Доклады студентов и аспирантов МГЮА на научно-практической конференции 24 мая 2003 года "Избирательное право Российской Федерации: современное состояние и тенденции дальнейшего развития” (часть первая)
Журнал Российское Право в Интернет 2003 г. № 3
Голева С., студентка 54 группы специализированного факультета непрерывного образования МГЮА
Почему политические партии не включены в круг лиц, которые могут быть признаны банкротами, и насколько это целесообразно
Политическая партия есть общественное объединение, созданное в целях участия граждан в политической жизни общества. Политические партии являются единственными общественными объединениями, которые могут выдвигать кандидатов в депутаты Государственной Думы, законодательные органы субъектов Российской Федерации. Кроме того, политические партии – наиболее организованные общественные объединения, представляющие интересы граждан в органах государственной власти и местного самоуправления и преследующие достижение политических целей, т.е. обретение государственно-властных полномочий.
Для реализации целей, для которых они созданы, политические партии вправе осуществлять некоторые виды предпринимательской деятельности, выступать заказчиками по договорам выполнения работ и оказания услуг, заключать трудовые договоры с гражданами. В процессе участия политических партий в правовых отношениях у них неизбежно возникают определенные финансовые обязательства перед контрагентами. При этом если указанные действия осуществлялись в рамках избирательной кампании, исполнение финансовых обязательств должно производиться за счет средств избирательного фонда. Если же политические партии действуют в иной период, оплата контрагентам производится за счет средств самой партии. В отличие от коммерческих организаций для общественных объединений законом не установлено требование об обязательном минимальном размере уставного капитала как определенной гарантии удовлетворения требований кредиторов. А ст. 2 Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)” политические партии не включаются в круг лиц, которые могут быть признаны банкротами. Таким образом, кредиторы партий по денежным обязательствам находятся в весьма невыгодном положении.
Целью настоящей статьи является исследование причин, по которым законодатель счел необходимым исключить политические партии из круга лиц, которые могут быть признаны банкротами, а также целесообразность такого исключения.
Прежде всего, следует дать определение политической партии и выделить признаки, отличающие политическую партию от других видов юридических лиц.
В соответствии со ст. 3 Федерального закона "О политических партиях” политическая партия – это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления.
В соответствии же со ст. 5 Федерального закона "Об общественных объединениях” под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения.
Таким образом, политическая партия – это некоммерческое юридическое лицо; следовательно, она обладает всеми признаками юридического лица, а именно: имеет обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
К признакам, отличающим политическую партию от других видов юридических лиц, относятся следующие:
1. Цель создания. Основными целями политической партии в соответствии со ст. 3 Закона "О политических партиях” являются:
– формирование общественного мнения;
– политическое образование и воспитание граждан;
– выражение мнений граждан по любым вопросам общественной жизни, доведение этих мнений до сведения широкой общественности и органов государственной власти;
– выдвижение кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, участие в выборах в указанные органы и в их работе.
2. Особые требования к внутренней структуре политической партии:
– политическая партия должна иметь региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации, и при этом в субъекте Российской Федерации может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии;
– в политической партии должно состоять не менее десяти тысяч членов политической партии, и при этом более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее ста членов политической партии. В остальных региональных отделениях численность каждого из них не может составлять менее пятидесяти членов политической партии.
3. Политические партии являются единственными общественными объединениями, которые имеют право выдвигать кандидатов в депутаты Государственной Думы, законодательных органов власти субъектов Российской Федерации.
4. Политическая партия должна иметь программу, определяющую принципы деятельности политической партии, ее цели и задачи, а также методы реализации целей и решения задач.
В соответствии с Законом "О политических партиях” в собственности политической партии может находиться любое имущество, необходимое для обеспечения ее деятельности. Имущество политической партии используется только для реализации целей и решения задач, предусмотренных уставом и программой политической партии.
Денежные средства политической партии формируются за счет вступительных и членских взносов, если их уплата предусмотрена уставом политической партии; средств федерального бюджета, предоставляемых в соответствии с Федеральным законом; пожертвований; поступлений от мероприятий, проводимых политической партией, ее региональными отделениями и иными структурными подразделениями, доходов от предпринимательской деятельности; поступлений от гражданско-правовых сделок; других не запрещенных законом поступлений.
