Залог земель в системе норм гражданского и земельного законодательства
· Залог земель в системе норм гражданского и
земельного законодательства (Р.Р. Гимолеев, "Журнал российского
права", N 9, сентябрь 2004 г.)
Вопросы, связанные с залогом земель, напрямую затрагивают
одну из наиболее сложных проблем современного российского права: соотношение норм
гражданского и земельного законодательства. Проблема соотношения указанных
отраслей права во многом связана с тем, что кодифицированные акты (Гражданский
кодекс и Земельный кодекс) определяют свое отношение к предмету правового
регулирования соответствующей смежной отрасли права практически прямо
противоположным образом*(1).
Гражданское законодательство в соответствии с п. 1 ст. 2 ГК
РФ регулирует имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на
равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников,
определяет основания возникновения и порядок осуществления права собственности
и других вещных прав, а также регулирует договорные и иные обязательства. Пункт
3 этой же статьи закрепляет, что к имущественным отношениям, основанным на
административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе
к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское
законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.
Нормы ГК РФ в части, касающейся сделок с земельными участками, применяются в
той мере, в какой их оборот допускается земельным законодательством (ст. 13
Федерального закона от 26 января 1996 г. N 15-ФЗ "О введении в действие
части второй Гражданского кодекса Российской Федерации"). Таким образом,
ГК РФ оставляет за собой право регулирования любых сделок с земельными
участками в том случае, если само совершение таких сделок допускается ЗК РФ или
иным специальным законом.
Предмет земельного законодательства - это изначально
отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации (п. 1 ст. 3
ЗК РФ). Вместе с тем, в ответ на позицию Гражданского кодекса, Земельный кодекс
устанавливает следующее: имущественные отношения по владению, пользованию,
распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними
регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено
земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об
охране окружающей среды, специальными федеральными законами (п. 3 ст. 3 ЗК РФ).
Таким образом, Земельный кодекс, по сути, "забирает" себе функции по
регулированию всего комплекса отношений с земельными участками, включая
отношения, регулируемые гражданским законодательством. Подобная позиция
разработчиков ЗК вызвала недоумение у многих цивилистов*(2).
Интересным для анализа представляется и п. 2 ст. 3 ГК РФ:
"Гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в
соответствии с ним иных федеральных законов (далее - законы), регулирующих
отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 настоящего Кодекса. Нормы
гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать
настоящему Кодексу". Существует мнение, что положения п. 2 ст. 3 ГК и п. 3
ст. 3 ЗК противоречат друг другу*(3),
поскольку ЗК также представляет собой федеральный закон. На первый взгляд, это
действительно так. Однако более детальный анализ приводит к другому выводу.
Пункт 2 ст. 3 ГК, говоря о "нормах гражданского права, содержащихся в
других законах", имеет в виду нормы, регулирующие соответствующую
категорию отношений. А статья 13 ФЗ "О введении в действие части второй
Гражданского кодекса Российской Федерации" и ст. 13 Федерального закона от
30 ноября 1994 г. N 52-ФЗ "О введении в действие части первой Гражданского
кодекса Российской Федерации" напрямую закрепляют необходимость принятия
нормативно-правового акта, отвечающего за регулирование земельных отношений, то
есть предусматривают наличие специального закона для отдельной категории
отношений - Земельного кодекса. Следовательно, к земельным отношениям, как
самостоятельной категории отношений, не связанной с гражданскими отношениями,
положения п. 2 ст. 3 ГК применяться не должны.
Остается уяснить сам предмет земельных отношений.
Большинство цивилистов, анализируя положения ст. 3 ЗК, указывают, что земельное
законодательство регулирует, в первую очередь, отношения по использованию и
охране земель (п. 1 ст. 3 ЗК), то есть административные отношения. Вместе с
тем, эти же цивилисты не считают, что раз земельные отношения в трактовке п. 1
ст. 3 ЗК - это отношения, основанные на административном подчинении, то они и
должны составлять предмет административного, а не земельного права. Более
верным представляется комплексный подход к анализу положений этой статьи.
