Доклады студентов и аспирантов МГЮА на научно-практической конференции 24 мая 2003 года "Избирательное право Российской Федерации: современное состояние и тенденции дальнейшего развития” (часть первая)
Журнал Российское Право в Интернет 2003 г. № 3
Григорян К.С., студент III курса МВФ МГЮА
Финансирование избирательных комиссий
В последние годы изменились природа и статус избирательных комиссий. Однако неизменным остался принцип их государственного финансирования. Такой подход объективно способствует независимости комиссий от кандидатов, избирательных объединений и избирательных блоков, но в то же время требует укрепления гарантий их самостоятельности во взаимоотношениях с органами государственной власти, прежде всего теми, которые занимаются подготовкой проектов бюджетов, их утверждением и в особенности их исполнением.
В последние годы сделаны определенные шаги по укреплению финансовой самостоятельности избирательных комиссий. Средства на проведение выборов депутатов Государственной Думы Центральная избирательная комиссия Российской Федерации не позднее чем за 60 дней до дня голосования перечисляет избирательным комиссиям субъектов Российской Федерации, которые распределяют и перечисляют полученные средства окружным и территориальным избирательным комиссиям не позднее чем соответственно за 40 и 30 дней до дня голосования. Создание избирательных комиссий субъектов Российской Федерации позволило юридически "отключить” администрации субъектов Российской Федерации от распределения и расходования средств на организацию и проведение выборов. В Федеральном законе от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” существенно сокращены сроки по использованию средств нижестоящими комиссиями. Это связано с тем, что, во-первых, вышестоящие комиссии не успевали распределить средства (приходилось нарушать сроки), а, во-вторых, средства, которые поступали комиссиям, заранее за короткие сроки растрачивались.
Однако работа комиссий финансируется за счет бюджетных средств в соответствии со сметами, порядок подготовки и утверждения которых законодательно не установлен, что на практике вызывает много проблем, в том числе неравномерность финансирования комиссий разных регионов, трудности определения долей различных бюджетов.
Кроме того, едва ли оправданно нынешнее состояние, когда низовые избирательные комиссии и юридически, и фактически финансируются по остаточному принципу. Поэтому назрела настоятельная необходимость законодательно закрепить самостоятельность участковых избирательных комиссий путем предоставления им права открытия счета в отделении Сберегательного банка Российской Федерации для финансового обслуживания организации и проведения федеральных выборов.
Целесообразно установить, что расходы избирательных комиссий всех уровней по подготовке и проведению федеральных выборов финансируются за счет средств государственного бюджета Российской Федерации. Расходы избирательных комиссий, связанные с осуществлением полномочий в период между федеральными выборами, должны распределяться между федеральным бюджетом, бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами.
Исключительно за счет средств государственного бюджета Российской Федерации, а также за счет неизрасходованных в предыдущем году средств финансируются следующие расходы:
а) расходы Центральной избирательной комиссии Российской Федерации на подготовку и проведение федеральных выборов, референдумов Российской Федерации, обеспечение иных полномочий. Размер этих расходов в настоящее время Центральная избирательная комиссия определяет самостоятельно в пределах расходов, утвержденных в федеральном бюджете Российской Федерации;
б) расходы избирательных комиссий субъектов Российской Федерации на подготовку и проведение федеральных выборов, референдумов Российской Федерации, а также частично расходы по обеспечению их полномочий в период между федеральными выборами в пределах сметы расходов;
в) расходы окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий на подготовку и проведение федеральных выборов и референдумов Российской Федерации;
г) расходы, связанные с осуществлением федеральных целевых программ, обеспечивающих выборы. В настоящее время к таким программам относятся: Государственная автоматизированная система (ГАС) "Выборы” и Программа повышения правовой культуры избирателей, организаторов выборов.