Итак, мы видим, что выделение партии как обособленного вида общественного объединения обусловлено, прежде всего, особой целью создания и функционирования политической партии – обеспечения участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества. Поэтому политические партии не включены законодателем в круг лиц, которые могут быть признаны банкротами, вероятно, по политическим соображениям. Обращение одного из кредиторов в суд с заявлением о признании политической партии банкротом в период избирательной кампании могло бы существенно затруднить деятельность партии по подготовке и участию в выборах и, следовательно, могло бы использоваться недобросовестными кредиторами и противниками партии как "грязная” избирательная технология.
Однако законодатель в состоянии исключить данную возможность путем установления особого порядка для банкротства политических партий. Необязательно при этом действовать по принципу: "Или все, или ничего”, ущемляя тем самым интересы кредиторов партии и предоставляя возможность участия в политической жизни страны недобросовестным партиям, уклоняющимся от возврата своих долгов.
На мой взгляд, все остальные субъекты, кроме политических партий, исключены из круга лиц, которые могут быть признаны банкротами, вполне обоснованно.
К примеру, казенные предприятия и учреждения не могут быть признаны банкротами в связи с тем, что указанные юридические лица наделяются собственником (Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации, муниципальным образованием) имуществом на праве оперативного управления и находятся под их контролем. Собственник несет субсидиарную ответственность по долгам казенных предприятий и учреждений при недостаточности их имущества. Поэтому требования их кредиторов в любом случае могут быть удовлетворены полностью.
Что касается религиозных организаций, то в соответствии с Федеральным законом "О свободе совести и о религиозных объединениях” они образуются в целях совместного исповедания и распространения веры и действуют в строго ограниченной области – вероисповедания, совершения богослужений, других религиозных обрядов и церемоний, обучения религии и религиозного воспитания своих последователей. Поэтому их исключение из числа лиц, которые не могут быть признаны банкротами, вполне понятно.
Деятельность же политических партий, обусловленная целью обеспечения участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества, на практике весьма многообразна, соответственно имеется немало оснований возникновения у партии финансовых обязательств перед кредиторами. Хотелось бы упомянуть о некоторых из них.
1. В соответствии со ст. 31 Закона "О политических партиях” в целях создания финансовых и материальных условий для реализации целей и решения задач, предусмотренных уставом и программой политической партии, политическая партия, ее региональные отделения и иные структурные подразделения вправе осуществлять следующие виды предпринимательской деятельности:
– информационная, рекламная, издательская и полиграфическая деятельность для пропаганды своих взглядов, целей, задач и обнародования результатов своей деятельности;
– изготовление и продажа сувенирной продукции с символикой и (или) наименованием политической партии, а также изготовление и продажа издательской и полиграфической продукции;
– продажа и сдача в аренду имеющегося в собственности политической партии движимого и недвижимого имущества.
Таким образом, осуществляя разрешенные законом виды предпринимательской деятельности для реализации своих целей, партии могут выступать в качестве стороны по договорам купли-продажи, аренды, подряда, возмездного оказания услуг и некоторым другим видам договоров, что неразрывно связано с возникновением финансовых обязательств партий.
2. Для обеспечения своей деятельности политическая партия, ее региональные отделения и иные структурные подразделения вправе заключать с работниками аппарата политической партии трудовые договоры (контракты) на срок, не превышающий срока полномочий руководящих органов политической партии, ее региональных отделений или иных структурных подразделений. При этом на работающих по трудовому договору (контракту) работников аппарата политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений распространяется законодательство РФ о труде и социальном страховании. У политической партии возникают обязательства по оплате труда работников, обеспечению иных выплат, предусмотренных Трудовым кодексом.
3. Пункт 10 ст. 59 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ” предусматривает возможность для организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации, требовать от избирательных объединений, избирательных блоков, зарегистрировавших список кандидатов, не принявший участия в распределении депутатских мандатов и набравший менее установленного законом числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании, возмещения расходов, понесенных этими организациями в связи с обеспечением права избирательного объединения, избирательного блока на бесплатное эфирное время и бесплатную печатную площадь при проведении предвыборной агитации.
