Законы, регулирующие систему аграрных отношений,
нуждаются в совершенствовании

·          Законы, регулирующие систему аграрных отношений, нуждаются в совершенствовании (В.А. Власов, "Журнал российского права", N 10, октябрь 2001 г.)

Вопрос о качестве закона имеет важное концептуальное значение в любой сфере правового регулирования. Не является исключением и аграрное законодательство, которое в современный период ориентировано на реализацию аграрной и земельной реформ; формирование новой системы аграрных отношений, базирующейся на многообразии форм собственности и хозяйствования в условиях рынка; приоритет договорных начал в сфере материально-технического снабжения и производственно-технического обслуживания субъектов аграрного предпринимательства, реализации сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия.

Общей тенденцией развития аграрного законодательства при переходе к рыночной экономике стало повышение роли закона в регулировании аграрных отношений. Принят целый ряд нормативных актов высшей юридической силы, оказавших серьезное влияние на развитие всего аграрного законодательства. Например, Закон РСФСР от 22 ноября 1990 года "О крестьянском (фермерском) хозяйстве"*(1), Федеральный закон от 2 декабря 1994 года "O закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд"*(2), Федеральный закон от 8 декабря 1995 года "О сельскохозяйственной кооперации"*(3), Федеральный закон от 14 июля 1997 года "О государственном регулировании агропромышленного производства"*(4). Однако ни перечисленные законы, ни ряд иных нормативно-правовых актов (в том числе и подзаконных), направленных на регулирование аграрных отношений, не могут по своему содержанию претендовать на высокое качество.

Проблема качества законов вообще и аграрных в частности является на сегодняшний день особенно актуальной. Сложность состоит в том, что эта проблема остается нерешенной в теоретическом плане (до настоящего времени не выработано единого понимания качества закона).

Качество закона - понятие достаточно сложное. Например, если анализировать признаки закона как регулятора общественных отношений, которые в совокупности и составляют качество закона, то одними юридическими свойствами не обойтись. Необходимо также учитывать языковые, логические, социальные и политические характеристики.

Говоря о собственно юридических свойствах качества отдельно взятого закона, следует учитывать требования, которые предъявляются к его первичному элементу - норме права и ее признакам. Юридическими признаками нормы права в общей теории права признаются нормативность, общеобязательность, формальная определенность, гарантированность государством. Норма права определяет и закрепляет права и обязанности субъектов. Но иногда складывается парадоксальная ситуация: норма права существует, и общество испытывает сильную потребность в правовом регулировании определенных общественных отношений. Но эта норма права закреплена в самом общем виде и не работает, так как отсутствует правовой механизм ее реализации. Например, сейчас такая ситуация сложилась с залогом сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия с участием государства (ст.6 ФЗ "О государственном регулировании агропромышленного производства").

Одной из особенностей аграрного законодательства является то, что в нем содержится большой массив комплексных нормативно-правовых актов, предназначенных специально для регулирования аграрных отношений. Комплексность большинства таких актов объективно обусловлена единством аграрных отношений и не является приемом юридической техники. Возьмем, например, ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд", в котором содержатся нормы права, относящиеся к различным отраслям законодательства: аграрному, гражданскому, административному и т.д. Качество закона, его эффективность зависят от взаимной увязки и согласованности его норм с нормами права, содержащимися в других нормативных актах, которые относятся к различным отраслям законодательства. Этот закон предусматривает договоры на закупку и договоры на поставку сельскохозяйственной продукции для государственных нужд, но не содержит норм, посвященных договору контрактации, который был предусмотрен Основами гражданского законодательства 1991 года и частью 2 ГК РФ. Последняя, в свою очередь, регулирует отношения, посвященные договору контрактации и договору поставки для государственных нужд, а о договоре закупки умалчивает*(5). На практике подобная нестыковка вызывает большие сложности.

