Развитие избирательной системы Российской Федерации:
проблемы правовой институционализации

·          Развитие избирательной системы Российской Федерации: проблемы правовой институционализации (Ю.А. Веденеев, "Журнал российского права", N 6, июнь 2006 г.)

Статья посвящена современному состоянию правового регулирования института выборов, преобразованиям в системе законодательства и права, обеспечивающего их организацию и проведение, и реформам в этой области государственно-правовых отношений.

Десятилетие со дня первых избирательных кампаний открывает возможность подвести определенные итоги политико-правового развития избирательной системы страны, прогнозировать будущие институциональные изменения в системах и процессах организации публичной власти.

Структура статьи подчинена задаче комплексного изложения логики становления и современного состояния развития избирательной системы Российской Федерации, а именно:

- политическим и правовым основаниям и условиям формирования нового избирательного права и законодательства Российской Федерации;

- роли решений Конституционного Суда Российской Федерации в развитии современного избирательного права в Российской Федерации;

- влияния международных избирательных стандартов и европейского электорального наследия в целом на процесс создания демократического механизма организации и проведения федеральных, региональных и муниципальных выборов в Российской Федерации.

1. Демократические выборы как политическая ценность и правовой институт.

Выборы и демократия взаимозависимые, но не совпадающие категории. Историческая практика знает множество примеров использования выборов в ситуациях, не предполагающих ротацию и передачу власти по итогам голосования. Демократические, свободные, открытые и конкурентные выборы - итог длительной эволюции социальных, политических и правовых институтов.

В зависимости от типа политической системы выборы выполняют различные социально-политические функции.

В рамках демократической политической системы выборы обеспечивают конкурентный политический процесс, через который, собственно, и проявляет себя народный суверенитет, действительное народовластие и гражданское представительство интересов.

Для систем противоположного типа - политической бюрократии или политической олигархии - выборы как таковые утрачивают свое гражданское содержание, приобретают сугубо формальный и процедурный характер. В этом контексте регулирующее выборы избирательное право утрачивает качество публичного политического права, приобретает признаки административного бюрократического или корпоративного права, ограничивает политическую правосубъектность граждан, и, по существу, носит неправовой характер.

Оно по определению не отвечает требованиям политического равенства и политической свободы граждан, оно не предполагает важнейшей функции демократического избирательного процесса - ротации социально-политических групп и интересов в институтах публичной власти, передачи политического мандата по итогам голосования, участия граждан в организации и осуществлении публичного властвования.

Основная проблема электоральной демократии заключается именно в том, что сама по себе административно и юридически обеспеченная, формализованная процедура выборов не гарантирует демократическое качество государственной власти.

Фундаментальное значение в становлении действительно демократических институтов публичного властвования приобретают состояние и уровень развития политической и правовой культуры граждан, их реальной способности действительно быть субъектами политического и избирательного процесса.

2. Новое избирательное право и законодательство.

Избирательное право прочно заняло свою нишу в общей системе права Российской Федерации и уже имеет свою политическую и юридическую историю развития и совершенствования.

В рамках весьма ограниченного периода исторического времени произошли структурные изменения всех составных элементов - институтов и процедур, юридических норм и ценностей, учреждений и гарантий, обеспечивающих реализацию конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Сегодня Российская Федерация располагает структурированным по всем составным элементам и институтам материальным и процессуальным правом, определяющим:

- основные принципы и гарантии реализации активного и пассивного избирательного права граждан;

- порядок организации и проведения выборов - их назначения, выдвижения и регистрации кандидатов;

- правила информирования избирателей и ведения предвыборной агитации;

- правила финансирования избирательных кампаний, создания и расходования избирательных фондов;

- порядок голосования, подсчета голосов избирателей и определения результатов выборов;

- порядок разрешения избирательных споров, юридической ответственности участников избирательного процесса;

- порядок защиты и восстановления нарушенного избирательного права.

В этом процессе можно выделить ряд основных этапов становления и развития избирательного права и законодательства Российской Федерации:

- период перестроечного советского избирательного права и законодательства (1989-1991 гг.);

- период переходного постсоветского избирательного права и законодательства (1992-1994 гг.);

- период регулярного парламентского избирательного права и законодательства (1995 г. - по настоящее время).

Основные этапы формирования системы современного избирательного права и законодательства Российской Федерации привязаны к четырем электоральным циклам по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации соответственно: 1995-1996 гг.; 1999-2000 гг.; 2003-2004 гг. и 2007-2008 гг.

