Доклады студентов и аспирантов МГЮА на научно-практической конференции 24 мая 2003 года "Избирательное право Российской Федерации: современное состояние и тенденции дальнейшего развития” (часть первая)
Журнал Российское Право в Интернет 2003 г. № 3 Векшин А.А., студент 8 группы III курса МДФ МГЮА Избирательная система России: проблемы и пути совершенствования
Формально-юридически понятие "избирательная система” вошло в российскую юриспруденцию в 1936 г. Оно нашло свое отражение в Конституции СССР 1936 г., в главе 11, которая имела аналогичное название. С этого времени в российской юридической литературе, наряду с термином "избирательное право”, стало употребляться понятие "избирательная система”.
В современный период в научной литературе нет единого понимания "избирательной системы”. В Конституции РФ 1993 г. и федеральном законодательстве также не дается определения.
Представляется, что наиболее приемлемым понятием избирательной системы в Российской Федерации является следующая формулировка, даваемая О.Е. Кутафиным и Е.И. Козловой в учебнике "Конституционное право России”: это порядок выборов Президента Российской Федерации, депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; порядок выборов в иные федеральные органы, предусмотренные Конституцией РФ и избираемые непосредственно гражданами РФ в соответствии с федеральным законом; порядок, используемый при выборах в органы государственной власти субъектов РФ, а также при выборах в органы местного самоуправления, проводимых в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
Избирательная система Российской Федерации регулируется Конституцией РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права, а также федеральными законами. Особенностью современного периода является полномасштабное реформирование избирательной системы. 15 июня в "Российской газете” был официально опубликован Федеральный закон от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”. С этого дня началась новая эпоха в истории российского избирательного права. 25 декабря 2002 г. вступил в силу Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”, который продолжил реформу в области избирательного права. А завершил реформу новый федеральный закон от 10 января 2003 г. "О выборах Президента РФ”.
Новые законы внесли существенные изменения в избирательную систему России. О них мне бы и хотелось рассказать.
Условно, с точки зрения видов избираемых органов и должностных лиц, современную избирательную систему России можно разбить на следующие составляющие:
– выборы Президента РФ;
– выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации;
– выборы органов и должностных лиц законодательной (представительной) власти и исполнительной власти субъектов РФ;
– выборы органов и должностных лиц местного самоуправления.
С точки зрения принципов представительства выделяется три основных вида избирательных систем: мажоритарная, пропорциональная и смешанная.
Особенностью государственности России является то, что в ней используются все три типа избирательных систем.
Как известно, мажоритарная избирательная система – это процедура избрания от каждого избирательного округа одного депутата, при которой избранным считается тот кандидат, который набрал на выборах больше голосов, чем его соперник. Существуют два основных вида мажоритарной системы – абсолютного большинства и относительного большинства. При мажоритарной системе абсолютного большинства избранным считается кандидат, набравший абсолютное большинство голосов, принявших участие в голосовании (50% плюс 1 голос). Относительным считается простое большинство голосов по сравнению с числом, набранным другими кандидатами.
Пропорциональная система представительства сложнее мажоритарной. Она применяется в обществах, где существует многопартийная система. При ее использовании нет одного победителя, поскольку она основана на соответствии между количеством голосов, поданных за партию, и количеством получаемых ею депутатских мест. Чем больше голосов получает партия на выборах, тем больше ее членов становятся депутатами. Достоинством этой системы является высокое представительство победивших политических сил на общенациональном уровне. Одним из основных недостатков этой системы, является то, что при голосовании за партию, а не за конкретных лиц, теряется непосредственная связь между депутатами и избирателями.
Смешанная избирательная система представляет собой сочетание элементов мажоритарной и пропорциональной систем. Данная система отличается гибкостью, так как сочетание мажоритарности и пропорциональности может быть весьма разнообразным.
Президент Российской Федерации избирается по мажоритарной избирательной системе как абсолютного, так и относительного большинства.
Государственная Дума избирается на основе сочетания мажоритарной избирательной системы (225 депутатов) и системы пропорционального представительства (225 депутатов). Такая смешанная избирательная система в отношении нижней палаты российского парламента используется в России с 1993 г.