За счет сметы расходов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации финансируются:
а) государственное участие в формировании избирательных фондов избирательных объединений и избирательных блоков;
б) транспортные расходы кандидатов в размере стоимости проездных билетов, исключая расходы кандидатов в одномандатных избирательных округах. Кандидатам в депутаты Государственной Думы, включенным в зарегистрированный федеральный список кандидатов, возмещаются расходы в размере стоимости проездных билетов на одну поездку (туда и обратно) в пределах территории Российской Федерации на любом виде междугородного транспорта (за исключением такси и заказных рейсов). Кроме того, кандидату, включенному в региональную группу кандидатов, возмещается стоимость проездных билетов на любом виде транспорта общего пользования (за исключением такси и заказных рейсов) в пределах территории одного субъекта Российской Федерации, входящего в регион, где кандидат включен в региональный список. Кандидатам на должность Президента Российской Федерации со дня регистрации до дня официального опубликования результатов выборов возмещается стоимость проездных билетов при использовании любых видов транспорта (за исключением такси) в пределах территории Российской Федерации;
в) денежные компенсационные выплаты освобожденным от основной работы кандидатам (кроме кандидатов, зарегистрированных в одномандатных округах). Денежная компенсация выплачивается за дни освобождения от основной работы (военной службы) в соответствии с приказом со дня регистрации до дня официального объявления результатов выборов;
г) расходы по обеспечению деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, в том числе: денежное содержание и иные выплаты членам комиссии и работникам ее аппарата, а также отчисления в федеральные внебюджетные фонды. Денежное содержание Председателя Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, его заместителя и секретаря, а также члена комиссии, работающего на постоянной основе, в настоящее время определено указом Президента Российской Федерации. Размер денежного содержания работников аппарата комиссии устанавливается на уровне денежного содержания работников Администрации Президента Российской Федерации по соответствующим должностям; командировочные и транспортные расходы членов Центральной избирательной комиссии, работников ее аппарата; печатно-издательская деятельность;
д) расходы на реализацию федеральных целевых программ, заказчиком которых является Центральная избирательная комиссия Российской Федерации.
Средства, выделенные в распоряжение окружных, территориальных и участковых избирательных комиссий на подготовку и проведение выборов и обеспечение их, деятельности в период полномочий, перечисляются на вновь открываемые текущие счета "суммы по поручениям”. Порядок открытия и ведения счетов, учета, отчетности и перечисления денежных средств, выделенных Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, другим избирательным комиссиям, устанавливается Центральной избирательной комиссией Российской Федерации по согласованию с Центральным банком Российской Федерации.
Счета открываются в расчетно-кассовых центрах Центрального банка Российской Федерации по месту нахождения окружных и территориальных избирательных комиссий по представлению соответствующей комиссии в расчетно-кассовый центр (РКЦ) Центрального банка Российской Федерации с согласия избирательной комиссии субъекта Российской Федерации.
Расходование средств на подготовку и проведение выборов в пределах смет расходов производится соответствующими избирательными комиссиями самостоятельно. Самостоятельно по формам, утвержденным Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, составляется проект сметы расходов избирательной комиссии. Сметы расходов избирательной комиссии по представлению заинтересованной комиссии утверждаются вышестоящей избирательной комиссией.
Председатели избирательных комиссий распоряжаются денежными средствами, выделенными на подготовку и проведение выборов депутатов Государственной Думы, и несут ответственность за соответствие финансовых документов решениям избирательных комиссий по финансовым вопросам и представление финансовых отчетов о расходовании указанных средств в порядке и сроки, установленные настоящим Федеральным законом.
Для осуществления контроля за целевым расходованием денежных средств, выделенных избирательным комиссиям, а также контроля за источниками поступления, правильным учетом и использованием денежных средств избирательных фондов при соответствующих избирательных комиссиях создаются контрольно-ревизионные службы.
На выборах участковые (а нередко и окружные) избирательные комиссии не имеют собственных счетов, получая только наличные средства в территориальных либо окружных избирательных комиссиях. Нередки случаи получения средств непосредственно со счетов местных органов самоуправления, что, разумеется, не способствует самостоятельности избирательных комиссий. Кажущееся очевидным решение вопроса путем открытия счетов участковым избирательным комиссиям пока не находит поддержки финансистов и глав муниципальных образований, которые полагают, что открытие и ведение дополнительно нескольких десятков тысяч (а с учетом региональных и местных выборов – не менее 200 тысяч) счетов участковых избирательных комиссий – это излишнее усложнение финансирования выборов. На самом деле причина в том, что теряется способ влияния на комиссию со стороны местных властей.
Полученные кредиты, включая начисляемые на них проценты, покрываются из федерального бюджета Правительством Российской Федерации, для которого эти кредиты являются долговым обязательством и должны быть возвращены в срок, не превышающий двух лет, если соответствующим законом (другим нормативным правовым актом) не предусмотрен более короткий срок. При утверждении бюджета на год, следующий за годом проведения выборов, выплата данных кредитов должна быть предусмотрена отдельной строкой в федеральном бюджете. Возврат кредитов гарантируется федеральным бюджетом в силу Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” без принятия решения о выдаче гарантии.
