Глава VII проекта закона специально посвящена гарантиям прав граждан на получение и распространение информации о выборах и референдуме. В ныне действующем законе такой главы нет. Она является реализацией ст. 29 Конституции РФ о праве граждан на информацию. Невозможно переоценить значение информирования избирателей и участников референдума. Необходимо сказать только о некоторых запретах:
— в день голосования до момента окончания голосования на соответствующей территории запрещается публикация результатов выборов и референдумов (ст. 39);
— запрещается распространение призывов к отказу от участия в голосовании на выборах (ст. 39). Вызывает сомнение демократичность и легитимность этого положения;
— в течение трех дней до дня голосования, а также в день голосования запрещено опубликование опросов общественного мнения, прогнозов и иных исследований о результатах выборов и референдума (ст. 42). С учетом существующих реалий этот срок необходимо увеличить как минимум до 7— 10 дней;
— запрещается подкуп избирателей (ст. 50). В связи с тем что подкуп избирателей стал носить массовый характер, состав данного преступления необходимо включать в УК РФ.
Большое внимание уделено в проекте финансированию выборов и референдума. Оно осуществляется за счет бюджетных средств, средств избирательных объединений, собственных средств кандидатов, а также пожертвований. В статье есть возможность обозначить три проблемы. Во-первых, необходимо запретить вносить пожертвования российским юридическим лицам с иностранным участием в капитале не только свыше 30 %, но и ниже. Поскольку «процентовка» не всегда соответствует действительности, то при большом желании и при любом участии иностранного капитала можно повлиять на исход выборов. Для чего россиянам нужна головная боль? Во-вторых, закон должен установить предельные суммы денежных средств, выделяемых кандидатам и партиям на федеральных, региональных и местных выборах и референдумах. В-третьих, в новом законе планируется ужесточить контроль за созданием и расходованием финансовых избирательных средств.
Предстоит огромный объем работы, а подводных камней и всякого рода ухищрений тьма-тьмущая. Контроль же должен быть эффективным.
Кандидат, не избранный по результатам голосования и набравший менее установленного числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании, избирательное объединение, избирательный блок, зарегистрировавшие список кандидатов, не принявшие участие в распределении депутатских мандатов и набравшие менее установленного законом числа голосов избирателей, обязаны возвратить соответствующей избирательной комиссии средства, перечисленные соответственно из федерального бюджета, бюджета субъекта Федерации в избирательный фонд (ст. 52). Такая мера не только сэкономит бюджетные средства, но и повысит ответственность кандидатов, желающих участвовать в выборах.
Нельзя умолчать об открепительном удостоверении для голосования на выборах и референдуме (ст. 55). Этот вопрос оказался недостаточно проработан. Ни для кого не секрет, что избиратели с открепительными удостоверениями часто оказываются под прессингом заинтересованных лиц. Здесь же уместно сказать о досрочном голосовании, которое предусматривается за 15-24 дня до выборов (ст. 58). Вводить досрочное голосование без учета политических и социально-экономических реалий в стране, а также сложившейся практики его проведения по меньшей мере опрометчиво. По этим же основаниям трудно согласиться с возможностью голосования избирателей, участников референдума по почте (ст. 57). Да, такое голосование действует в ряде зарубежных стран (Великобритания, Швейцария, Дания). С учетом наших реалий голосование по почте фальсифицировать проще простого.
В проекте закона следует оговорить, что в целях исключения возможности голосования подставных лиц списки избирателей уточнять за три-пять дней до выборов в отношении лиц, умерших и выбывших по иным причинам из избирательного участка. Голосование должно осуществляться только по предъявлении паспорта.
Нет единого подхода к заполнению бюллетеней для голосования «путем внесения любого знака в квадрат» (ст. 57) либо «да» и «нет». Самый простой вариант решения проблемы — вписывать в квадраты «за» — «против», либо «да» — «нет». Так можно избежать имеющей место фальсификации результатов выборов.