Это лишь несколько оснований, по которым у политических партий могут возникнуть финансовые обязательства перед контрагентами. При этом фактически существующий механизм правового регулирования деятельности политических партий дает возможность недобросовестным партиям уклоняться от погашения своей задолженности перед физическими и юридическими лицами. Конечно, кредитор имеет возможность обратиться в суд за взысканием указанной задолженности в судебном порядке. Однако уже на стадии исполнения данного решения могут возникнуть затруднения. Ведь если после дня голосования прошло более тридцати дней и избирательный фонд партии расформирован, а у самой партии денежных средств для погашения задолженности недостаточно, исполнительное производство вероятнее всего будет прекращено в связи с невозможностью взыскания. Таким образом, уклонившись от возврата долга, политическая партия получает возможность в период следующей избирательной кампании делать новые "невозвратные” долги. Все это отрицательно влияет на механизм хозяйственных связей, отбивает у коммерческих организаций желание в дальнейшем сотрудничать с политическими партиями, кандидатами при подготовке последних к выборам и проведению агитации.
По моему мнению, законодатель все-таки должен закрепить возможность банкротства политических партий. Однако для данных субъектов должен быть установлен особый порядок принятия заявления о признании политической партии несостоятельной, а также осуществления отдельных процедур при банкротстве. Это необходимо, чтобы исключить возможность злоупотребления данным правовым институтом для вмешательства в деятельность партии, препятствования политической партии в подготовке и участию в выборах.
Детально проработать механизм и порядок признания политической партии несостоятельной (банкротом) в настоящей статье не представляется возможным, однако на некоторых основных моментах, которые обязательно должны получить законодательное закрепление в случае введения института банкротства политических партий, автору хотелось бы остановиться. Так, обязательно должно быть закреплено следующее:
1. Период, в течение которого лицо может обратиться в суд с заявлением о признании политической партии несостоятельной (банкротом). Необходимо законодательно установить запрет на обращение с указанным заявлением в суд в период с даты назначения выборов до дня голосования включительно и в течение тридцати дней после дня голосования. Первое ограничения связано с исключением возможности использования данного института как грязной избирательной технологии, второе – с предоставлением партии возможности погасить долги, связанные с подготовкой к выборам, с проведением предвыборной агитации, непосредственно после дня голосования.
2. Размер денежных обязательств, необходимый для обращения в суд с заявлением о признании политической партии несостоятельной (банкротом). Общая сумма непогашенных денежных обязательств политической партии перед контрагентами для принятия заявления о признании данной партии банкротом должна, вероятно, быть меньше той, которая предусмотрена Законом "О несостоятельности (банкротстве)” для остальных юридических лиц, поскольку политические партии все же не являются профессиональными участниками коммерческого оборота; в то же время данная сумма не должна быть слишком маленькой, чтобы не оставлять возможностей злоупотребления институтом банкротства и обеспечить определенную "устойчивость” политических партий.
3. Порядок определения размера денежных обязательств, необходимого для обращения в суд с заявлением о признании политической партии несостоятельной (банкротом). По моему мнению, размер денежных обязательств, необходимый для обращения в суд с заявлением о признании политической партии несостоятельной (банкротом) в отличие от общего порядка должен быть установлен судом заранее, до принятия заявления о признании партии банкротом. То есть перед тем, как обращаться в суд с соответствующим заявлением, кредитор прежде всего должен получить судебные решения о взыскании с политической партии денежных средств. Законодательное закрепление данного положения позволит исключить возможность обращения в суд с заявлением о банкротстве, основанном на недостоверных или неправомерных требованиях, так как при вынесении решения о взыскании с партии денежных средств в судебном порядке будут исследоваться и основания возникновения финансовых обязательств партии, и размер заявленных требований, и некоторые другие обстоятельства.
4. Возможность обращения государства в лице Центральной избирательной комиссии в суд с заявлением о признании политической партии банкротом.
Итак, исследовав причины исключения политических партий из круга лиц, которые могут быть признаны банкротами, а также целесообразность такого исключения, автор настоящей статьи пришел к выводу, что особая цель создания и деятельности партий не препятствует возможности законодательного закрепления института банкротства политических партий, однако при создании и принятии соответствующего нормативно-правового акта законодателю необходимо учесть специфику данных юридических лиц и предусмотреть для политических партий особый порядок признания несостоятельными (банкротами).
Важность разработки и принятия положений о банкротстве политических партий по мнению автора обусловлена также тем, что политические деятели, которые не могут обеспечить нормальное функционирование партии и добросовестное исполнение обязательств в рамках одного юридического лица, должны быть лишены возможности участвовать в управлении страной.