Показателем качества закона выступает учет специфики содержащихся в нем правовых норм (для аграрного законодательства специфика отрасли имеет первостепенное значение). Причем любой закон характеризует определенный институт права за счет норм первичного характера. Закон обязан обеспечивать исчерпывающую полноту правового регулирования. ФЗ "О государственном регулировании агропромышленного производства" в юридической литературе называют мертворожденным, рамочным законом с нулевой эффективностью, так как он не дает ответа на многие конкретные вопросы предпринимательской деятельности сельскохозяйственных коммерческих организаций и органов государственного управления АПК*(6). И это говорят о законе, который должен стать головным правовым актом всего аграрного законодательства. Со столь категоричными выводами в отношении данного закона согласиться трудно, хотя определенная доля истины в таких высказываниях имеется. В этом законе не закреплены основные принципы государственного регулирования агропромышленного производства, ничего не говорится о государственном регулировании инвестиций в данной сфере, не указаны гарантии предоставления государственной поддержки субъектам аграрного предпринимательства, не предусмотрена ответственность государственных органов и их должностных лиц за непредоставление или несвоевременное предоставление государственной поддержки, предусмотренной законодательством РФ, и т. д.

Нельзя не сказать и о качестве подзаконных нормативно-правовых актов, которые должны конкретизировать содержащиеся в законах общие положения, но никак им не противоречить и уж тем более не отменять. Возьмем Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 года "О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации", где п.1 предусматривает, что ст.14 Земельного кодекса РСФСР признана недействующей, а п.2 устанавливает, что полномочия Совета народных депутатов, предусмотренные ст.14 ЗК РСФСР, осуществляются соответствующими местными администрациями. Явное противоречие п.1 и п.2. Далее. Пункт 1 данного Указа признал недействующей ст.26 Закона РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", посвященную наследованию земельного участка, находящегося в собственности граждан, ведущих крестьянское хозяйство, а ст.61 Земельного кодекса аналогичного содержания оставил в силе. В этом случае также трудно как понять, так и объяснить позицию законодателя. Безусловно, упомянутый указ не "стыкуется" с Основным законом РФ, так как п.3 ст.90 Конституции РФ предусматривает, что указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Президент РФ не вправе подменять собой Федеральное Собрание РФ и нарушать иерархию нормативных актов: подзаконными актами - указами отменять законы.

После принятия Конституции РФ 1993 г. широкое развитие получило аграрное законодательство субъектов Федерации. Если говорить об аграрном законодательстве Красноярского края, следует отметить, что большинство аграрных законов края повторяет содержание федеральных законов. Например, Закон от 18 марта 1998 года "О племенном животноводстве в Красноярском крае"*(7) в буквальном смысле полностью дублирует все предписания ФЗ от 3 августа 1995 года "О племенном животноводстве"*(8). В данном случае ни о какой конкретизации либо дополнении и тем более совершенствовании федерального законодательства и речи нет. Соответственно, можно сделать вывод о нецелесообразности принятия такого рода нормативно-правовых актов на уровне субъекта РФ.

Региональное аграрное законодательство в большинстве случаев не отличается высоким качеством. Так, Закон от 20 октября 1994 года "Об оптовом рынке сельскохозяйственной продукции и продовольственных товаров Красноярского края"*(9) в п.1 ст.1 устанавливает: "Оптовый рынок сельскохозяйственной продукции и продовольственных товаров Красноярского края - это система экономических отношений в сфере обращения сельскохозяйственной продукции и продовольствия". Анализируя понятие оптового продовольственного рынка - ОПР (другими словами, это и есть оптовый рынок сельскохозяйственной продукции и продовольственных товаров), данное в рассматриваемом законе, приходишь к выводу, что это понятие не оптового (курсив наш. - В. В.) продовольственного рынка региона, а продовольственного рынка. А это, безусловно, разные понятия, причем понятие "продовольственный рынок Красноярского края" гораздо шире, нежели понятие "ОПР", которых, как правило, в одном регионе, в зависимости от их уровня и специализации, может быть достаточное количество*(10).

Любое правовое понятие, тем более "базовое", как в нашем случае, должно реально отображать истинную сущность явления. В действовавшем на тот момент Постановлении Правительства РФ от 3 октября 1994 года "О создании Федеральной продовольственной корпорации и системы оптовых продовольственных рынков"*(11) в п.4 прямо указывалось: "ОПР являются предприятиями и создаются в любых организационно-правовых формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации...".