Избирательная документация комиссий всех уровней должна храниться не менее года со дня опубликования итогов голосования (ст. 63). Во избежание домыслов и слухов целесообразно избирательную документацию не уничтожать до истечения срока избранного органа или до досрочного избрания выборного органа.
Впервые в рассматриваемом документе говорится о возможности совмещения выборов в органы государственной власти субъектов Федерации всех уровней, что стоит приветствовать. С этой целью допускается продолжение или сокращение не более чем на один год сроков полномочий органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления (ст. 74), что позволит значительно сократить расходы на выборы и уменьшить нагрузку на избирателей, что автор статьи многие годы предлагал в своих публикациях.6 В перспективе стоит совместить выборы Президента РФ с выборами депутатов Государственной Думы. В США эта практика полностью оправдала себя. Совмещение выборов позволит сократить расходы на их проведение в масштабе всей страны на многие миллиарды рублей; отстранить от участия в выборах «политиков-гастролеров», которые в случае поражения на президентских выборах сразу же переключаются на парламентские, потерпев поражение и там, начинают добиваться поста губернатора, и т. д. При этом нельзя забывать, что от «конвейерной системы выборов» избиратели «устали» и выборы утратили свою привлекательность.
Проект закона не исключает иностранных наблюдателей за подготовкой и проведением выборов и референдума (ст. 2). Убежден, что международный контроль не делает чести государству. Стало быть, у международного сообщества есть сомнения в демократизме и честности выборов и референдума. Он может иметь место только на началах взаимности.
И, завершая политико-правовой анализ проекта закона, необходимо с сожалением констатировать, что он обошел молчанием право отзыва депутатов, не оправдавших доверия избирателей. В проекте стоило обозначить позицию, высказать отношение к императивному и «свободному» мандату депутата. Суть императивного мандата заключается в том, что каждый депутат в соответствии с законами обязан выполнять волю избирателей и нести перед ними ответственность за свою деятельность, высшим проявлением которой является отзыв депутата. «Свободный мандат» звучит подкупающе демократично, а на самом деле означает, что депутат не обязан следовать воле своих избирателей, нести перед ними ответственность, избиратели лишены права его отзывать. Выборы депутатов и их отзыв — это две стороны одной и той же медали — свободы. Без права и свободы отзыва ущербна свобода выборов. Выборы и референдум — важнейшие политико-правовые институты. Прежде всего их демократизм предопределяет реальность полновластия многонационального народа России. Не случайно в ст. 3 Конституции РФ записано: «Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы». Поэтому закон о гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации должен отличаться реальным демократизмом, быть логически и политически выдержанным, четко и ясно прописанным, исключать явные привилегии и льготы определенным социально-политическим группам, не порождать ненужных сомнений и никому не позволять манипулировать его положениями. Честные и чистые выборы во многом зависят от демократизма и качества избирательных законов. Эту прописную истину нельзя забывать законодателям.
Высказанные критические замечания и рекомендации при желании легко могут быть учтены еще до второго чтения закона.7
* Доктор юрид. наук, профессор Санкт-Петербургского университета МВД РФ, заслуженный деятель науки России.
© А. В. Зиновьев, 2002
1 Советское государственное право. М., 1985. С. 302; Советское конституционное право. Л., 1975. С. 145, и др.
2 Мишин А. А. Конституционное (Государственное) право зарубежных стран. М., 1996. С. 140-141.
3 Конституционное право зарубежных стран. М., 2000. С. 204—205; Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 398.
4 Конституционное право. М., 1999. С. 347.
5 Там же. С. 346.
6 Зиновьев А. В. Избирательная система России. СПб., 2000.
7 15 июня 2002 г. в «Российской газете» был опубликован Закон РФ, проект которого проанализирован в данной статье А. В. Зиновьевым. По сравнению с проектом Закон не содержит принципиальных отличий за исключением более полного перечня составов фальсификации итогов голосования (ст. 79). — Ред.