Порядок и способ избрания представителей законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации определяется их законодательством, но при условии, что данная процедура не будет противоречить основам избирательного права России, определенным федеральным законом.
В соответствии с новейшим федеральным законодательством при проведении федеральных и региональных выборов избирательными объединениями признаются только политические партии и их региональные отделения, а на выборах в органы местного самоуправления – и иные общественные объединения, созданные и зарегистрированные в форме общественной организации либо общественного движения. При этом необходимо отметить, что в течении двух лет со дня вступления в силу Федерального закона "О политических партиях” (до 14 июня 2003 г.) избирательными объединениями наряду с политическими партиями будут также признаваться общероссийский общественные политические объединения, созданные и зарегистрированные в соответствии с действующим Федеральным законов "Об общественных объединениях”. То есть в России идет процесс становления партийной системы.
Практика воплощения в жизнь современного избирательного законодательства свидетельствует о необходимости дальнейшего анализа эффективности и демократичности применяемых избирательных систем.
Так, применение смешанной избирательной системы в отношении формирования Государственной Думы показало, что многие социальные группы нашей страны оказались без своих представителей в парламенте, т.е. идея народного представительства не срабатывает в полной и необходимой степени. Так, среди 450 депутатов Государственной Думы 3-го созыва, избранных в 1999 г., лишь два рабочих, 4 фермера, 1 учитель, 2 врача. Ведь нельзя считать систему подлинно демократичной, если почти половина социальных слоев граждан не представлена в парламенте. Получается, что сложившаяся практика не соответствует в необходимой мере принципу равных избирательных прав граждан Российской Федерации. В соответствии с российской Конституцией гражданин Российской Федерации может избирать и быть избранным независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям и т.д. Такое равноправие должно предполагать и равные возможности.
Другая проблема. Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” вводится пропорциональная система выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в отношении замещения не менее половины депутатских мандатов, которые распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями (т.е. политическими партиями), избирательными блоками. Данный Федеральный закон устанавливает переходный период до 14 июля 2003 г. для того, чтобы привести законодательство в регионах в соответствии с этим требованием. Устанавливаемая норма не является обязательной для тех субъектов РФ, где зарегистрировано менее трех региональных отделений общероссийских политических партий. Однако данное новшество вызывает у некоторые экспертов сомнение. По состоянию на 3 февраля 2003 г. в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях” зарегистрировано 50 политических партий, 30 из них уже представили в Минюст России копии свидетельств о регистрации региональных отделений более чем в половине субъектов Российской Федерации (информация с веб-сайта ЦИК РФ). Причем только "Коммунистическая партия Российской Федерации” (80 региональных отделений), Всероссийская партия "ЕДИНСТВО” и "ОТЕЧЕСТВО” – Единая Россия (89 региональных отделений), Политическая партия "Социал-демократическая партия России” (78 региональных отделений) и Народная партия Российской Федерации (82 региональных отделения) способны на данный момент реально участвовать в политической жизни регионов (в среднем у других партий около 60 региональных отделений) и делить между собой депутатские кресла. Не стоит забывать, что партии очень трудно и дорого содержать. Следовательно, можно предположить, что у этих партий вряд ли в ближайшее время появятся достойные конкуренты.
При проведении федеральных и региональных выборов, по моему мнению, основная политическая борьба в регионах будет вестись между Коммунистической партией Российской Федерации и Всероссийской партией ЕДИНСТВО и ОТЕЧЕСТВО – Единая Россия, так как у этих партий больше всего региональных отделений.
Кроме того, произойдет еще более сильное слияние между крупным бизнесом и партиями либо кандидатами на выборные должности разных уровней. О том, что это имеет место в реальности свидетельствует, в частности, такой пример, что в 2002 г. при выборах в Саратовскую областную Думу 23 депутата из 30 избранных оказались руководителями крупных предприятий.
Не нужно забывать, что с 2007 г. вводится 7 % заградительный барьер. Мне думается, что в скором времени нужно ожидать слияния партий, схожих по идеологии между собой, и образования около 5 крупных партий, так как в случае разрозненности мелкие партии не смогут преодолеть этот барьер. Таким образом, в России не стоит ожидать разветвленной партийной системы.
