Ландшафтные ограничения хозяйственной
деятельности и полагающиеся за них компенсации
· Ландшафтные ограничения хозяйственной
деятельности и полагающиеся за них компенсации (Л.Б. Шейнин, "Журнал
российского права", N 1, январь 2004 г.)
Зонирование территории
Резервирование земель
Легальные ограничения и налоговое законодательство
Договорные ограничения
Компенсация недоговорных ограничений
Поощрение собственников
Закон регулирует компенсационные отношения прежде всего для
тех случаев, когда земля изымается у ее владельца или собственника для
удовлетворения каких-то публичных нужд. Такая направленность законодательства
вполне оправданна, ибо именно эти случаи затрагивают существенные интересы и
права сторон. Вместе с тем многие владельцы и собственники обременены
постоянными и временными легальными ограничениями при пользовании
принадлежащими им участками земли. Иногда такие ограничения подлежат
компенсации, но чаще всего последняя в законе не предусмотрена. Эти случаи
широко распространены, тем не менее внимание к ним законодательства
недостаточно. Почти не отражен этот пласт отношений и в земельно-правовой
литературе, хотя налагаемые ограничения нередко вызывают конфликты.
Подходить к их разрешению надо с учетом неоднородности
возникающих ситуаций.
Все титульные владельцы и пользователи земли в России
обязаны выполнять правила охраны природы, санитарные и ветеринарные нормы,
запреты и ограничения, связанные с живой природой, добычей полезных ископаемых,
обращением с огнем и некоторые другие. Поскольку эти правила, нормы и
ограничения действуют для всех, они не носят дискриминационного характера.
Поэтому проблемы выплаты компенсации владельцам и собственникам земли за
налагаемые на них ограничения общего типа не возникает*(1). Но это становится проблемным в ряде других случаев.
Зонирование территории
Само по себе понятие это неоднозначно. Зонированию может
подвергаться какая-то территория сплошь. Это одно понятие зонирования. Но на
обширной территории по определенным признакам могут выделяться отдельные
участки, каждая группа которых включается в особую зону. В нее могут входить
участки, не граничащие один с другим. Объединять их будет не только общность
природных или иных характеристик, но и сходный правовой режим. Это - другое
понятие зонирования. Но зонирование можно понимать также в широком смысле, как
сочетание обоих понятий. К зонированию в широком смысле относится разбивка на
части территорий населенных пунктов. При этом в зонах жилой застройки и
рекреации не допускается появления "дымных" производств; выделяются
кварталы мало- и многоэтажного строительства, зоны, предназначенные для
складского и транспортного хозяйства, размещения коммунальных предприятий, исторические
зоны и др. Когда у всех этих земель есть единый хозяин (например, город),
вопроса о дискриминации не возникает. Но если в городе появляется несколько
видов собственности на землю, то могут оказаться "обиженные" лица,
чьи земли находятся в такой зоне, где разрешаются не те разряды строений и
устройств, которые собственник хотел бы возвести или создать.
Правда, пока требований о компенсации, основанных на
отнесении определенного земельного участка к той или иной зоне, в России не
отмечено.
Что касается принципиальных возражений собственников против
налагаемых на них и не компенсируемых им ограничений (в случае зонирования
городских территорий), то они вряд ли обоснованны с социальных позиций.
"Лакмусовой бумажкой" здесь должны стать два признака: дискриминация
и выгода одних за счет других. Поскольку зональные ограничения относятся ко
всем собственникам, чьи земли попали в ту или иную зону, и ограничения не
направлены к чьей-то выгоде, - несправедливость отсутствует.
Спорными являются случаи "точечного зонирования",
когда городские власти накладывают локальные ограничения, которые вызываются,
например, требованиями к состоянию памятников истории и культуры. В США
известным прецедентом по этому поводу было дело о проекте надстройки
Центрального вокзала в Нью-Йорке. Когда власти отклонили этот проект на том
основании, что вокзал является памятником архитектуры, его владельцы
потребовали компенсацию, так как запрет надстройки вызывал у них упущенную
выгоду. Суд не согласился с требованием о компенсации и указал, что вокзал
выполняет свои функции и не требует надстройки, кроме того, он приносит
собственникам нормальную прибыль, так что его нельзя считать бездоходным
объектом*(2).