Отметим также неудачную структуру этого закона. Так, раздел 3 "Закупки и поставки сельскохозяйственной продукции и продовольствия для краевых потребностей и федерального заказа" является предметом самостоятельного правового закрепления и не вписывается в его структуру.

Косвенная причина недостаточно высокого качества аграрных законов заключается еще и в том, что, начиная с 1991 г., многие юридические вузы страны исключили из числа общепрофессиональных правовых дисциплин "Аграрное право", так как в Государственном образовательном стандарте данной дисциплине не нашлось места. Полагаю, что необходимо в кратчайшие сроки внести изменения в Государственный образовательный стандарт и включить в него "Аграрное право" как основной курс.

На качестве закона применительно к отдельной отрасли законодательства сказывается отсутствие единого кодифицированного нормативно-правового акта. В аграрном законодательстве такого акта нет. Но в последнее время некоторые ученые опять ставят вопрос о разработке проекта Аграрного кодекса РФ. На наш взгляд, постановка этого вопроса несколько преждевременна. Во-первых, кодекс в его классическом понимании является актом, содержащим значительную часть относимых к соответствующей отрасли законодательства нормативных предписаний и не нуждающимся в целом в существенной поддержке и дополнении иными законами. Для аграрного законодательства это не представляется возможным. Во-вторых, аграрное законодательство - комплексная отрасль законодательства. А так как любой кодекс, как правило, регулирует однородную группу отношений, - а агропромышленное производство представляет комплексный объект правового регулирования, - то создание единого кодифицированного нормативного акта вызывает большие сомнения*(12). Применительно к аграрному законодательству скорее всего можно говорить о его систематизации, но не о кодификации.

Каков же выход из сложившейся ситуации? Наш законодатель не пошел по "французскому" пути (в этой стране имеется Аграрный кодекс), он избрал "немецкий" путь (в центре всего аграрного законодательства Германии лежит Аграрный закон от 5 сентября 1955 года, называемый Великой Хартией - "Magna Charta", который создает общее правовое поле для государственного регулирования аграрного сектора Германии).

Федеральный закон "О государственном регулировании агропромышленного производства" далек от совершенства, нуждается в существенных дополнениях и изменениях. В нем указаны лишь общие подходы государственного регулирования агропромышленного производства. Поэтому для эффективного действия прописанных в нем норм целесообразно принять целый комплекс подзаконных нормативных актов. Работа в этом направлении идет, но очень медленно. Например, до сегодняшнего дня нет Положений о залоге сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, о финансировании агропромышленного производства, о кредитовании агропромышленного производства и ряда других нормативно-правовых актов, необходимых российскому крестьянству.

Коротко остановимся на иных характеристиках качества аграрных законов. Закон должен отличаться ясностью, краткостью, конкретностью, простотой применения и понимания терминов. Этот языковой аспект нельзя недооценивать. Например, в п.1 ст.4 Закона РСФСР "О крестьянском (фермерском) хозяйстве" сказано: "Право на создание крестьянского хозяйства и на получение земельного участка имеет каждый дееспособный гражданин РФ, достигший 18-летнего возраста, имеющий опыт работы в сельском хозяйстве и сельскохозяйственную квалификацию либо прошедший специальную подготовку". Такая запись, что право на получение земельного участка имеет гражданин, имеющий опыт работы в сельском хозяйстве и сельскохозяйственную квалификацию (курсив наш. - В. В.), приводила к барьеру на пути создания крестьянского хозяйства (например, человек всю жизнь проработал в колхозе разнорабочим, имел богатейший опыт работы в сельском хозяйстве, но не имел сельскохозяйственной квалификации и как итог - не мог создать крестьянское хозяйство).

