Соотношение норм международного и внутригосударственного
права в вопросах избирательного процесса
· Соотношение норм международного и
внутригосударственного права в вопросах избирательного процесса (И.Б. Борисов,
"Журнал российского права", N 4, апрель 2002 г.)
В последние годы вышло немало теоретических работ по
вопросам соотношения международного права, с одной стороны, и
внутригосударственного права - с другой*(1).
Что касается избирательного процесса, то здесь предстоит
непростой институционный анализ некоторых особенностей такого соотношения,
которые с очевидностью проявляются в избирательных кампаниях последних лет.
Конечно, в области избирательного процесса (неважно -
трактовать ли его узко, в рамках защиты прав человека, или более широко)
накопился значительный международный правовой и политический нормативный массив.
Но в каких пределах, достаточно ли активно и единообразно государства склонны
использовать этот массив во внутригосударственном избирательном процессе? Ответ
напрямую зависит от характера взаимодействия конкретных международных и
национальных норм в данной области. Проблем здесь много - уж слишком
нетрадиционна и относительно молода сфера международно-правового и
международного политического регулирования.
Следует считать аксиоматичным положение о том, что
международное право и внутригосударственное право являются двумя
самостоятельными правовыми системами, не находящимися в отношениях
субординации. Иными словами, речь идет о дуалистическом направлении теории
международного права. Это не противоречит факту установления примата
международного договора конкретного государства над его законом.
Вряд ли найдется еще один такой же острый предмет
международных отношений, как избирательный процесс, по которому государства
столь же рьяно взвешивали бы все нюансы принципа уважения их суверенитета,
недопустимости вмешательства в их внутренние дела, нарушения их внутренней
компетенции. И чем сильнее в конкретном государстве элементы тоталитаризма
(независимо от его природы), тем активнее власти отгораживаются от такого
"вмешательства".
Ярким примером подобного "противостояния" явились
выборы Президента Республики Беларусь 9 сентября 2001 года, породившие
заявление Международной миссии по ограниченному наблюдению за выборами. Главным
выводом заявления явилось то, что президентские выборы 2001 года в Республике
Беларусь не соответствовали обязательствам по ОБСЕ относительно демократических
выборов, сформулированным в Копенгагенском документе 1990 г., и стандартам
Совета Европы. Речь шла прежде всего об ограничении доступа представителей
международных организаций на выборы в Республику Беларусь. Иначе прозвучала
оценка прошедших выборов миссией Ассоциации организаторов выборов стран
Центральной и Восточной Европы (АОВСЦВЕ) по наблюдению за теми же выборами:
"...Миссия принимает предварительные результаты выборов, объявленные Центральной
Комиссией Республики Беларусь по выборам и референдумам ...". В итоговом
документе АОВСЦВЕ отмечалось, что Избирательный кодекс Республики Беларусь в
основном соответствует международным избирательным стандартам, но в то же время
была отмечена необходимость развития и конкретизации его норм в этом
направлении.
Народы и нации, борющиеся за самоопределение (понимаемое как
создание своей государственности), традиционно являются наиболее горячими
поборниками если не примата международных норм в данной сфере в принципе, то их
временного признания в целях борьбы с существующим режимом, при отрицании норм,
посредством которых держится такой режим. Так называемые первичные выборы
неизменно выявляют этот фактор (что не исключает, что, придя к власти, победившая
партия будет проводить в жизнь прямо противоположную линию).
В данном случае, как представляется, вполне приемлема точка
зрения, что международное право и внутригосударственное право могут иметь один
и тот же объект правового регулирования. Как считал в свое время Н.М. Минасян,
в "международных отношениях имеются отдельные, иногда весьма обширные
области (объекты международно-правового регулирования), которые регулируются
почти целиком внутригосударственными законами"*(2). К избирательному процессу это очень подходит.
Следует иметь в виду, что международные отношения не
сводятся только к отношениям между государствами как основными субъектами
международного права. Политические партии, профсоюзные и иные общественные
организации различных государств также активно сотрудничают между собой и
принимают важные международные документы, оказывающие очевидное воздействие на
внутригосударственную жизнь. Такие отношения условно принято называть
международными политическими отношениями*(3).
Принимаемые в их рамках нормы, даже если они формально не трансформируются в
нормы национального избирательного права, с очевидностью влияют на политические
установки и документы, а в конечном счете - на законодательные и подзаконные
акты в области избирательного процесса. Более того, можно ставить вопрос таким
образом, что политические нормы, как правило, первичны по отношению к правовым
в том смысле, что без наличия в государствах совпадающей политической воли в
отношении демократических принципов и норм избирательного процесса трудно
представить и заключение государствами соответствующих международно-правовых
документов.
О совпадении объекта регулирования международного и
внутригосударственного права обычно говорят в тех случаях, когда изначально
соответствующие отношения являются международными междувластными, но в своей
существенной части входят в пределы территориального верховенства государства,
где господствует национальное право. Но существует и обратный порядок (наиболее
показательный именно в области избирательного процесса), когда изначально
внутригосударственные отношения становятся объектами международно-правового (и
политического) регулирования.