Реформирование институтов избирательного права было подчинено определенному алгоритму - в каждом из означенных периодов законодатель вначале устанавливал в базовом федеральном законе материальные и процедурные, информационные и финансовые гарантии избирательных прав граждан, а затем раскрывал их технологическое содержание в специальных избирательных законах о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и Президента Российской Федерации.

Например, избирательным кампаниям 1995-1996 гг. предшествовало принятие рамочного нормативно-правового акта в системе избирательного законодательства Российской Федерации - Федерального закона от 6 декабря 1994 г. "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации"; избирательным кампаниям 1999-2000 гг. предшествовало принятие Федерального закона от 30 сентября 1997 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" и новой редакции Федерального закона "Об основных гарантиях..." от 5 марта 1999 г.; избирательным кампаниям 2003-2004 гг. предшествовало принятие Федерального закона от 11 июля 2001 г. "О политических партиях" и Федерального закона от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях..." с учетом изменений, связанных с принятием федерального закона о политических партиях.

Будущим избирательным кампаниям 2007-2008 гг. предшествует принятие нового варианта федерального закона "Об основных гарантиях..." в редакции Федерального закона от 21 июля 2005 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации"*(1).

На всех этапах реформирования избирательной системы Российской Федерации принятие политических и правовых решений о возможных изменениях в действующем законодательстве о выборах и референдумах сопровождалось проведением широких общественно-политических дискуссий и парламентских слушаний по всему комплексу обсуждаемых вопросов.

В феврале 1997 г. в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации состоялись первые парламентские слушания на тему "Основные направления совершенствования избирательного законодательства в Российской Федерации".

В октябре 2000 г. в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации состоялись вторые парламентские слушания на тему "О совершенствовании законодательства о выборах".

В октябре 2004 г. в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации прошли третьи парламентские слушания на тему "О практике проведения федеральных выборов, выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и перспективы развития избирательного законодательства".

Общими итогами концептуальной, публичной и юридико-технической работы в области реформирования избирательной системы Российской Федерации являлись, как правило, пакеты законопроектов о внесении изменений и дополнений в основные федеральные законы по вопросам организации федеральных, региональных и муниципальных выборов.

Например, последним Федеральным законом от 21 июля 2005 г. "О внесении изменений в законодательные акты о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации" внесены изменения в четыре кодекса Российской Федерации:

Уголовный кодекс;

Кодекс об административных правонарушениях;

Налоговый кодекс;

Гражданский процессуальный кодекс, а также в пять федеральных законов, связанных в определенных аспектах с организацией и проведением выборов.

Таким образом, в механизме реформирования избирательной системы Российской Федерации обнаруживает себя известная цикличность действий. Общая их последовательность включает в себя: разработку концепции реформ, публичные слушания, разработку и принятие законопроектов, проведение конкретной избирательной кампании, обобщение накопленного электорального опыта, обоснование очередных изменений в избирательной системе.

Фундаментальную роль в формировании всего корпуса избирательного права играл и играет Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Номенклатура гарантий включает в себя практически весь набор общих условий реализации конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления:

- материальных и процедурных;

- политических и административных;

- финансовых и информационных.

Федеральный закон фактически определяет общий электоральный правовой стандарт, применяемый при проведении федеральных, региональных и муниципальных выборов.

Исходная нормативная база федерального стандарта была определена первоначально рамочным Федеральным законом от 6 декабря 1994 г. N 56-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации"*(2).

Рамочный формат федерального закона имел принципиальное значение для формирования всего корпуса источников избирательного права:

во-первых, нормы данного закона были адресованы и законодателю, и правоприменителям; законодатель был обязан в своей правотворческой деятельности руководствоваться положениями данного закона, а правоприменитель в своих действиях был ограничен общими требованиями-гарантиями реализации избирательных прав граждан, установленными в данном нормативно-правовом акте;

во-вторых, рамочный формат федерального закона допускал возможность устанавливать дополнительные гарантии реализации избирательных прав граждан субъектам Российской Федерации при организации и проведении региональных и муниципальных выборов.

Федеральный закон являлся актом прямого действия. На его базе разрабатывались все другие акты системы избирательного законодательства.

С принятием данного федерального закона в систему институтов и категорий избирательного права были введены новые для отечественной электоральной практики категория и институт - "гарантийное право".

