Доклады студентов и аспирантов МГЮА на научно-практической конференции 24 мая 2003 года "Избирательное право Российской Федерации: современное состояние и тенденции дальнейшего развития” (часть первая)
Журнал Российское Право в Интернет 2003 г. № 3
Зайцева Г.А., студентка 9 группы III курса МВФ МГЮА Проблемы правового регулирования предвыборной агитации
Предвыборная агитация как политически значимая стадия при проведении выборов считается одной из актуальных проблем избирательной кампании. Как необходимый этап избирательного процесса, данный вопрос требует гибкого, продуманного, эффективного правового регулирования, поскольку четко отлаженное законодательство является инструментом для решения важнейших государственных задач: обеспечения права избирать и быть избранным, гарантий реализации и защиты избирательных прав. Это объясняется и тем, что Российская Федерация, объявив себя правовым государством с демократическим режимом правления, взяла обязательства обеспечить приоритет прав и свобод человека и гражданина (ст. 2 и ч. 2 ст. 32 Конституции РФ).
Предвыборная агитация является наиболее политизированной частью избирательной кампании, поскольку от умело организованной агитации во многом зависит политическое будущее кандидата, избирательного объединения, блока.
На мой взгляд, одним из важнейших условий и одновременно показателем уровня развития демократии в России является состояние избирательной системы, свидетельствующей о реальном участии гражданина в избирательном процессе как в целом, так и на каждом его этапе в отдельности.
Проблема предвыборной агитации на сегодня регулируется достаточно большим числом нормативных актов федерального законодательства, с учетом специфики нормотворчества субъектов Российской Федерации. Однако современное законодательство о предвыборной агитации, на мой взгляд, еще недостаточно развито.
Термин "предвыборная агитация” закрепляется в Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” в п. 4 ст. 2: агитация предвыборная (предвыборная агитация) есть деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов).
Однако Закон не совсем четко определяет термин "предвыборная агитация”, поскольку слово "побуждать” нельзя трактовать однозначно: тот же добровольный сборщик подписей до момента регистрации кандидата "побуждает” избирателя к выборам. Таким образом, на практике могут возникнуть проблемы, связанные с подготовкой к избирательной кампании.
Закон конкретизирует определение понятия "предвыборная агитация” путем приведения перечня видов действий, осуществляемых в период избирательной кампании, которые признаются предвыборной агитацией:
а) призывы голосовать за или против кандидата (списка кандидатов);
б) выражение предпочтения в отношении кого-либо из кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, в частности, указание на то, за какого из кандидатов, за какой из списков кандидатов, за какое из избирательных объединений, за какой из избирательных блоков будет голосовать избиратель;
в) описание возможных последствий избрания или неизбрания кандидата (списка кандидатов);
г) распространение информации с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах, об избирательных объединениях, избирательных блоках в сочетании с позитивными либо негативными комментариями;
д) распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью или исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей;
е) деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату, избирательному объединению, избирательному блоку, к которым принадлежит данный кандидат, к избирательному объединению, избирательному блоку, выдвинувшим кандидата, кандидатов, список кандидатов;
ж) иные действия, имеющие целью побудить или побуждающие избирателей голосовать за кандидатов, списки кандидатов или против них, против всех кандидатов, против всех списков кандидатов (ст. 48 Закона).
Представляется, что конкретизация понятия "предвыборная агитация” посредством включения в закон перечня агитационных действий имеет положительное значение. Однако применение положений, включенных в этот перечень, практически полностью перекроет пространство для выхода в свет аналитических программ и публикаций в ходе избирательной кампании. В целом, можно придти к неутешительному выводу: в контексте предлагаемого законопроектом понятия "предвыборная агитация” провозглашение свободы информационного освещения избирательной кампании остается лишь декларативным принципом. Фактически, в период избирательной кампании журналисты не смогут осуществить некоторые из своих прав, предусмотренных Законом РФ "О средствах массовой информации”. Одно из них – право "излагать свои личные суждения и оценки в сообщениях и материалах, предназначенных для распространения за его подписью” (пп. 9 ч. 1 ст. 47 Закона).
Средства массовой информации, особенно телевидение, играют важную роль в предвыборной кампании. Телевидение является главным источником информации о кандидатах любого ранга, их политических, экономических взглядах и намерениях, общественном статусе, личностных особенностях, внешнем облике, а также дает возможность ознакомиться с методами ведения предвыборной агитации.