Логическая характеристика качества закона основывается на таких свойствах, как определенность, последовательность, отсутствие противоречий как в отдельно взятом нормативном акте, так и в соотношении с иными нормативными актами. Недооценка этого приводит к серьезным правовым последствиям. Например, 26 марта 1996 года было утверждено Временное положение о размещении государственного заказа на закупку и поставку сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия в Федеральный фонд продовольствия на конкурсной основе*(13). В нем прямо было указано, что этот нормативный документ разрабатывался в соответствии с ФЗ "О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд". Но при сопоставлении этих двух нормативно-правовых актов обнаруживается обратная картина - их несоответствие друг другу. Если в Федеральном законе предусматривается возможность проведения конкурсов (п.4 ст.5), то во Временном положении содержится уже императивная норма: ":государственные заказчики на конкурсной основе осуществляют выбор товаропроизводителей" (п.3). Если в Федеральном законе содержится общая норма в отношении вида договора, который может быть заключен по результатам торгов, то во Временном положении - императивная норма (речь идет о "государственном контракте", о котором в тексте ФЗ нет ни слова).

Социальная характеристика качества закона предполагает адекватное отражение в нем явлений социальной и экономической жизни общества, а также прогнозирование на будущее возможных путей развития различных явлений.

Политическая характеристика качества закона, особенно в аграрной сфере экономики, всегда присутствует, так как главная задача аграрного законодательства - правовое регулирование отношений, направленных на обеспечение населения продовольствием, а промышленности - сельскохозяйственным сырьем.

Таким образом, любой аграрный закон будет иметь достаточно высокое качество, если при его разработке и принятии будут учитываться все перечисленные характеристики качества закона в совокупности.

В.А. Власов,

заместитель декана юридического факультета

Красноярского государственного аграрного университета

"Журнал российского права", N 10, октябрь 2001 г.

─────────────────────────────────────────────────────────────────────────

*(1) См.: Ведомости РСФСР. 1990. N 26. Ст.324.

*(2) См.: СЗ РФ. 1994. N 32. Ст.3303.

*(3) См.: СЗ РФ. 1995. N 50. Ст.4870.

*(4) См.: СЗ РФ. 1997. N 29. Ст.3501.

*(5) Более подробно по этому вопросу см. наше выступление на международном научно-методологическом семинаре (Государство и право. 1999. N 5. С.62-64). - Авт.

*(6) См.: Быстров Г. Е. Вопросы теории аграрного права и методики его преподавания в юридических вузах России // Государство и право. 1998. N 11. С.68.

*(7) См.: Красноярский рабочий. 1998. 11 апр. N 68-69.

*(8) См.: СЗ РФ. 1995. N 32. Ст.3193.

*(9) См.: Красноярский рабочий. 1994. 11 ноября. N 217.

*(10) См.: Власов В. А. Критический анализ аграрного законодательства Красноярского края//Материалы Третьей Всероссийской научно-практической конференции с международным участием "Достижения науки и техники - развитию сибирских регионов". Красноярск, 2001. С.166.

*(11) См.: СЗ РФ. 1994. N 24. Ст.2643.

*(12) См.: Власов В. А. Некоторые актуальные проблемы российского аграрного законодательства // Сборник научных трудов КрасГАУ. Ч.3. 2000. С.70.

*(13) См.: Сборник нормативных материалов по регулированию развития АПК. Ч.1. М.: Информагробизнес, 1996.

Современное Российское государство не ограничивает свою роль "наделением" землей частных собственников. Учитывая особую роль земли в экономике, в обеспечении социальной стабильности, а также в экологическом благополучии страны, оно претендует регулировать все земельные отношения, в том числе замкнутые в частном секторе экономики. Однако роль государства в регулировании права собственности на землю средствами, известными и неизвестными ГК РФ, мало обсуждалась в отечественной литературе, тем более что опыт в этой области только начинает накапливаться.

Некоторые круги российского общества не одобряют сделок с землей; не пользуется их симпатией и сама концепция частной собственности на землю. "В массовом сознании до сих пор преобладает мнение, что индивидуальная собственность на землю ведет к реставрации капитализма, к развитию предпринимательской деятельности и, следовательно, к обогащению "нечестным трудом"*(10).

"Подозрительное отношение" к частной собственности на землю проявляло и проявляет себя в России не только на федеральном, но и на региональном правовом уровне. Так, законы некоторых регионов не признают частной собственности в отношении сельскохозяйственных земель (Башкортостан), а город Москва - и в отношении застроенных земель. Естественно, что это сказывается и на свободе оборота земель. Между тем "жизнеспособность общества: обеспечивают различные виды собственности и разнообразные формы хозяйствования на ней"*(11).

