Доклады студентов и аспирантов МГЮА на научно-практической конференции "Избирательное право Российской Федерации: современное состояние и тенденции дальнейшего развития” (часть вторая)
Журнал Российское Право в Интернет 2004 г. № 3
Головин А.Г.
Концепция закрепления принципа равного избирательного права в российском законодательстве
Одним из важнейших начал проведения выборов всех уровней в Российской Федерации является принцип равного избирательного права граждан. На протяжении всего существования современной российской избирательной системы неизменно возникают проблемы с реализацией разных аспектов данного принципа, что не позволяет в полной мере говорить о гарантированности избирательных прав граждан России.
Принципы, как руководящие начала той или иной общности правовых норм (отрасли или института) должны пронизывать все эти нормы, находить в них свое отражение и конкретно-ситуативную реализацию. Основой этого является надлежащее, полное и юридически грамотное закрепление таких принципов в законе. Прежде всего, речь идет о юридически корректном формулировании принципа в посвященной его раскрытию норме законодательного акта.
Представляется, что в отношении рассматриваемого принципа равного избирательного права изложенное требование не соблюдено в полной мере. Его формулировки в федеральных избирательных законах последних лет не отражают в достаточной степени его сущность, что приводит к неоднозначности в реализации данного принципа. Исходя из этого, рассмотрим способы изложения принципа равного избирательного права и постараемся синтезировать формулировку, которая в большей мере выражала бы его суть.
Равное избирательное право в ряду других основных принципов, характеризующих избирательное право в нашей стране, впервые было провозглашено в Основном законе Советского Союза 1936 г. (гл. 11). Конституция СССР, а за ней и Конституция РСФСР 1937 г. установили, что выборы производятся избирателями на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом оба акта раскрывали принцип равного избирательного права, используя следующую формулировку: «выборы депутатов являются равными: каждый гражданин имеет один голос; все граждане участвуют в выборах на равных основаниях». Таким образом, равенство предполагало два элемента – количественное равенство голосов у каждого избирателя (в условиях отсутствия многомандатных округов – по одному голосу) и участие в выборах на равных основаниях. Два аспекта принципа должны были по замыслу законодателя наиболее полным образом обеспечить равенство прав избирателей и равное их представительство депутатами. Каждый избиратель обладал одним голосом, который был равен голосу любого другого избирателя. Последнее обеспечивалось единой нормой представительства, также закрепленной на конституционном уровне. Статья 34 Основного закона СССР 1936 г. устанавливала правило, согласно которому Совет Союза, одна из палат Верховного Совета СССР, избирался гражданами СССР по избирательным округам по норме: один депутат на 300 тысяч населения. Аналогичная гарантия равного представительства содержалась и в Конституции РСФСР 1937 г., ст. 25 которой гласила: Верховный Совет РСФСР избирается гражданами РСФСР по избирательным округам сроком на 4 года по норме один депутат на 150 тысяч населения.
Данный концептуальный подход к раскрытию принципа равного избирательного права сохранился и в Конституциях СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г. Статья 97 Основного закона Советского Союза устанавливала, что выборы народных депутатов от избирательных округов являются равными: избиратель по каждому избирательному округу имеет один голос; избиратели участвуют в выборах на равных основаниях. Статья 93 Конституции РСФСР оставила неизменной старую формулировку: выборы депутатов являются равными: каждый избиратель имеет один голос; все избиратели участвуют в выборах на равных основаниях. В процессе внесения поправок в Конституцию РСФСР в 1989-1992 гг. норма была несколько подкорректирована: выборы народных депутатов являются равными, избиратель по каждому избирательному округу имеет один голос, избиратели участвуют в выборах на равных основаниях. Однако данное изменение, очевидно, носило исключительно юридико-технический характер, имело целью текстуальное соответствие союзной Конституции и не затрагивало сущности принципа.
На уровне законодательства о выборах советского периода принцип равного избирательного права раскрывался в полном соответствии с конституционными нормами, применительно к конкретным видам выборов. Так, Закон РСФСР «О выборах в Верховный Совет РСФСР» от 8 августа 1978 г. говорил о том, что выборы депутатов Верховного Совета РСФСР являются равными: каждый избиратель имеет один голос; все избиратели участвуют в выборах на равных основаниях. Закон РСФСР «О выборах народных депутатов РСФСР» от 27 октября 1989 г. устанавливал, что выборы народных депутатов РСФСР являются равными: избиратель по каждому избирательному округу имеет один голос; избиратели участвуют в выборах на равных основаниях.