Новый этап в развитии избирательной системы Российской Федерации был связан с принятием 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ Федерального закона "О политических партиях"*(3).

С данным политическим институтом Закон связывал будущие структурные изменения во всей системе избирательного права, организации и проведения федеральных, региональных и муниципальных выборов.

Взаимосвязь законодательства, регулирующего деятельность политических партий, и законодательства, регулирующего выборы, получила свое прямое отражение в Федеральном законе от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(4).

Практически все нововведения в области гарантийного избирательного права касались нового электорального статуса политических партий.

Во-первых, при проведении федеральных и региональных выборов избирательными объединениями были признаны только политические партии и их региональные объединения.

Во-вторых, федеральный закон вводил в систему избирательного права новые институт и категорию - электоральные преференции политических партий в избирательном процессе или право электоральных преференций. В частности, федеральный закон установил, что регистрация кандидатов, списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, осуществляется без сбора подписей избирателей и внесения избирательного залога при условии, что по результатам выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации предыдущего созыва федеральные списки кандидатов от данных политических партий были допущены к распределению депутатских мандатов.

В-третьих, федеральный закон вводил в качестве обязательного компонента региональной избирательной системы пропорциональную модель распределения депутатских мандатов.

Организация выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется в рамках мажоритарно-пропорциональной системы.

Причем замещение половины депутатских мандатов должно проводиться именно по модели пропорционального представительства.

Фактически в рассматриваемый период имела место вторая масштабная политическая и электоральная трансформация институтов народовластия в стране, после принятия 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации и Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" 6 декабря 1994 г.

Ее основные элементы касались и политических, и правовых аспектов народовластия.

В систему избирательного права, наряду с общими, универсальными гарантиями и стандартными правами и обязанностями субъектов избирательного процесса, основанными на принципе формального равенства его участников, введен институт исключительных и/или преимущественных прав одного из участников избирательного процесса - политической партии и кандидатов в депутаты от политической партии.

Институт исключительных и преимущественных прав касается важнейших стадий и элементов организации и проведения выборов:

- выдвижения и регистрации кандидатов;

- предвыборной агитации;

- формирования состава избирательных комиссий;

- финансирования избирательных кампаний.

Новый политико-правовой и электоральный статус политических партий определил основные параметры радикальной реформы избирательной системы Российской Федерации в 2005 г. - последовательный переход от смешанной, мажоритарно-пропорциональной избирательной системы к пропорциональной избирательной системе, от модели мажоритарного к модели пропорционального представительства интересов.

Федеральным законом от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"*(5) система пропорционального представительства была введена в действие к предстоящей в 2007 г. избирательной кампании по выборам депутатов нижней палаты парламента.

Федеральным законом был упразднен институт независимых кандидатов на парламентских выборах и введен семипроцентный избирательный барьер для прохождения в Государственную Думу.

В свете проводимых преобразований избирательной системы Российской Федерации возникает далеко не риторический вопрос представительной природы данного института законодательной власти. Ответ на этот вопрос, безотносительно доктринальных обоснований и политических деклараций, заключен в структуре избирательного права, либо способствующего и обеспечивающего данное качество законодательного института, либо ограничивающего и сужающего его представительный характер.

Смысл парламента в том и состоит, что в нем должны быть представлены интересы основных социальных слоев и групп населения, чтобы они могли через своих представителей артикулировать собственные интересы, выражать их в принимаемых законодательных актах и обеспечивать их реализацию в рамках согласованного политического курса.

Представительная природа парламента определяется широким кругом оснований, в том числе основаниями, заключенными в нормах избирательного права, и прежде всего в нормах, устанавливающих порог явки избирателей для признания выборов состоявшимися или не состоявшимися, нормах, определяющих величину избирательного барьера, преодоление которого является основанием для прохождения политической партии (списка) в Государственную Думу.

Тенденция минимизации нормативного уровня участия в избирательном процессе граждан в политическом аспекте связана с минимизацией уровня электоральной легитимности парламента, что означает фактически минимизацию уровня представительности выборного органа законодательной власти.

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, избранная с соблюдением формальных требований федерального закона, может, по существу, превратиться в институт и инструмент сугубо корпоративного представительства доминирующих групп интересов, располагающих значительными материальными, информационными, финансовыми, кадровыми ресурсами влияния.