Исходя из ее названия "Отношения, регулируемые земельным
законодательством", можно сделать вывод, что статья полностью посвящена
вопросу предмета земельных отношений, соответственно, необходимо ее рассмотрение
в целом, а самостоятельный анализ отдельных пунктов статьи, если и допускается,
то исключительно во взаимосвязи с иными ее положениями. Исходя из данной, на
мой взгляд, более правильной и главное, нормативной позиции, отношения,
указанные в ст. 3 ЗК, включая имущественные отношения по владению, пользованию,
распоряжению земельными участками, и составляют предмет земельных отношений.
Комплексный подход интересен и в отношении некоторых норм
ГК, где говорится о земле как объекте гражданских прав. В частности, п. 3 ст.
129 ГК устанавливает, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться
или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их
оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Исходя из
смысла статьи, земля - объект гражданского права (ст. 130 ГК относит земельные
участки и все, что с ними прочно связано, к недвижимым вещам), и лишь
возможность ее оборота может быть установлена соответствующим законом.
Представляется, положения именно этой статьи заставляют задуматься, каким
законодательством должны регулироваться отношения с земельными участками.
Сформулированные в ГК положения о регулировании отношений с
земельными участками не всегда можно трактовать однозначно, поэтому, на мой
взгляд, ст. 3 ЗК, императивно устанавливая приоритетность норм ЗК над нормами
ГК в части регулирования данных отношений, решает одну из важных проблем
современного российского права.
Вопрос о соотношении норм гражданского и земельного
законодательства представляется одним из наиболее важных при анализе
регулирования сделок с земельными участками, в том числе и при выяснении
возможности их залога. Вместе с тем в юридической литературе и в отношении
залога отсутствует единое мнение в вопросе о том, является ли залог предметом
обязательственного права или представляет собой прежде всего вещно-правовой
институт. Этот вопрос, как вопрос именно о природе залога, во многом определяет
всю конструкцию дальнейшего развития залоговых отношений, а также иных
отношений, напрямую связанных с залогом, таких как: государственная регистрация
ипотеки, реализация заложенного по договору об ипотеке имущества и ряда других.
Причиной продолжительных дискуссий о природе залога является
сочетание в нем вещно-правовых и обязательственно-правовых элементов. Именно
это обстоятельство привело к появлению в науке нескольких мнений относительно
природы залога. Так, Г.Ф. Шершеневич, Ю. Барон, В.М. Будилов*(4) называли залог вещно-правовым институтом, существенной
чертой которого является отчуждение вещи с возникновением у залогодержателя
права на заложенное имущество. Другие авторы (Д.И. Мейер, Л.В. Гантовер, Л.А.
Кассо, А.С. Звоницкий и С.И. Вильнянский) оценивали залог как институт
обязательственного права. Сегодня появилась и третья точка зрения на вопрос о
природе залога, в соответствии с которой залог представляет собой
"смешанный" институт вещного и обязательственного права*(5).
В литературе отмечается, что залогу, как обязательству,
присущи следующие черты:
- залог не устанавливает продолжительное и непосредственное
господство над вещью, которое от начала и до конца своего существования имело
бы один и тот же характер;
- залог, являясь одним из способов обеспечения обязательств,
выступает в роли акцессорного обязательства и является институтом
обязательственного права;
- предметом залога могут быть не только вещи, но и
имущественные права;
- в случае гибели предмета залога залогодатель может быть
обязан заменить его другим равноценным имуществом.
Говоря о вещно-правовых признаках залога, называются:
- право следования (залоговое право следует за предметом
залога);
- право преимущества: залогодержатель удовлетворяет свои
требования не наряду с другими кредиторами, а по праву преимущества;
- защита права залога на предмет залога перед неопределенным
кругом третьих лиц (например, ст. 347 ГК предоставляет залогодержателю, у
которого находится или должно было находиться заложенное имущество, право
истребовать данное имущество из чужого незаконного владения*(6)).