Анализ советского конституционного законодательства позволяет сделать вывод о том, что в нем устойчиво господствовал неизменный подход к раскрытию принципа равного избирательного права через два его взаимосвязанных аспекта, имеющий своей целью обеспечение концепции равного представительства.
Тем не менее, первый в истории России акт о выборах общего характера – Федеральный закон от 6 декабря 1994 г. «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» – не воспринял советской концепции формулирования принципа равного избирательного права. Статья 5 данного закона раскрыла принцип следующим образом: избиратели участвуют в выборах в Российской Федерации на равных основаниях. Таким образом, принцип был существенно урезан, сведен лишь к одному из фактически составляющих его элементов. Законодатель либо обошел молчанием количественное равенство голосов всех избирателей, либо включил его в равные основания, в результате чего самостоятельную ценность утратила вторая составляющая – равенство голосов. И первый, и второй вариант представляется существенной погрешностью, влекущей ограничение избирательных прав граждан, с одной стороны, и неоднозначность трактовки сущности принципа, с другой. Такая неоднозначность ввиду фундаментального значения принципов в системе правового регулирования потенциально способна дестабилизировать все законодательство, построенное на основе ненадлежащим образом сформулированного правового принципа.
Федеральный закон от 19 сентября 1997 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», направленный на интеграцию правового регулирования отношений при проведении выборов и при проведении референдума, воспроизвел принцип в том же виде, распространив его и на право на участие в референдуме. Статья 5 гласила: граждане Российской Федерации участвуют в выборах и референдуме в Российской Федерации на равных основаниях. Постольку, поскольку право на участие в референдуме выходит за рамки настоящего исследования, мы можем констатировать, что формулировка принципа, содержащая показанные выше недочеты, не претерпела изменений.
Вместе с тем, проблема равного количества голосов приобрела особую значимость еще на этапе первых экспериментов по созданию наряду с одномандатными многомандатных округов в нашей стране. Формула советского периода: «один избиратель – один голос» в этих условиях уже не соответствовала действительности. Сложная конструкция соответствия числа голосов у избирателя числу мандатов, подлежащих распределению, требовала законодательного закрепления в норме, раскрывающей сущность равного избирательного права. В определенной степени это было учтено только при разработке нового закона. Статья 5 действующего Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Федеральный закон о гарантиях избирательных прав) помимо указания на то, что граждане Российской Федерации участвуют в выборах и референдуме на равных основаниях, была дополнена ч. 2, установившей, что если на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти или в представительный орган местного самоуправления образуются избирательные округа с разным числом мандатов, каждый избиратель имеет равное число голосов. Однако, на наш взгляд, эта норма породила больше вопросов, чем дала ответов. Во-первых, она не увязана с основной формулировкой принципа о равном количестве голосов, которая в статье отсутствует. Во-вторых, возникает вопрос о том, как обстоят дела в одномандатных округах. Конечно, это подразумевается, но закон не должен уповать на здравый смысл лиц, руководствующихся его нормами. Устранив закрепление формулы «один избиратель – один голос» в отношении одномандатных округов, законодатель сделал шаг назад по сравнению с советскими актами. В-третьих, равным чему является число голосов у избирателя в таком округе – числу голосов других избирателей или числу мандатов, или же и тому и другому? Эти вопросы, порождающие правовую неопределенность принципа, а также то, что сам принцип изложен в «сокращенном» варианте, не позволяющем разграничить два составляющих его элемента, позволяют говорить о необходимости поиска более приемлемых способов изложения принципа равного избирательного права в Федеральном законе о гарантиях избирательных прав.
Отметим, что проблема ненадлежащей регламентации принципа равного избирательного права актуальна не только для российского федерального законодательства. Так, ст. 66 Конституции Республики Беларусь говорит о том, что выборы являются равными: избиратели имеют равное количество голосов. Аналогичное положение содержится в избирательном кодексе Республики Беларусь: избиратели, участники референдума участвуют соответственно в выборах Президента Республики Беларусь, депутатов Палаты представителей, депутатов местных Советов депутатов и референдуме на равных основаниях: каждый избиратель, участник референдума имеет один голос (часть 1 статьи 6). Принцип, таким образом, сводится лишь к количественному равенству голосов, забывая про их качественное равенство. Так или иначе, но принцип ограничен одним из его элементов и в законодательстве многих субъектов Российской Федерации (например, в избирательных кодексах Алтайского края, Республики Башкортостан, Воронежской области, Владимирской области, Вологодской области). Исходя из этого, можно сказать, что нахождение приемлемой формулировки принципа равного избирательного права представляет собой весьма актуальную задачу. Желательно, чтобы она как можно скорее была решена в российском федеральном избирательном законодательстве.