Тенденция увеличения избирательного барьера при переходе на пропорциональную избирательную систему снижает возможность более глубокой дифференциации структуры общественных интересов и их представительства в парламенте, поскольку ориентирована по своему политическому смыслу на участие и прохождение в Государственную Думу минимального диапазона политических партий и стоящих за ними социальных групп.

Таким образом, вопрос расширения границ представительства интересов в рамках проводимой электоральной реформы остается открытым, а тем самым остается открытым и вопрос структуры и природы политической системы в Российской Федерации.

Другой момент реформирования избирательной системы Российской Федерации касается статуса федерального закона о гарантиях избирательных прав в системе избирательного права в целом.

Первоначальная характеристика базового федерального закона - рамочный закон, исходное основание формирования федерального, регионального и муниципального избирательного права.

По существу, это был одновременно и правообразующий, и праворегулирующий акт, включающий в свой состав, наряду с нормами-дефинициями, нормами-принципами и гарантийными нормами, конкретные нормы прямого действия, устанавливающие общий юридический режим регулирования избирательных отношений на отдельных стадиях избирательного процесса.

На базе данного федерального закона предполагалось разработать следующие основные акты в области избирательного права:

федеральный закон об электоральной процедуре;

федеральный закон о политическом финансировании;

федеральный закон о политической информации и рекламе;

федеральный закон о защите и восстановлении избирательных прав граждан Российской Федерации (электоральной юстиции, системе судов и судопроизводства по избирательным спорам).

На практике была реализована прямо противоположная концепция - расширения предмета правового регулирования гарантийного закона за счет его детализации на отдельные составные элементы.

Ранее действовавшие варианты и редакции федерального закона о гарантиях (1997 и 1999 гг.) в качестве предмета правового регулирования рассматривали основные гарантии реализации конституционного активного и пассивного избирательного права, универсальные принципы и общий порядок участия граждан в демократическом избирательном процессе.

Новый вариант федерального закона о гарантиях 2002 г. конкретизировал сами избирательные права, порядок их реализации, правоприменительные процедуры. Институты избирательного права, определенные в данном законе, касаются практически всех аспектов избирательного процесса в целом:

- во-первых, реализации субъективного избирательного права на отдельных его стадиях;

- во-вторых, организации и проведения выборов (образования избирательных округов, избирательных участков, составления списков избирателей, выдвижения кандидатов и их регистрации, информирования избирателей и предвыборной агитации, порядка голосования и определения результатов выборов);

в-третьих, юридической ответственности за нарушение законодательства о выборах.

По существу, имеет место процесс постепенного превращения рамочного федерального закона о гарантиях (гарантийного законодательства) в общий нормативный акт прямого действия с детальным регулированием отдельных стадий и процедур в части организации и проведения всех видов выборов - федеральных, региональных и муниципальных.

В результате основные разделы "Закона о гарантиях" механически воспроизводятся в федеральных законах о выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и выборах Президента Российской Федерации, а также избирательных законах субъектов Российской Федерации.

Очевидно, что известную роль в процессе общей унификации избирательного права сыграла неопределенность в вопросе предметов ведения Федерации и субъектов Федерации в регулировании избирательных отношений, размытости в установлении границ исключительной компетенции и совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Общая тенденция движения гарантийного избирательного права в направлении от рамочного и пакетного законодательства к централизованному и унифицированному законодательству и смещение акцента в регулировании избирательных отношений на технологические вопросы в организации и проведении выборов сохранится и на ближайшую перспективу. Фактически имеет место практика последовательного замещения процесса реализации субъективного избирательного права его участников (в том числе избирателей и кандидатов) процессом применения права. Причем оба процесса отягощены весьма сложными документарными формами движения избирательного права по отдельным стадиям избирательного процесса, что, в свою очередь, порождает множество конфликтогенных ситуаций в практике организации и проведения избирательных кампаний на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Складывается парадоксальная ситуация - содержание гарантийного избирательного права различных категорий участников демократического избирательного процесса сводится к юридическим обязанностям.

3. Роль Конституционного Суда Российской Федерации в развитии избирательного права и законодательства.

Свободные и периодически проводимые выборы в сроки, установленные законами, стали в настоящее время конститутивной частью политического процесса в Российской Федерации.

Реализация конституционного активного и пассивного избирательного права оформлена сегодня весьма дифференцированной сетью материально-правовых и процессуальных гарантий, в создании которых фундаментальное значение имела деятельность Конституционного Суда Российской Федерации.