Формы финансового отчета избирательных комиссий о поступлении и расходовании средств, выделенных на подготовку и проведение выборов, и формы, по которым представляются сведения о поступлении и расходовании средств избирательных фондов кандидатов, зарегистрированных кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, устанавливаются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации по согласованию с Центральным банком Российской Федерации.
Участковая избирательная комиссия представляет территориальной избирательной комиссии финансовый отчет о поступлении и расходовании средств федерального бюджета, выделенных данной участковой избирательной комиссии на подготовку и проведение выборов, не позднее чем через десять дней со дня голосования. Территориальная избирательная комиссия представляет избирательной комиссии субъекта Российской Федерации финансовый отчет не позднее чем через 20 дней со дня голосования.
Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации представляет сведения в высшую инстанцию – Центральную избирательную комиссию Российской Федерации – не позднее чем через 50 дней со дня официального опубликования общих результатов выборов. Сведения от последней поступают уже в палаты Федерального Собрания Российской Федерации. Указанные финансовый отчет и сведения должны быть опубликованы Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в ее официальном печатном органе не позднее чем через месяц со дня его представления палатам Федерального Собрания Российской Федерации.
Неизрасходованные комиссиями в период подготовки и проведения выборов бюджетные средства возвращаются ими избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, действующим на постоянной основе территориальным избирательным комиссиям до сдачи комиссиями финансового отчета. Неизрасходованные в текущем году средства в полном объеме используются Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и другими комиссиями, действующими на постоянной основе, в последующем на цели, связанные с подготовкой и проведением выборов и обеспечением полномочий избирательных комиссий.
Неизрасходованные кредитные средства Центральная избирательная комиссия Российской Федерации обязана возвратить банку не позднее чем через три месяца после дня опубликования общих результатов выборов.
Интересным является вопрос о финансировании избирательных комиссий в субъектах Российской Федерации. Здесь существуют некоторые особенности.
Финансирование избирательных комиссий в субъектах Федерации различается:
а) в период федеральной избирательной кампании;
6) в иное время.
Источники финансирования – федеральный бюджет и бюджет субъекта Российской Федерации.
За счет сметы избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, которая должна утверждаться Центральной избирательной комиссией Российской федерации, финансируются:
а) расходы по подготовке и проведению федеральных выборов в части расходов по изготовлению печатной продукции (избирательных бюллетеней, плакатов и др.), ее доставке в избирательные комиссии, информированию избирателей, оплате труда лиц, привлекаемых к обеспечению работы комиссии в период федеральных выборов, обучению организаторов выборов и избирателей, на служебные командировки, почтово-телеграфные услуги;
б) расходы по обеспечению деятельности избирательной комиссии субъекта Российской Федерации в части денежного содержания и других выплат членам комиссии и работникам ее аппарата, а также отчисления в федеральные внебюджетные фонды.
Удельный вес федеральных выплат тем или иным субъектам Российской Федерации в денежном содержании колеблется весьма сильно.
Остальные расходы избирательной комиссии субъекта Российской Федерации финансируются из бюджета субъекта Российской Федерации.
Среди них наиболее значительны расходы на:
а) выплату разницы между установленным субъектом Российской Федерации и Центральной избирательной комиссией Российской Федерации содержанием членов комиссий и работников аппарата;
б) выплату денежного содержания членам избирательной комиссии субъекта Российской Федерации, работающим в ней на штатной основе по решению комиссии, работникам аппарата комиссии сверх установленных Центральной избирательной комиссией Российской Федерации пределов, а также обеспечение по решению субъекта Российской Федерации особых условий выплаты денежного содержания;
в) аренду и содержание помещений (включая эксплуатационные расходы и оплату коммунальных услуг);
г) аренду автотранспорта;
д) пользование средствами связи;
е) служебные командировки в связи с региональными и местными выборами;
ж) медицинское и социально-бытовое обслуживание членов комиссий и работников аппарата.
Двухканальная система финансирования комиссий субъектов Российской Федерации вызывает много проблем. Возникает немало ситуаций, когда в период выборов комиссии финансируются нормально, а в межвыборный период финансирование почти полностью прекращается. Поскольку ни теоретически, ни практически нельзя отказываться от финансирования избирательных комиссий субъектов Российской Федерации одновременно из двух бюджетов (федерального и регионального), постольку решение вопроса возможно путем законодательного закрепления видов и объемов расходов, финансирующихся из того и другого бюджетов.