Правовые ограничения частной собственности на землю, сделок с землей и "подпирающие" их экономические и социальные концепции имеют свою историю. Чтобы лучше понять и оценить действующие ограничения, полезно проследить, почему и в какой форме они действовали прежде и как это сказывалось на народном хозяйстве. Особенно важно такое исследование в отношении недавнего прошлого отечественного земельного хозяйства, когда запрещались практически все сделки с землей, искоренялись договорные формы пользования ею, ставились под сомнение, урезались и прямо запрещались любые оценки земли в денежном выражении, не говоря уже о денежных расчетах за нее.

Действующее российское земельное законодательство - во многом наследие этого прошлого. Его трудно понять (а тем более приспособить к рыночным отношениям), если не знать питающих его концепций и того земельного строя, на базе которого оно выросло*(12).

Современное российское законодательство недостаточно подготовлено к регулированию земельных отношений в рыночных условиях. На практике оборот земли иногда принимает вредные для общества формы, вроде приобретения по берегам водохранилищ питьевого назначения земли состоятельными людьми для коттеджной застройки. Такие случаи создают в обществе представление, что легализация земельного рынка приведет если не к экономическому хаосу, то во всяком случае к экологической деградации целых регионов страны. По мнению ряда специалистов, концепция устойчивого экономического развития, популярная во многих странах мира и признаваемая в России, несовместима с распространением рыночных правил на природные ресурсы, включая землю. По их мнению, только жесткие административные предписания способны противостоять напору эгоистических интересов, которые культивирует рынок.

Эти представления имеют определенные основания, однако их нельзя возводить в абсолют. Самое общее возражение против приведенных аргументов заключается в том, что Россия пока вообще плохо подготовлена к рыночным отношениям. Поэтому вместо цивилизованного рынка, регулируемого государством, мы нередко получаем дикий рынок, где публичные интересы пригнетены частными. Однако следует ожидать, что с ростом понимания необходимости регулирования рыночных отношений ориентированный на публичные интересы рынок заменит частную вседозволенность*(13).

Здесь уместна аналогия со спорами о путях развития России, звучавшими в последней четверти ХIХ в. Учитывая отрицательные черты тогдашнего "колупаевского" капитализма, отображенного писателем Салтыковым-Щедриным, многие авторы настаивали на особом пути для России (который они видели в народном производстве). Эту иллюзию постарался развеять В.И. Ленин в своем известном труде "Развитие капитализма в России". Ленин провозглашал и доказывал другой тезис: Россия страдает не столько от капитализма, сколько от недостаточного его развития*(14). Перефразируя эту формулу, можно утверждать, что современная Россия страдает не столько от рынка, сколько от недостаточного развития рыночных отношений. Это относится к рынку товаров, известных гражданскому праву, но оно же справедливо и по отношению к земле.

Понятно, что развитие земельного рынка не должно быть пущено на самотек. Правила, действующие на этом рынке, должны отражать интересы общества. Чтобы согласовать общественные интересы с частной собственностью на землю, требуется содействие закона. Именно закон должен установить четкие границы и правила для вмешательства государства в действия частных собственников. Рамки частной собственности должны быть согласованы с правом публичной власти производить планировку и перепланировку местности, что равносильно праву государства накладывать ограничения на частную застройку и на иные планировочные мероприятия, доступные частному собственнику. У органов публичной власти должно быть право принудительного выкупа земли для публичных нужд.

Уместно заметить, что все такие меры желательны и необходимы не только для условий, когда земля или ее часть находится в частной собственности. Как показал опыт, монополия государственной собственности на землю не спасала от нерационального использования земли со стороны некоторых ее владельцев, а равно от злоупотребления ими своими поземельными правами*(15).

Произвольное обращение с землей отдельных ведомств приносило (и приносит) обществу такой же вред, как и нежелание считаться с интересами общества некоторых нынешних частных собственников.