Организационное и информационное обеспечение избирательных прав граждан, равно как и гарантии их судебной защиты, отвечающие основным принципам функционирования институтов представительной политической демократии, в значительной мере могли состояться только благодаря последовательной правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации в этой области государственно-правовых отношений.

Решения Конституционного Суда Российской Федерации составили важнейший юридический элемент развития и совершенствования избирательного права и избирательного процесса.

За пятнадцать лет, прошедших после учреждения в 1991 г. Конституционного Суда Российской Федерации, в рамках конституционного правосудия было принято 135 постановлений и определений, касающихся практически всех: политических, административных, финансовых, информационных, процессуальных - аспектов в организации и проведении выборов и референдумов.

Исключительная роль решений Конституционного Суда Российской Федерации в практике федерального и регионального законотворчества и правоприменительной деятельности избирательных комиссий объясняется не только тем, что Конституция Российской Федерации 1993 г. не дала развернутого определения исходных оснований избирательной системы Российской Федерации, а прежде всего уникальной возможностью последовательно выстраивать, по мере накопления реального опыта в организации и проведении федеральных, региональных и муниципальных выборов, открытую для развития и изменений систему электорально-правовых институтов - избирательных гарантий и принципов, избирательных органов и процедур.

Решения Конституционного Суда Российской Федерации не только образуют фундаментальную часть материально-правовых и процессуальных гарантий реализации и применения избирательного права.

Здесь имеет место не менее, а, может быть, даже и более значимый процесс, связанный с формированием гражданской культуры участия в избирательном процессе, новой культуры правопонимания гражданами своего места и роли в системах и процессах организации и функционирования государственной власти, становлением современного политического и правового сознания и поведения.

Решениями Конституционного Суда Российской Федерации в области избирательного права охвачены все ключевые аспекты развития избирательной системы и избирательного процесса в Российской Федерации, а именно:

- законодательство (появление нового источника избирательного права);

- правоприменительная практика (обязательный характер постановлений и определений);

- законодательная политика (правоформирующая функция принятых решений);

- правосознание (публичная демонстрация верховенства политических прав и свобод граждан).

Перетекание правовых позиций и решений Конституционного Суда Российской Федерации как в законотворческий и правоприменительный процессы, так и в концептуальное и доктринальное обоснование возможных изменений в составе, содержании и структуре электорально-правовых институтов, образовало органичную часть юридической техники совершенствования избирательного права.

Фактически все основные моменты, касающиеся политико-правового и юридико-технологического содержания избирательной системы Российской Федерации, а именно:

- субъективного активного и пассивного избирательного права, прежде всего равенства избирательных прав граждан;

- принципов организации и проведения выборов, в том числе обязательности, периодичности, альтернативности;

- открытости и прозрачности действий участников избирательного процесса;

- стабильности правовых оснований реализации и применения избирательных прав граждан;

- разграничения полномочий по законодательному регулированию избирательных отношений;

- соблюдения общефедеральных стандартов регулирования избирательных процедур и действий получили адекватное юридическое решение.

Это со всей очевидностью проявилось во всех редакциях (1997 г., 1999 г., 2002 г., 2005 г.) пакета федеральных законов о выборах:

- Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации";

- Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации";

- Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации";

- Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Поэтому нельзя не согласиться с выводом о том, что ни правотворчество, ни правоприменение, ни научные исследования и комментарии в области избирательного права немыслимы сейчас и в будущем без обращения к практике Конституционного Суда Российской Федерации, к его решениям и правовым позициям.

4. Международные избирательные стандарты и избирательное право Российской Федерации.

Процесс формирования избирательного права и избирательного законодательства Российской Федерации выходит за рамки только национально-правовых оснований и источников регулирования избирательных отношений.

Правовая регламентация реализации и применения избирательного права включает в себя элементы как внутринационального, так и международного права.

Расширение состава источников избирательного права вытекает из положений ст. 15 Конституции Российской Федерации, предусматривающей, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

В механизме международно-правового регулирования избирательных отношений особое место занимают международные избирательные стандарты.

Хотя в специальной литературе отсутствует определение понятия "международный избирательный стандарт", нормативное значение данной правовой категории - института, источника, принципа правового регулирования - очевидно.