Однако в Законе уточнены понятия "информационная деятельность” населения и "предвыборная агитация”. И то и другое – явления, связанные с производством и распространением информации. Однако новое законодательство четко разделяет эти понятия. Определено, что органы государственной власти и местного самоуправления не имеют права информировать о кандидатах. А вот средствам массовой информации информировать не запрещено.
Из законодательного определения предвыборной агитации видно, что перечень является открытым (в нем содержится формулировка "иные действия, имеющие целью …”). Вместе с тем, в перечисленных выше положениях воспроизводятся некоторые пробелы действующего Закона. Названные нормы не позволяют, например, однозначно признать предвыборной агитацией такую частую форму скрытой агитации, как показ по каналам телевидения сюжетов о деятельности должностного лица, связанной с исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей, но не имеющей существенного государственного и общественного значения в момент распространения этой информации (скажем, фрагментов его выступления, приема им граждан, а также иных материалов о его деятельности). Напротив, из приведенного перечня следует, что любая информация о деятельности должностного лица, связанная с исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей, имеет основания не считаться предвыборной агитацией – даже представляющая малый общественный интерес или значение. Но такая информация будет способствовать напоминанию избирателям о том, какой активный, деловитый кандидат, как много он думает об интересах граждан, государства и т.д. и т.п. Данная точка зрения, на мой взгляд, достаточно обоснованна, поскольку сложно отличить агитацию политической направленности от предвыборной агитации. Я считаю, что законодателю вместо обширного перечня действий, подпадающих под предвыборную агитацию, лишь требовалось дать точное и предельно узкое определение предвыборной агитации. В противном случае этот вопрос остается открытым для правоприменителя. В связи с таким определением предвыборной агитации практически невозможно организовать нормальную работу средств массовой информации в период выборов. Такая ситуация может повлечь неограниченное число споров относительно выступлений и действий кандидатов, сделанных до начала официального агитационного периода, которые могут быть расценены как незаконное начало предвыборной агитации.
Проблема предвыборной агитации является весьма подвижной сферой избирательно-правовых отношений, которая безусловно будет подвергаться изменениям в зависимости от развития и совершенствования избирательного законодательства.
При решении вопроса о законодательной трактовке предвыборной агитации, об условиях её проведения необходимо учитывать опыт проведенных избирательных кампаний, опыт зарубежных стран и приспосабливать нормы избирательного процесса к российской действительности. Хотя нельзя отрицать и положительные меры действующего законодательства, но все-таки оно еще нуждается в доработках в части формулировок основных понятий, закреплении положения участников предвыборной агитации.
Я считаю, что в условиях подлинных, свободных демократических выборов предвыборная агитация должна быть четко законодательно регламентирована, поскольку через институт выборов граждане воздействуют на формирование органов публичной власти. При этом не должны ущемляться права как самих участников данной деятельности, так и лиц, не имеющих прямого отношения к этому процессу (например, журналистов).
Разумеется, нормативно-правовое регулирование предвыборной агитации – не единственное средство, обеспечивающее эффективную организацию предвыборной агитации. Многое зависит и от социальных, политических, нравственных факторов. Однако без правового регулирования не обойтись, оно является первичным условием нормально организованной агитационной кампании.
Новый Закон безусловно восполнил ряд пробелов в избирательном законодательстве. Однако только практическая реализация норм закона позволит убедиться, удалось ли добиться уменьшения конфликтных и спорных ситуаций в период предвыборной агитации.
В настоящее время Россия находится в состоянии реформирования избирательного законодательства. Вопросы, связанные с необходимостью изменения действующего законодательства активно обсуждаются в Правительстве Российской Федерации, Конституционном Суде Российской Федерации, иных государственных структурах. Многочисленные предложения по совершенствованию законодательства о предвыборной агитации высказываются в средствах массовой информации.
Необходима соответствующая модернизация законодательства о предвыборной агитации, действующего на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Выработка единой концепции реформирования законодательства о предвыборной агитации – актуальная задача российского права. Представляется, что на данном этапе реформирования правовой базы в области избирательного процесса необходимо обеспечить дифференцированный подход к различным субъектам предвыборной агитации, привести в соответствие законодательство, затрагивающее интересы журналистов. Я считаю, что недопустимо применение одних и тех же критериев и признаков предвыборной агитации, порядка её проведения к разным категориям лиц, прямо или косвенно принимающих участие в данной деятельности.
| 
