Некоторые проблемы совершенствования
законодательства о правовом режиме земель поселений
· Некоторые проблемы совершенствования
законодательства о правовом режиме земель поселений (А.П. Анисимов,
"Журнал российского права", N 4, апрель 2004 г.)
Развитие земельного законодательства в XX веке привело к
появлению нескольких новых правовых конструкций, среди которых особое место
занимают "категория земель" и "правовой режим земель". Это
связано с тем, что усложнение общественных отношений в сфере использования и
охраны земель уже не позволяло регулировать земельные отношения посредством
норм и правил общего характера, а заставляло их дифференцировать исходя из
соответствующей государственной или общественной необходимости.
Новый Земельный кодекс РФ не раскрывает понятие
"категория земель". Однако на основе анализа положений ст.7 и 8 можно
сделать вывод, что это - группирование по принципу целевого назначения
земельных участков, осуществляемое органами исполнительной власти РФ и
субъектов РФ, а также органами местного самоуправления, необходимое для
установления правового режима земель в составе земельного фонда России и
совершенствования управления ими.
Земельный кодекс РФ выделяет семь категорий земель (ст.7):
земли сельскохозяйственного назначения; земли поселений; земли промышленности,
энергетики, транспорта, связи, телевидения, информатики, земли для обеспечения
космической деятельности, земли обороны, безопасности и иного специального
назначения; земли особо охраняемых территорий и объектов; земли лесного фонда;
земли водного фонда; земли запаса.
В настоящей статье речь пойдет о проблемах правового режима
одной категории земель в земельном фонде России - земель поселений.
Правовой режим земель поселений - это
совокупность содержащихся в земельном, экологическом, градостроительном и ином
законодательстве РФ и ее субъектов, а также в нормативных правовых актах
органов местного самоуправления условий и правил разрешенного использования,
охраны, учета и мониторинга земель городских и сельских поселений,
распространяющихся как на поселение в целом, так и учитывающих особенности
отдельных территориальных зон.
Установление правового режима земель поселений призвано
обеспечить реализацию конституционных прав и обязанностей граждан и их
объединений на землю, а также учесть публичные интересы в части
беспрепятственного пользования городской и сельской территорией для
удовлетворения коммунальных, культурно-бытовых, транспортных и иных
потребностей населения.
До сих пор традиционно считается, что условия и порядок
использования и охраны всех категорий земель определяются федеральным законом
(ст.36 Конституции России), под которым понимается Земельный кодекс. На наш
взгляд, это не совсем так. И земельные кодексы советского периода, и
действующий ЗК РФ определяют лишь общие принципы использования и охраны земель,
то есть формы и виды собственности на землю, управления земельным фондом и т.д.
Правовой же режим отдельных категорий земель определяется в них поверхностно.
Эта задача решалась (и решается) посредством принятия
отдельных законов и иных нормативных актов. Так, правовой режим земель особо
охраняемых природных территорий определяется не столько Земельным кодексом РФ
от 25 октября 2001 г., сколько Федеральным законом от 14 марта 1995 г. "Об
особо охраняемых природных территориях"*(1).
Данный Закон устанавливает порядок образования особо охраняемых природных
территорий, права и обязанности землепользователей, регулирует вопросы
управления этими природными территориями, устанавливает особенности ограничения
прав землепользователей в рамках каждой категории особо охраняемых природных
территорий.
Еще более очевидным такой вывод делает анализ ст.101 и 102
Земельного кодекса РФ, посвященных, соответственно, правовому режиму земель
лесного и водного фонда. Совершенно очевидно, что одной статьей невозможно
установить правовой режим для целой категории земель. Поэтому названные статьи
и отсылают правоприменителя к лесному и водному законодательству, в центре
которого - Лесной кодекс РФ и Водный кодекс РФ. Применительно к землям
поселений федеральным законом, определяющим "условия и порядок пользования
землей" для градостроительной деятельности, является Градостроительный
кодекс РФ. Так, согласно п.6 ст.5 этого Кодекса "градостроительные
требования к условиям и порядку пользования землями
поселений устанавливаются настоящим Кодексом и
принимаемыми в соответствии с ним федеральными законами и
иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами
и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской
Федерации и нормативными правовыми актами органов местного
самоуправления" (курсив мой. - А. А.).
Однако Градостроительный кодекс РФ при регулировании
градостроительных и тесно связанных с ними земельных отношений вторгается в
сферу действия земельного законодательства. Например, пункт 4 ст.56 Кодекса
предусматривает ряд требований к гражданам и юридическим лицам, участвующим в
конкурсах по продаже земельных участков под застройку, а ст.64 регулирует
порядок установления публичных и частных сервитутов. Правда, предусмотренный в
ней сервитут прохода, проезда через чужой (соседний) земельный участок трудно
отнести к сервитутам в области градостроительства. Такой подход был обусловлен
отсутствием нового Земельного кодекса РФ, пробельностью и противоречивостью
действовавшего земельного законодательства.