По нашему мнению, в ст. 5 Федерального закона о гарантиях избирательных прав, раскрывающей принцип равного избирательного права, должны найти свое решение следующие вопросы:
1. Из каких элементов складывается принцип?
2. Что означает участие в выборах на равных основаниях?
3. Каким образом достигается равенство голосов избирателей?
4. Чему равно количество голосов каждого избирателя?
Помимо этого, представляется желательным раскрытие принципа равного избирательного права в аспекте реализации права быть избранным.
В поисках ответов на поставленные вопросы следует, прежде всего, обратиться к общепризнанным международным стандартам демократических выборов и к правовым позициям Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам, связанным с принципом равного избирательного права.
Как справедливо отметил А.А. Вешняков, стандарты демократических выборов «разбросаны» в более чем 20 международных документах1. Именно исходя из этого в России были разработаны проекты двух международных конвенций о стандартах демократических выборов – для стран СНГ и государств-членов Совета Европы, консолидировавшие нормы, относящиеся к принципам избирательного права. Свое отражение в них нашел и принцип равного избирательного права. Статья 9 проекта Конвенции о стандартах выборов, избирательных прав и свобод содержит положения, согласно которым соблюдение принципа равного избирательного права означает следующее:
1. каждый избиратель имеет один голос или равное с другими избирателями число голосов, причем его голос имеет такой же вес, как и голоса других избирателей, при этом на равный вес голоса избирателя не может влиять применяемая в государстве избирательная система;
2. при проведении голосования по территориальным избирательным округам (одномандатным и (или) многомандатным) и избирательным участкам эти округа и участки должны образовываться на справедливой основе так, чтобы результаты голосования максимально точно и полно выражали волю избирателей, принявших участие в голосовании, при этом одним из оснований образования округов и участков может быть соблюдение равенства числа избирателей с допустимым минимальным отклонением от средней нормы представительства на округ, в том числе с учетом компактности проживания национальных меньшинств и этнических групп;
3. каждый гражданин должен иметь равные правовые условия для выдвижения своей кандидатуры на выборах, а также для участия в выдвижении кандидатов;
4. кандидат не вправе использовать преимущества своего служебного или должностного положения в целях своего избрания, а также для выдвижения и (или) избрания других кандидатов, списков кандидатов. Перечень нарушений принципа равного избирательного права и ответственности за такие нарушения устанавливаются законами.
В ст. 3 проекта Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах – участниках Содружества Независимых Государств полнее раскрывается равная и справедливая основа образования избирательных округов. Указывается, что критериями равной основы могут быть примерное равенство одномандатных избирательных округов по числу избирателей или примерное равенство числа избирателей на один депутатский мандат в многомандатных избирательных округах. Основаниями для отклонения от средней нормы представительства могут являться труднодоступность и отдаленность местности, компактность проживания коренных малочисленных народов или иных национальных меньшинств и этнических групп.
Очевидно, что разработчики этих документов исходили из тех же посылок, которые принимались за основу в советском законодательстве – принцип равного избирательного права предполагает количественное (равное число голосов) и качественное (равенство голосов) равенство. Для отражения сущности качественного равенства голосов используется специальное понятие – вес голоса. Отметим, что современная наука конституционного права также однозначно говорит о двух самостоятельных и равнозначных аспектах принципа равного избирательного права, только при одновременном наличии которых выборы могут считаться равными2. Поэтому считаем возможным говорить о том, что Федеральный закон о гарантиях избирательных прав должен четко закрепить названные элементы в легальном определении принципа.