Наличие обязательственно-правовых и вещно-правовых
характеристик в природе залога привело к тому, что сегодня ряд авторов относят
его к "смешанному" институту вещного и обязательственного права.
Однако названная позиция отнюдь не позволяет окончательно решить вопрос о
природе залога. Изложенное напрямую затрагивает нормы гражданского права.
Вместе с тем, важно иметь в виду, что сформированная часть законодательства о
залоге земель является (в том числе) и частью земельного законодательства.
Однако действующий Земельный кодекс ничего не говорит о
залоге земель. Это обусловлено тем, что по существу залог представляет собой
гражданско-правовую сделку, именно поэтому ЗК периодически отсылает к
применению норм гражданского законодательства. В частности, в п. 1 ст. 25 ЗК
указывается, что права на земельные участки, предусмотренные главами III и IV
ЗК, возникают по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством,
федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с
Федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое
имущество и сделок с ним"; в п. 1 ст. 40 ЗК собственнику земельного
участка предоставлены права на использование земельного участка,
предусмотренные законодательством в целом; в п. 3 ст. 3 ЗК напрямую говорится о
применении норм гражданского законодательства к ряду отношений, связанных с
земельными участками. Однако все нормы ЗК так и не дают ответа на вопрос о
возможности залога земельных участков. Кроме того, текст ЗК не позволяет
определить, к какой главе можно отнести залог земель. Авторы сборника
"Новое земельное законодательство Российской Федерации" относят ФЗ от
16 июля 1998 г. N 102-ФЗ "Об ипотеке (залоге недвижимости)" к
нормативно-правовым актам земельного законодательства, связанным с
возникновением прав на землю*(7).
Вместе с тем известно, что ипотека, если и может стать причиной возникновения
какого-либо права на землю, то только права обратить взыскание на заложенное по
договору об ипотеке имущество, в то время как в главе "Возникновение прав
на землю" говорится о праве собственности, постоянном бессрочном
пользовании, аренде и т.д.
В заключение отмечу, что в ЗК РФ предпринята попытка
разграничить гражданское и земельное право, однако в нем не до конца
сформулированы юридические конструкции, особенность которых обусловлена
специфическим объектом земельных отношений - земельным участком, являющимся, в
свою очередь, предметом гражданско-правовых сделок. Поэтому одной из задач
земельного законодательства, в том числе в части залога земель, является
изменение некоторых норм ЗК РФ, а возможно, и включение в его текст отдельной
главы, посвященной особенностям совершения гражданско-правовых сделок с
земельными участками.
Р.Р. Гимолеев,
аспирант Госуниверситета
по землеустройству
"Журнал российского права", N 9, сентябрь 2004 г.
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) См.: Витрянский В. Пути совершенствования
законодательства о недвижимом имуществе // Хозяйство и право. 2003. N 6. С. 14.
*(2) См.: Витрянский В. Указ. соч.; Гуев А.Н. Комментарий к
Земельному кодексу Российской Федерации. М., 2003. С. 20; Быстров Г.Е., Клюкин
Б.Д. Постатейные комментарии к Земельному кодексу Российской Федерации и
Федеральному закону "Об обороте земель сельскохозяйственного
назначения". М., 2003. С. 31.
*(3) Гуев А.Н. Указ. соч. С. 20-21; Чубуков Г.В., Тихомиров
М.Ю. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации. М., 2003. С. 25,
36.
*(4) См.: Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского
права. СПб., 1910. С. 384; Барон Ю. Система римского гражданского права. СПб.,
1908. С. 138; Будилов В.М. Залоговое право России и ФРГ. СПб., 1993. С. 20.
*(5) См.: Скворцов В.В. Эволюция природы залога в российском
праве // Гражданин и право. М., 2001. N 8. С. 44.
*(6) См.: Там же. С. 45.
*(7) См.: Бархатов М.В., Мазуров А.В. Новое земельное
законодательство Российской Федерации (сборник нормативных актов). М., 2002. С.
191.