Зонирование производится не только в урбанизированной, но и
в сельской местности. В некоторых штатах США власти стараются сохранить от
застройки лучшие сельскохозяйственные земли, прибрежные участки и поэтому
требуют специального обоснования соответствующих проектов. Например, такая
практика существует в Орегоне. Однако действует она не всегда прямолинейно,
поскольку некоторые недовольные собственники обращаются в суд с требованием
выплатить им компенсацию за налагаемые на них ограничения. Судебная же практика
нередко оказывается разноречивой, не давая однозначного ответа на вопрос,
допустимо ли дискриминационное (по отношению к другим землям) зонирование без
выплаты компенсации затрагиваемым собственникам.
Обращение за компенсацией во многом зависит от
экологического просвещения. Если авторитетные представители общества признают
необходимость экологических ограничений при застройке местности, то это
настроение проникает в среду частных собственников и способствует относительно
бесконфликтному применению налагаемых ограничений. В противном случае
земельно-планировочные иски будоражат общество, причем последствия оказываются
непредсказуемыми.
В США охранители природы добились через судебную систему
запрещения бесконтрольного осушения (засыпки) водно-болотных угодий с целью их
застройки. Формально это было сделано на основе федерального закона об охране
чистоты вод. Предполагается, что низовые болота перехватывают смываемые с
верхних точек рельефа частицы почвы и тем самым сохраняют чистоту водоемов.
Точнее, чистоту "федеральных судоходных вод"*(3). Иск (не совсем последовательно) был предъявлен Корпусу
военных строителей США, отвечающему за судоходные фарватеры на внутренних
водах, за все работы и постройки в пределах судоходных вод и их притоков. Суд
согласился с иском и обязал Корпус контролировать путем выдачи разрешений
засыпку или иное осушение водно-болотных угодий свыше определенного размера (в
основном в пределах пойменных земель)*(4).
Такие разрешения выдают межштатные управления Корпуса. Обычно они предпочитают
не вступать в конфликт с собственниками и ищут компромисс, но иногда дело
доходит до судебного разбирательства.
Позиция судов при этом такова. Если угодье не дает
собственнику никакого дохода, то запрет на его осушение приравнивается к
конфискации собственности, и от Корпуса требуют компенсации (понятно, что у
Корпуса денег на это нет, и решение суда означает зеленый свет для
преобразования угодья). Если же угодье приносит собственнику какой-то доход,
например, от разведения рыбы или дичи, то запрет на его осушение без выплаты
компенсации считается допустимым. Тем не менее судебная система не выработала
единой позиции, хотя с ростом в США консервативных (частнособственнических)
настроений запреты на осушение и на застройку болот и озер на частных землях
становятся все более проблематичными.
Некоторые штаты вводят дополнительные правила на случай
застройки водно-болотных угодий, требуя от собственников компенсировать потерю
этих угодий в натуре. При этом они исходят не из соображений поддержания
судоходства, а сохранения рыбных запасов и благоприятных условий для
рыболовства. Например, в г. Норт-Бенде продлили взлетно-посадочную полосу
аэропорта, засыпав участок залива. Земельная комиссия штата потребовала от
властей города срыть часть находящегося в том же заливе острова, чтобы
восполнить потерю водного зеркала и сохранить благоприятные условия для
воспроизводства рыбы.
В Калифорнии действует правило, согласно которому мелкие
застройщики, осваивающие болотные земли в приморской полосе, должны внести
определенные суммы в особый фонд штата, чтобы на собранные деньги осуществить
крупные проекты по превращению в болота других подходящих земель.
Корпус военных строителей не контролирует осушения
сельскохозяйственных земель. Этим занимается служба природных ресурсов (бывшая
служба охраны почв) Министерства сельского хозяйства США. По результатам
обследования фермеру могут предложить прекратить действие его осушительных
каналов и вернуть землю в первоначальный "заболоченный вид". Такое
предложение может быть подкреплено угрозой лишения фермера некоторых
государственных льгот: дешевого страхования и кредита, а главное - отлучения
его от государственной программы закупки некоторой части сельскохозяйственной
продукции по ценам выше рыночных (на базе таких закупок создаются государственные
резервы зерна, сухого молока и других продуктов). Фермеру может быть также
предложено вывести в резерв на определенный срок сильноэрозированные пашни и
пастбища, правда, с выплатой за это определенной компенсации. Таким образом, в
сельском хозяйстве США добровольное участие фермеров в госпрограммах по
ограничению использования их земель сопровождается определенными экономическими
санкциями и стимулами.
В США вызывает споры требование закона об охране редких и
исчезающих видов, ибо оно распространяется также на частные земли. Поскольку
выполнение этого закона влечет за собой ограничение в пользовании землей,
некоторые собственники требуют компенсации. Верховный суд занял такую позицию:
компенсация не выплачивается, если общество не выгадывает от налагаемых на
собственника ограничений, а лишь сохраняет то, что имеет. Если же общество
получает положительную выгоду, то выплата компенсации считается уместной*(5).