Поэтому задача совершенствования земельного законодательства возникла не только в связи с появлением частной собственности на землю и легализацией земельного рынка. Она стояла и раньше. Важно, что в новых условиях законодательство о земле должно быть разработано более тщательно и лучше учитывать особенности каждого отдельного региона или даже местности. Не менее важен вопрос соотношения между объемом прав земельных собственников, с одной стороны, и полномочиями государства, как суверена, по вмешательству в эти права - с другой. Без удовлетворительного решения этой проблемы невозможно правильно сконструировать в законе ни содержание права частной собственности на землю, ни те ограничения, которым должен подчиняться собственник, ни пределы государственного контроля за сделками с землей.

М.Х. Вахаев,

кандидат юридических наук (Москва)

"Журнал российского права", N 5, май 2006 г.

─────────────────────────────────────────────────────────────────────────

*(1) См.: Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций. Вып. 1. 1995-1998. М., 1999. С. 281-283.

*(2) См.: Журнал российского права. 1997. N 5. С. 79-85.

*(3) См.: Гофман К., Федоренко Н. Экономическая защита природы // Коммунист. 1989. N 5. С. 79-85.

*(4) Экологическое право России: Сборник материалов научно-практических конференций. Вып. 1. 1995-1998. С. 95.

*(5) См.: Ельяшевич Р.Б. История права поземельной собственности в России. Париж, 1948; см. также: Акты социально-экономической истории северо-восточной Руси. Т. 1. 1952; Т. 2. 1958.

*(6) См.: Земельное законодательство и практика его применения на современном этапе: Сборник. М., 2004. С. 96.

*(7) См.: Жариков Ю.Г. Некоторые вопросы теории земельного права // Земельное законодательство и практика его применения на современном этапе: Сборник. М., 2004. С. 42-46.

*(8) См.: Ибрагимов К.Х. Правовой режим земель сельскохозяйственного назначения. М., 2004. С. 155-178. Сам К.Х. Ибрагимов не сочувствует институту частной собственности на землю сельскохозяйственного назначения, особенно в случае покупки земли иностранными гражданами.

*(9) См.: Герман И.Е. История межевого законодательства от Уложения до Генерального межевания (1649-1765). М., 1893.

*(10) Сыродоев Н.А. Правовые проблемы повышения эффективности использования земли в условиях экономической реформы: Автореф. дисс.... д-ра юрид. наук. М., 1990. С. 16.

*(11) Там же. С. 17.

*(12) Некоторые действующие нормы земельного права можно и нужно воспринимать как реакцию на прошлый "безденежный" земельный строй. Так, ст. 1 ЗК РФ в своем 7-м принципе земельного законодательства утверждает, что "любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации". Между тем, если сосед разрешил соседу бесплатно пользоваться своим участком земли, то никакой закон не будет специально санкционировать такие отношения. Поэтому можно говорить об (излишней) полемической запальчивости, которой руководствовался законодатель, формулируя 7-й принцип.

*(13) См.: Власова М.В. Право собственности в России. М., 2002.

*(14) Ленин понимал капитализм как результат развития товарного хозяйства. В наше время некоторые авторы связывают понятие "капитализм" исключительно с наемным трудом, при этом они противопоставляют капитализм кооперативному строю. См.: Демьяненко В.В. Крестьянская производственная кооперация в современной России: Автореф. дисс.... д-ра юрид. наук. Саратов, 2004. С. 11, 34, 36.

*(15) Вот малоизвестный случай, имевший свое начало в 1970-х гг. Управление лесопаркового хозяйства Мосгорисполкома решило организовать коммерческое производство цветов и подыскивало для этого подходящую площадку. Она была "найдена" в пределах подчиненного этому Управлению Ульяновского лесопарка, расположенного за пределами Москвы. От лесного массива, призванного обслуживать отдыхающих, была отрезана солидная территория, и на ней было организовано тепличное цветочное хозяйство. Незаконное вторжение такого хозяйства в лесопарковую зону оказалось возможным по той причине, что ни земельные органы Московской области, ни власти г. Москвы не считали себя ответственными за эту зону. К сожалению, от повторения подобных случаев нет гарантии, поскольку правовой режим земель, входящих в зеленые зоны городов, остается недостаточно определенным и поныне.