Помимо изложенного, в обоснование своей точки зрения приведем постановление Конституционного Суда Российской Федерации № 4–П от 23 марта 2000 г. о признании не соответствующими Конституции Российской Федерации ч. 2 ст. 3 Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 года «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области» (в редакции от 11 ноября 1997 года) и Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 года «Об утверждении схемы избирательных округов для проведения выборов депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области». Правовая позиция Конституционного Суда в отношении равного избирательного права, выраженная в данном постановлении, состоит в следующем: «равное избирательное право заключается прежде всего в наличии у каждого избирателя одного голоса (или одинакового числа голосов) и в участии в выборах на равных основаниях. Это обеспечивается, в частности, включением избирателя не более чем в один список избирателей, образованием в принципе равных по числу избирателей избирательных округов, соблюдением установленных норм представительства, предоставлением равных юридических возможностей участия в предвыборной кампании для кандидатов, а также иными правовыми, организационными, информационными средствами и способами, гарантирующими соответствующее конституционному принципу народовластия в демократическом правовом государстве (статьи 1 и 3 Конституции Российской Федерации) действительное представительство народа в выборных органах публичной власти».
Исходя из общей формулировки и во избежание смешения качественного и количественного равенства голосов, особого внимания требует раскрытие положения об участии в выборах на равных основаниях. Оно означает, что голос каждого избирателя должен обладать одинаковой качественной характеристикой. Для обозначения таковой используются понятия «вес голоса» и «цена голоса»3. Вес голоса избирателя – это величина, равная частному единицы (т.е. один голос) и единой нормы представительства для данного вида выборов, определяемой в соответствии с федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации. Так, согласно ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 20 декабря 2002 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» единая норма представительства избирателей на одномандатный избирательный округ устанавливается путем деления общего числа избирателей, проживающих на территории Российской Федерации и зарегистрированных в Российской Федерации на общее число (225) одномандатных избирательных округов. В количественном отношении это составляет примерно 470000 избирателей на один одномандатный избирательный округ. Следовательно, вес голоса каждого избирателя на выборах депутатов Государственной Думы должен составлять примерно 1/470000. Разумеется, с учетом подвижности и многообразия количественных электоральных величин в стране, нет необходимости прописывать в законе подобные дроби, но сам принцип определения веса голоса в норме, посвященной раскрытию равного избирательного права, должен быть закреплен. При этом следует обратить особое внимание на то, чтобы отразить в законе не жесткое императивное требование такого равенства, а тенденцию к его достижению. Это продиктовано большими практическими трудностями достижения полного равенства веса голосов в таком сложном федеративном государстве как Россия. Именно на это указал Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении № 26–П от 17 ноября 1998 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Правовая позиция была сформулирована на основе того, что «демократический принцип равных выборов и обязанность государства гарантировать равенство избирательных прав граждан, с одной стороны, и принципы федерализма и равноправия субъектов Федерации, с другой, могут в известной мере входить в юридическое противоречие. Как свидетельствует опыт современных федеративных государств, законодатель, с учетом особенностей территориального устройства и размещения населения, а также в целях сохранения государственного единства и стабильности конституционного строя, без которых невозможна нормальная реализация прав и свобод человека и гражданина, допускает в качестве вынужденной меры определенные отступления от общей нормы представительства, т.е. прибегает к ограничению равного избирательного права в пользу принципов федерализма. Подобного рода диспропорции в избирательной системе не могут считаться результатом произвола и злоупотреблений». Следовательно, требование равенства веса голосов избирателей должно соблюдаться, за исключением случаев, когда необходимо обеспечить права субъекта Российской Федерации с количеством избирателей ниже нормы представительства путем образования на его территории собственного избирательного округа. Поэтому в законодательной формулировке принципа равного избирательного права нужно закрепить, что голос каждого избирателя обладает одинаковым весом, но при этом допускаются отдельные изъятия, обусловленные отклонением от единой нормы представительства в случаях, прямо предусмотренных законом. В перспективе, при нахождении рациональных практических способов устранения коллизии принципов равного избирательного права и равноправия субъектов федерации в процессе нарезки избирательных округов данные исключения должны исчезнуть. Таким образом, тенденция будет реализована.