В абсолютном большинстве случаев международно-правовая норма
обретает силу в сфере внутригосударственного регулирования посредством ее
трансформации в норму внутригосударственного права, что достигается путем
принятия закона, издания иного внутригосударственного акта или инкорпорации во
внутригосударственное право иным образом (например, через судебную практику,
как это имеет место в англосаксонской системе права). Международные
избирательные нормы и проходят эту процедуру*(4).
Термин "трансформация", однако, не единственный из
терминов, которые используются для обозначения данного процесса. Одни авторы
говорят в этом случае об отсылке, рецепции и трансформации, другие - о
трансформации и отсылке, или о рецепции и трансформации. Но суть остается одна:
в юридической связи двух указанных систем права, в процедуре, посредством
которой нормы одной системы (международной) приобретают действенность в рамках
другой (внутригосударственной).
В федеративном государстве, каким является Российская
Федерация, трансформация проходит два этапа.
Первый из них - трансформация в федеральное
законодательство, начиная с Конституции РФ 1993 года*(5), и федеральные подзаконные акты*(6).
Второй этап - трансформация в законодательство субъектов
Федерации, в первую очередь - в их конституции и уставы. Здесь уже ощущается
сильное влияние политической ситуации в конкретном субъекте РФ, в результате
чего международные обязательства РФ в сфере избирательного процесса (как,
впрочем, и во многих других областях) либо вообще не находят отражения, либо
сильно адаптированы к местным условиям. К этому можно было бы относиться
спокойно, исходя из того, что действует примат федерального закона над законом
субъектов в случае их расхождения. Но все дело в том, что многие субъекты РФ не
торопятся или же вовсе не намерены приводить свое законодательство в
соответствие с федеральным законодательством, игнорируя соответствующее
постановление Конституционного Суда РФ, принятое в 1999 г., а местные
исполнительные органы чаще всего руководствуются исключительно законодательством
соответствующего субъекта Федерации.
Когда же дело доходит до специальных
"избирательных" законов и подзаконных актов субъекта Федерации (а в
каждом из субъектов Федерации они принимаются), то здесь и вовсе бывает трудно
обнаружить какие-либо отзвуки международных обязательств Российской Федерации в
области избирательного процесса, хотя, как известно, трансформационными актами
в принципе признаются не только законы, но и иные нормативные акты, в том числе
акты управления различной иерархической силы. В нашем случае к таким актам,
несомненно, следует относить и акты субъектов Федерации.
Возьмем, к примеру, Избирательный кодекс Белгородской
области, принятый 16 июня 1997 года, в то время как Федеральный закон "Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации" был принят 30 сентября 1997 года. Уже сопоставление
дат показывает, что субъект Федерации в данном случае опережает федеральный
закон и, соответственно, уже по формальным основаниям лишен возможности
отразить в своем законе соответствующие обязательства Федерации, закрепленные в
федеральном законе.
Избирательный кодекс Белгородской области, правда, содержит
следующую необходимую "развязку" ситуации: "При подготовке и
проведении выборов главы администрации Белгородской области следует
руководствоваться Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных
прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее
- Федеральный закон) и Избирательным кодексом Белгородской области (далее -
Избирательный кодекс)".
Вряд ли в такой ситуации можно всерьез говорить о должном
механизме трансформации международных обязательств РФ во внутреннем
законодательстве. В то же время еще в Советском Союзе ратифицированный и
опубликованный в "Ведомостях Верховного Совета СССР" международный
договор признавался имеющим силу закона*(7).
Но как быть, когда этот договор попросту не доходит до субъекта
внутригосударственного права?
Вывод здесь очевиден, и он состоит в совершенствовании
механизма указанной выше трансформации. В условиях России, как, может быть, ни
в какой другой стране, понятие "самоисполнимый договор" практически
не работает, за исключением тех случаев, когда соответствующие права и
обязанности по международному договору полностью лежат на Российской Федерации
в целом.
Необходимо отметить также следующее. Во многих государствах
признается действие международной нормы на территории государства proprio
vigore, то есть собственной юридической силой. В частности, в Англии действует
принцип, сформулированный Блекстоном: "Международное право есть часть
права страны"*(8). Этого же
принципа придерживаются США и многие другие "цивилизованные"
(выражаясь языком ст.38 Статуса Международного Суда) государства. Политические
нормы более всего укладываются в рамки данного принципа. Возвращаясь к
международно-правовым нормам, обратимся непосредственно к российским реалиям. В
Конституции Российской Федерации (ч.4 ст.15) записано: "Общепризнанные
принципы и нормы международного права и международные договоры Российской
Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным
договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные
законом, то применяются правила международного договора".
Из текста данной статьи нетрудно увидеть, что российский
законодатель не предусмотрел приоритета общепризнанных принципов и норм
международного права над законом Российской Федерации. Такой приоритет
установлен только в отношении международного договора Российской Федерации. В
этой связи нельзя согласиться с расширительным толкованием данной статьи
некоторыми российскими учеными*(9),
несмотря на безусловную желательность указанного примата общепризнанных
принципов и норм.