Международные избирательные стандарты, на наш взгляд, выполняют одновременно две юридические функции: правообразующую и праворегулирующую.

Международные избирательные стандарты образуют рамки правового регулирования избирательных отношений и в этом качестве рассматриваются как закрепленный международным правом общий нормативный минимум внутригосударственного правового регулирования избирательных прав граждан, т.е. устанавливают границу универсальных гарантий, связанных с определением государством их политических прав и свобод.

Вместе с тем международно-избирательные стандарты непосредственно устанавливают и санкционируют содержание правового регулирования политических прав и свобод граждан, их реализацию и применение.

Таким образом, международные избирательные стандарты адресованы одновременно и государству, обязывая его обеспечить граждан адекватным природе демократического политического процесса объективным правом, и гражданам, предоставляя и гарантируя им определенные юридические возможности, т.е. субъективные политические права.

Международные избирательные стандарты позволяют:

- унифицировать национальное законодательство, обеспечить его соответствие общезначимым целям и задачам;

- инициировать интеграционные процессы отдельных национальных государств в сообщества демократических государств.

В конечном итоге, освоение международных избирательных стандартов является не чем иным, как освоением общего универсального европейского электорального наследия в целом.

Особенностью правового регулирования международных избирательных стандартов является их непосредственное использование и применение всеми участниками избирательного процесса, в том числе Конституционным Судом Российской Федерации и судами общей юрисдикции.

Поиски политико-правовой и юридико-технологической формулы выборов, касающейся стандартной структуры гарантий и содержания субъективного избирательного права и административно-процедурных условий и принципов его реализации и применения, составили целую эпоху в развитии институтов электоральной и представительной демократии.

Влияние международных избирательных стандартов, как прямое, так и косвенное, нормативно-правовое и доктринальное на современный политический и избирательный процесс очевидно.

Вместе с тем нельзя не учитывать и то обстоятельство, что, наряду с положительными эффектами в данной области политических отношений и изменений, использование международных избирательных стандартов на практике может иметь и негативное значение, связанное с манипулированием итогами голосования, необъективной оценкой их результатов.

В этой связи вполне закономерен и актуален вопрос кодификации международных избирательных стандартов.

Особенно в ситуации, когда апелляции и отсылки на те или иные универсальные принципы, определения и нормы, сформулированные в международно-правовых документах в области избирательного права, весьма активно используются не только в законотворческой и правоприменительной практике, в частности практике Конституционного Суда Российской Федерации, но и, собственно, политической практике, открытой для злоупотреблений в использовании международно-правовых стандартов.

Определенные действия в этом направлении уже предприняты законодателями ряда стран государств - участников Содружества Независимых Государств.

Они нашли свое выражение в разработке и принятии первого кодифицированного международно-правового документа - Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств. Конвенция подписана на заседании Совета глав государств СНГ 7 октября 2002 г.

Таким образом, российское избирательное право получило целостную, признанную международным сообществом систему координат, которые являются существенными для обеспечения демократической перспективы развития и реализации избирательных прав граждан.

5. Общий вывод.

В течение практически десяти лет за период с 1994/1995 гг. по 2003/2005 гг. весьма скромный по своим юридическим масштабам и политической роли институт, связанный с правом голоса граждан и их электоральной правосубъектностью, постепенно оформился в весьма сложный межотраслевой комплекс норм и институтов, гарантий и процедур, претендующий стать и быть политической конституцией страны.

Выборы из формальной, точнее административной, процедуры голосования превратились в политический институт. Волеизъявление граждан, выраженное в форме электоральных предпочтений, стало неотъемлемой частью механизма публичного властвования и управления.

На современном этапе развития избирательной системы Российской Федерации, понимаемой в широком смысле как система норм и институтов, учреждений и ценностей, избирательное право по своему содержанию и смыслу представляет юридическую форму и способ взаимодействия гражданского общества и государства.

Ю.А. Веденеев,

профессор МГЮА, доктор юридических наук

"Журнал российского права", N 6, июнь 2006 г.

─────────────────────────────────────────────────────────────────────────

*(1) См.: СЗ РФ. 2005. N 30. Ч. I. Ст. 3104.

*(2) См.: СЗ РФ. 1994. N 33. Ст. 3406.

*(3) См.: СЗ РФ. 1994. N 29. Ст. 2950.

*(4) См.: СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253.

*(5) См.: СЗ РФ. 2005. N 21. Ст. 1919.