Второй аспект принципа также требует уточнения, а именно решения вопроса о том, чему равно число голосов избирателя. Представляется, что равенство числу голосов другого избирателя и равенство числу мандатов, подлежащих распределению – это два самостоятельных и одинаково важных количественных аспекта, требующих закрепления в законе. При обсуждении проекта действующего Федерального закона о гарантиях избирательных прав от депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации поступали различные предложения по уточнению ч. 2 ст. 5 этого закона. Вот лишь некоторые из них: дополнить ч. 2 словами «кратное наименьшему числу мандатов»; дополнить ч. 2 словами «совпадающее с числом мандатов»; дополнить ч. 2 словами «каждый избиратель соответствующего округа имеет равное число голосов» и даже изменить на «каждый избиратель имеет один голос». По нашему мнению, ни один из этих вариантов не выражает принципа в полной мере; они лишь частично восполняют тот пробел, с которым норма была впоследствии принята4. Исходя из этого, считаем целесообразным закрепить как равенство числа голосов одного избирателя числу голосов другого избирателя, так и равенство числа голосов избирателя числу мандатов, подлежащих распределению в округе, в котором он голосует. Последнее, по нашему мнению, снимает проблему соотношения одномандатных и многомандатных округов, поскольку подразумевает, что в одномандатном округе действует формула «один избиратель – один голос», а в многомандатном – избиратель имеет столько же голосов, сколько мандатов могут быть распределены по итогам голосования в этом округе.
Рассмотренные выше характеристики относятся к активному избирательному праву, т.е. праву избирать. Однако принцип равного избирательного права, как и принцип всеобщего избирательного права в отличие от принципов прямого избирательного права и тайного голосования, которые, по сути, относятся только к голосованию, должен рассматриваться также применительно к пассивному избирательному праву, т.е. праву быть избранным. Иными словами, должно закрепляться равенство кандидатов. В приведенных выше проектах Конвенций и позиции Конституционного Суда Российской Федерации равенство прав кандидатов нашло свое выражение. Оно заключается в том, что каждый гражданин должен иметь равные правовые условия для выдвижения своей кандидатуры на выборах, что кандидат не вправе использовать преимущества своего служебного или должностного положения, что всем кандидатам должны обеспечивать равные условия и права на всех стадиях избирательного процесса. В ст. 5 Федерального закона о гарантиях избирательных прав расшифровка принципа равного избирательного права применительно к кандидатам отсутствует. По нашему мнению, это является упущением в свете того, что при анализе многих норм закона можно обнаружить изначально заложенное в них скрытое неравенство прав кандидатов, участвующих в выборах (например, неравенство в некоторых аспектах между самовыдвиженцами и кандидатами от политических партий и избирательных блоков). Поэтому закрепление равноправия кандидатов на уровне правового принципа послужило бы дополнительной гарантией избирательных прав граждан и стало бы еще одним шагом к подлинно демократическим выборам. Пример такой нормы мы можем найти в законодательстве Республики Беларусь. Статья 66 Конституции Республики Беларусь и ст. 6 Избирательного кодекса Республики Беларусь устанавливают, что кандидаты, избираемые на государственные должности, участвуют в выборах на равных основаниях. Учитывая некоторую неопределенность и ограниченность подобной формулировки, мы предложили бы уточнить и расширить ее следующим образом: кандидаты, участвующие в выборах, обладают равными правами на всех стадиях избирательного процесса. Практическое значение введения данной нормы заключается в том, что при выявлении в ходе той или иной избирательной кампании скрытого в положениях закона неравенства кандидатов, можно будет устранять его, руководствуясь нормой-принципом, т.е. применяя аналогию права.
Суммируя все изложенное выше и исходя из того, что приоритетом всего избирательного законодательства должно являться полное и всестороннее обеспечение реализации избирательных прав граждан и воспроизводства властных институтов в рамках подлинно демократических процедур и подчеркивая особое значение правовых принципов в достижении этой цели, считаем возможным предложить новую редакцию ст. 5 Федерального закона о гарантиях избирательных прав:
Статья 5. Равное избирательное право и право на участие в референдуме
1. Граждане Российской Федерации участвуют в выборах и референдуме на равных основаниях и имеют равное число голосов.
2. Участие в выборах на равных основаниях означает, что голос каждого избирателя обладает одинаковым весом, определяемым на основе нормы представительства, рассчитанной для данных выборов в соответствии с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации. Отклонения от нормы представительства допускаются в случаях, установленных законом.
3. Каждый избиратель имеет число голосов, равное с другими избирателями. При проведении выборов с образованием избирательных округов с разным числом мандатов каждый избиратель имеет число голосов равное числу мандатов, подлежащих распределению в округе, в котором он голосует.
4. Кандидаты, участвующие в выборах, обладают равными правами на всех стадиях избирательного процесса.
Воплощение данной концепции позволит законодателю более полно и последовательно отразить идею равного избирательного права в правовых нормах, закрепляющих гарантии избирательных прав граждан на каждой конкретной стадии избирательного процесса.