Однако, с другой стороны, кандидат, избранный на должность депутата законодательного органа власти субъекта РФ по партийному списку, будет нести ответственность не только перед населением, но и перед партией. Возможно, что такая двойная ответственность положительно скажется на качестве работы законодательных органов субъектов РФ.
Пункт 16 ст. 35 Закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” устанавливает, что "не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, избирательными блоками, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов”. Фраза "не менее половины депутатских мандатов …” носит безразмерный характер. В принципе, ей не будет противоречить любая цифра более половины. Кроме того, права избирателей, не состоящих в партиях, но желающих быть избранными в органы государственной власти, будут значительно ограничены. И как реально можно реализовать такую норму в отношении таких субъектов федерации, как, например, Корякский автономный округ, где законодательное собрание вообще состоит всего из 12 депутатов. Таким образом, новая усложненная процедура смешанного представительства подходит не всем субъектам РФ. Следовательно, федеральный законодатель в этом вопросе должен определить более гибкую формулу, позволяющую учитывать региональные особенности.
Вызывает вопросы и положения п. 3 ст. 37 нового Федерального закона "О выборах Президента РФ” от 10 января 2003 г., которые допускают возможность превышения подписей в подписных листах, но не более чем на 25 %, что в абсолютных цифрах составляет не более 500 тыс. подписей избирателей. Даже цифра не более 500 тысяч – впечатляет. Такой размах дополнительных подписей доставит огромное удовольствие разве что кандидатам на пост Президента РФ; у ЦИКа же существенно возрастет ничем по большому счету не оправданная нагрузка, не говоря уже о расходах на подписные листы и труды сборщиков.
Несмотря на отмеченные проблемы, в целом новые федеральные законы весьма совершенствуют избирательную систему. Так, Федеральный закон "Об основных гарантиях …” вводит новую и, как представляется, очень важную норму-гарантию, согласно которой гражданин РФ, замещавший должность Президента РФ, высшего должностного лица субъекта РФ, должность главы муниципального образования и по той или иной причине досрочно прекративший исполнение своих полномочий, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами. Причиной возникновения данной нормы стала практика добровольных отставок, например губернаторов, которые вовсе не отказывались от власти, а, напротив, намеревались участвовать в выборах и побеждать. Например, в январе 2001 г. за 9 месяцев до истечения срока полномочий губернатора Кемеровской области А.М. Тулеев ушел в отставку, объяснив этот шаг необходимостью "выполнить предусмотренные законодательством нормы, чтобы в 2001 году в регионе можно было провести одновременно выборы губернатора и органов самоуправления в 20 городах, сельских районах и сэкономить 16 млн. рублей бюджетных средств”. Депутаты единогласно проголосовали за досрочные выборы губернатора и назначение новых выборов на 22 апреля 2001 г. Сам же Тулеев заявил, что намерен второй раз баллотироваться кандидатом в губернаторы Кемеровской области. Согласно поправке, внесенной в 2000 г. в Устав Кемеровской области, губернатора предлагалось избрать не на 4 года, а на 5 лет. Практика, которую А.А. Вешняков оценивает не иначе, как обман избирателей, может перерасти в удобный способ ухода от ответственности. Новый Федеральный закон такой возможности "находчивым” губернаторам больше не предоставляет.
В новом Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации” введена норма, согласно которой кандидаты на выборах в субъектах РФ обязаны представить сведения о доходах и об имуществе; о вкладах в банках, ценных бумагах. Законодатель отказался от возможности отказа в регистрации кандидата или отмены его регистрации за предоставление неверных сведений о доходах и имуществе. Если при проверке предоставленных сведений будет установлено, что они недостоверны, то эта информация в обязательном порядке доводится до избирателей, которые будут делать вывод сами, за кого голосовать. В то же время сокрытие о неснятой, непогашенной судимости, гражданства иностранного государства будут рассматриваться в качестве оснований для снятия кандидата с регистрации.
В заключение мне хотелось сказать, что разговор о плюсах и минусах нового законодательства достаточно условен и находится в теоретической плоскости в связи с тем, что отмеченные выше изменения еще предстоит опробовать. Как известно, выборы, проводимые в конце 2002 г., осуществлялись ещё по старому законодательству. Поэтому реальные процессы могут обозначить новые сюжеты в избирательной системе России.
| 