За счет сметы окружной избирательной комиссии финансируются расходы на:
а) государственное участие в формировании избирательных фондов кандидатов в депутаты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, зарегистрированных в одномандатном избирательном округе;
б) транспортные расходы в пределах, установленных для соответствующих выборов. При этом проект федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы идет по пути ограничения числа поездок в пределах округа (не более 30 в пригородном транспорте и не более 4 междугородных поездок), что представляется ограничением возможностей предвыборной агитации ряду кандидатов. По действующему Федеральному закону кандидат в депутаты Государственной Думы в пределах своего округа имеет право бесплатно пользоваться всеми видами транспорта общего пользования (за исключением такси и заказных рейсов), а комиссия должна оплатить расходы независимо от числа поездок. В городах, где имеется несколько избирательных округов, кандидату в депутаты, зарегистрированному в одном из этих округов, транспортные расходы возмещаются исходя из стоимости единого проездного билета по городу. Если кандидат имеет постоянное место жительства вне пределов одномандатного избирательного округа, в котором он баллотируется, то, по проекту закона, ему возмещаются расходы в размере стоимости проездных билетов для шести поездок железнодорожным, водным или автомобильным транспортом (за исключением такси и заказных рейсов) или трех поездок авиационным транспортом в избирательный округ и обратно. Возмещение транспортных расходов производится при предъявлении проездных документов до сдачи финансового отчета кандидата;
в) выплату денежной компенсации кандидатам в депутаты Государственной Думы, выдвинутым в одномандатном избирательном округе и освобожденным от основной работы (военной службы) по их личному заявлению. Для получения компенсации должен быть представлен документ (приказ, распоряжение) об освобождении от работы на период выборов;
г) дополнительные выплаты в период подготовки и проведения выборов членам избирательных комиссий с правом решающего голоса за работу в избирательных комиссиях в порядке и размерах, определяемых Центральной избирательной комиссией Российской Федерации или избирательной комиссией ее субъекта, а также на оплату труда лиц, привлекаемых к обеспечению работы комиссии;
д) изготовление печатной продукции (бланков, протоколов и сводных таблиц избирательных комиссий и другой избирательной документации), ее доставку в избирательные комиссии, публикацию итогов голосования в средствах массовой информации, командировочные расходы членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, обучение организаторов выборов и избирателей, организационно-технические и иные работы, связанные с подготовкой и проведением выборов.
За счет сметы территориальных и участковых избирательных комиссий финансируются расходы на:
а) дополнительную оплату труда (компенсационные выплаты) в период подготовки и проведения выборов членам избирательных комиссий с правом решающего голоса за работу в комиссиях в порядке и размерах, определяемых Центральной избирательной комиссией Российской Федерации, избирательной комиссией субъекта Российской Федерации, а также оплату труда лиц, привлекаемых к обеспечению работы комиссии;
б) изготовление печатной продукции (сводных таблиц, бланков протоколов, приглашений для избирателей и др.), изготовление (приобретение) оборудования, необходимого для проведения выборов;
в) обучение организаторов выборов, командировочные, хозяйственные и иные расходы, связанные с проведением выборов;
г) проведение досрочного голосования.
Органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, органы местного самоуправления предоставляют избирательным комиссиям всех уровней бесплатно оборудование и телефонизированные помещения на весь срок их полномочий, а также обеспечивают бесплатную охрану комиссий в период выборов.
По решению органа местного самоуправления помещения для голосования предоставляются участковой избирательной комиссии бесплатно независимо от формы собственности, в которой находится помещение.
Расходы местных бюджетов, связанные с составлением по установленным формам данных об избирателях, публикацией в местной печати списков избирательных участков, оборудованием специальных мест для агитационных печатных материалов, должны возмещаться из федерального бюджета Правительством Российской Федерации, поскольку речь идет о выполнении муниципальным образованием государственных полномочий в силу требований федерального законодательства. До настоящего времени практика идет по пути выполнения указанных работ за счет местных бюджетов, что не соответствует законодательству о местном самоуправлении.
Таким образом, в целом можно заметить, что наряду с довольно разносторонним регулированием вопросов финансирования избирательных комиссий, практика раскрывает недостатки и пробелы, требующие освещения, причем как на федеральном уровне, так и в сфере работы избирательных комиссий субъектов Российской Федерации.