Конституция РФ имеет высшую юридическую силу и прямое
действие на всей территории Российской Федерации. По мнению некоторых авторов,
это означает, что положения Конституции РФ распространяются, кроме прочего, и
на нормы общего и договорного международного права, ставшие частью правовой
системы Российской Федерации. Видимо, такое толкование возможно, хотя оно с
трудом укладывается в правила формальной логики.
В какой-то мере промежуточную позицию избрал И.И. Лукашук,
отстаивая тезис о том, что общепризнанные нормы международного права,
касающиеся прав человека, обладают особым статусом, поскольку они: а) обладают
непосредственным действием; б) определяют смысл, содержание и применение
законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного
самоуправления; в) обеспечиваются правосудием*(10).
Применительно к нормам международного института
избирательного права такой вывод нам представляется вполне обоснованным в свете
ясно выраженной политической воли представителей 112 стран на 154-й сессии
Совета Межпарламентского Союза в Декларации о критериях свободных и
справедливых выборов (Париж, 26 марта 1994 года). И не случайно Конституционный
Суд РФ в своем Постановлении от 31 июля 1995 года подчеркнул, что
"государство в своей деятельности должно руководствоваться: нормами,
предусматривающими права и свободы человека", а также
"общепризнанными принципами, такими как территориальной целостности,
добросовестного исполнения международно-правовых обязательств"*(11).
Остается добавить общее соображение о том, что в отличие от
договоров, которые не являются самоисполнимыми, общепризнанные принципы и нормы
международного права не требуют издания внутригосударственных актов для их
реализации. Иными словами, общие нормы международного права не подлежат
специальной инкорпорации.
Данное соображение полностью применимо к нормам
избирательного права.
И.Б. Борисов,
заместитель
председателя Российского общественного института
избирательного права
"Журнал российского права", N 4, апрель 2002 г.
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) См.: Хлестов О.Н. Международное право и Российская
Федерация // Московский журнал международного права. 1994. N 4; Тиунов О.И.
Конституционный Суд Российской Федерации и международное право // Российский
ежегодник международного права. 1995; Лукашук И.И. Нормы международного права в
правовой системе России. М., 1997 и др.
*(2) Минасян Н.М. Источники современного международного
права. Ростов н/Д, 1960. С.145.
*(3) Предельно детализируя классификацию международных
отношений, можно было бы говорить также о международных гуманитарных, научных,
технических, религиозных, спортивных и прочих отношениях, хотя это не принято.
*(4) Можно говорить о следующей цепочке: избирательные нормы
- стандарты передовых демократических государств - возникновение под их
влиянием международных норм избирательного права - "приобщение" к
этому процессу других государств.
*(5) Большой массив соответствующего законодательства вынуждает
нас отослать не к первоисточникам, а к учебнику "Избирательное право и
избирательный процесс в Российской Федерации" (М., 1999. С.793-795). См.
также: Сборник законодательных и иных правовых актов по вопросам выборов в
федеральные органы государственной власти и референдума Российской Федерации.
М., 1997.
*(6) См.: Указ Президента Российской Федерации от 17
сентября 1995 года "О выборах в органы государственной власти субъектов
Российской Федерации и в органы местного самоуправления" // СЗ РФ. 1995. N
39. Ст.3753; Указ Президента Российской Федерации от 25 мая 1992 года "О
порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и
пикетирования" // Ведомости РФ. 1992. N 22. Ст.1216; Указ Президента
Российской Федерации от 23 августа 1994 года "О разработке и создании
Государственной автоматизированной системы Российской Федерации
"Выборы" // СЗ РФ. 1994. N 18. Ст.1723; Постановление Центральной
избирательной комиссии Российской Федерации от 23 октября 1996 года "О выборах
в органы государственной власти субъектов Российской Федерации" //
Российская газета. 1996. 29 окт.
*(7) До 1991 года значительная часть международных договоров
СССР заключалась не высшими органами государственной власти, а органами
государственного управления, что, как правило, не требовало их ратификации или
одобрения со стороны законодательного органа и опубликования в Собрании
законов.
*(8) Commentaries on the Law of England. London, 1765. Book
IV, Ch. 5. Трактовку этого принципа см.: Фердросс Л. Международное право. М.:
ИЛ, 1959. С.91; Kelsen Н. Principles of International Law. N.Y., 1952. Р.436;
Блищенко И.П. Международное и внутригосударственное право. С.103-161; Berber G.
Lehrbuch der V51kerrechts. Muenchen-Berlin, 1960. Bd. I. S.95-104.
*(9) См.: Хлестов О.Н. Указ. соч. С.55; Тиунов О.И. Указ.
соч. С.181.
*(10) См.: Лукашук И.И. Указ. соч. С.39.
*(11) СЗ РФ. 1995. N 33. Ст.3424.