Таким образом, в части "условий и порядка пользования"
землями поселений следует руководствоваться градостроительным
законодательством, а в части "владения и распоряжения" - земельным и
гражданским законодательством. Другими словами, градостроительное
законодательство определяет посредством установления градостроительных
регламентов, как можно использовать земельный участок, из каких имеющихся
параметров и видов использования собственник (пользователь, арендатор) может
выбрать устраивающий его вариант. Земельное законодательство устанавливает
оборотоспособность земельных участков поселений, порядок проведения торгов,
приватизации участков и т.д. Гражданское законодательство определяет форму
сделок с землей, обязательность их государственной регистрации (а в ряде
случаев и нотариального удостоверения) и т.д. Таким образом, правовой институт
земель поселений является комплексным (межотраслевым), регулируемым нормами, в
первую очередь, градостроительного и земельного права, а также экологического,
гражданского, муниципального и иных отраслей права.
Нормативно-правовое обеспечение правового режима земель
поселений в целом заслуживает высокой оценки. Предусмотренная градостроительным
законодательством схема регулирования градостроительной деятельности в
поселениях является демократичной и не уступает прогрессивным зарубежным
аналогам. Разработка органами местного самоуправления правил застройки,
содержащих градостроительные регламенты, теоретически позволяет преодолеть
имеющиеся коррупционные схемы с участием отдельных должностных лиц этих органов
и упростить процедуру получения необходимых документов, разрешающих застройку
земельных участков. Однако массовый отказ органов местного самоуправления
разработать указанные правила застройки (они приняты всего лишь в восьми-десяти
крупных городских муниципальных образованиях России) не позволяет в полной мере
реализовать замысел Градостроительного кодекса РФ.
Следовательно, основные усилия законодателя в сфере
установления и реализации правового режима земель поселений должны быть
направлены не cтолько на разработку новых законов, сколько, главным образом, на
создание механизма реализации положений Градостроительного кодекса РФ, создание
системы гарантий реализации прав и законных интересов граждан в этой сфере. В
первую очередь это касается права на информацию и благоприятную среду
жизнедеятельности, учета мнения населения при принятии градостроительных
решений. Но одних правовых инструментов здесь недостаточно. Необходима
разработка экономических, организационных, политических и иных мероприятий по
созданию надлежащих правовых основ реализации прав граждан в области
использования и охраны земель поселений. Затрудняют участие органов
государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в защите указанных
прав граждан два обстоятельства.
Во-первых, планировка и застройка территории муниципального
образования - это вопрос местного значения (п.2 ст.6 Федерального закона от 28
августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации"*(2)).
Во-вторых, согласно п.1 ст.87 Бюджетного кодекса РФ к числу расходов,
финансируемых исключительно из местных бюджетов, относятся "прочие
расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые
представительными органами местного самоуправления". Поскольку планировка
и застройка территории поселений финансируются из местного бюджета, органы
государственной власти РФ и субъекта РФ не вправе вторгаться в сферу
компетенции органов местного самоуправления и административными методами
"ускорять" разработку правил землепользования и застройки, так
необходимых гражданам и юридическим лицам, находящимся в пределах городских
поселений.
Что же следует предпринять в данной ситуации? На наш взгляд,
разработка каких-либо карательных санкций в отношении должностных лиц органов
местного самоуправления ничего не даст.
Представляется, что один из вариантов решения проблемы -
выделение органам местного самоуправления денежных средств из федерального
бюджета (бюджета субъекта РФ) на разработку правил застройки, то есть
использование не административных, а финансово-экономических рычагов
воздействия на местные власти.
Такая возможность оказания финансовой помощи органам
местного самоуправления из бюджета субъекта РФ, в том числе субвенций на
финансирование отдельных целевых расходов, предусмотрена ст.139 Бюджетного
кодекса РФ. Под субвенцией понимаются бюджетные средства, предоставляемые
бюджету другого уровня бюджетной системы Российской Федерации или юридическому
лицу на безвозмездной и безвозвратной основе на осуществление определенных
целевых расходов. В этом случае соответствующие органы государственной власти
получают и возможность контроля за расходованием выделенных средств (п.3 ст.140
БК РФ).
При этом данный вариант не следует рассматривать как
единственно возможный. К дальнейшим поискам таких решений и их обсуждению на
страницах журнала и хотелось бы привлечь внимание юридической общественности.
А.П. Анисимов,
заведующий кафедрой
гражданского права и процесса
Волгоградского филиала
Московского университета
потребительской
кооперации, кандидат
юридических наук
"Журнал российского права", N 4, апрель 2004 г.
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) См.: СЗ РФ. 1995. N 12. Ст.1024.
*(2) См.: СЗ РФ. 1995. N 35. Ст.3506.
| 