На международном уровне признается, что выделение
"обширных пейзажей" в особые охраняемые зоны "не должно, как
правило, давать право (собственникам земли) на получение компенсации"*(6). Но если происходит "выделение
отдельных местностей", то необходимо предусматривать выплату компенсации
владельцу земли в случае, "если этим выделением ему наносится прямой и
явный ущерб"*(7). В пункте 52
рекомендации ЮНЕСКО от 16 ноября 1972 г. "Об охране в национальном плане
культурного и природного наследия" записано: "Владельцам охраняемых
культурных и природных участков, в случае необходимости, может выплачиваться
компенсация за те потери, которые они могут понести в результате программ по
охране"*(8).
В современной России подобные вопросы актуальны в отношении
тех владельцев земли, на которых ограничения наложены в индивидуальном или в
групповом порядке. Например, ограничена хозяйственная деятельность в зонах
санитарной охраны источников централизованного водоснабжения и в округах
санитарной и горно-санитарной охраны курортов. Значительное число владельцев и
собственников земли почувствуют аналогичные ограничения, когда развернутся
работы по отбивке водоохранных зон и прибрежных водоохранных (защитных) полос
вдоль всех водотоков и вокруг всех озер, водохранилищ и морей, как это
предусмотрено ст.111 Водного кодекса РФ*(9).
Хозяйственные ограничения, в том числе на вырубку леса, действуют в буферных
зонах вокруг заповедников и национальных парков. Охранные зоны должны
отводиться вокруг памятников истории и культуры. При этом ограничиваются
возможности для нового строительства, вырубки деревьев и других преобразований
ландшафта.
Наложение индивидуальных и групповых ограничений может
повлечь за собой вопрос о выплате компенсации. Что же касается более или менее
сплошных (по территории) ограничений, то выплачивать за них компенсацию нет
оснований.
Резервирование земель
Во многих плотно населенных зарубежных странах действует
разрешительная система на новую застройку на частных землях. Власти проверяют,
не помешает ли она будущим публичным проектам, и если помешает, то разрешение
не выдается*(10). Никакой
компенсации за отказ в выдаче разрешения не полагается. Такой порядок действует
в Англии, Германии. Выдача или невыдача разрешений во многом определяется
актами зонирования.
В России любая застройка, прежде всего в пределах населенных
пунктов, требует разрешения властей. Но застройка в пределах
сельскохозяйственных или лесохозяйственных земель нуждается еще в
государственной апробации, так как она меняет легальное (записанное в
документах Государственного земельного учета) целевое назначение этих земель.
При наличии актов зонирования решение о выдаче или невыдаче разрешения
облегчается, ибо оно предопределено заранее.
Но кроме системы разрешений действует система резервирования
земель, которая затрагивает собственников и иных владельцев земель в двух
основных формах: долгосрочного и краткосрочного резервирования. Первое
рассчитано на период 20-25 лет, второе - на год-два*(11). Долгосрочное резервирование сходно с зонированием,
при котором крупные массивы земель выделяются в зоны, где запрещено всякое
новое строительство или реконструкция объектов. Например, согласно
постановлениям Правительства СССР в свое время резервировались крупные площади,
где планировалось создать новые водохранилища. Никаких компенсаций
затрагиваемым владельцам земли не полагалось. Если резервирование отменялось
(как это произошло, например, в Западной Сибири с планами создания
Нижне-Обского водохранилища), компенсация за напрасно наложенные ограничения
также не выплачивалась.
Крупные проекты, имеющие многоплановую направленность, даже
если они обещают экономическую отдачу, нельзя считать чисто коммерческими: им
присущ публичный характер. В этом смысле отказ от выплаты компенсации
владельцам и собственникам земли, по-видимому, правомерен. По-другому следовало
бы подходить к краткосрочному резервированию земель, которое производится для
того, чтобы проверить их пригодность для того или иного государственного или
муниципального проекта (включая и частную инициативу, получившую одобрение
компетентного органа).
Этот порядок регламентирован в ст.30 и 31 Земельного кодекса
РФ. Он получил название "предварительного согласования"
(подразумевается предварительное согласие государственного или муниципального
органа на отбор управомоченным лицом земельного участка для его последующей
застройки или иного преобразования)*(12).
Предварительное согласование равносильно тому, что участок зарезервирован. При
нормальном ходе дел он будет изъят у предыдущего владельца или собственника и
передан для использования по новому назначению. Специфические отношения
возникают в том случае, когда в промежутке времени между предварительным
согласованием и решением об изъятии участка у прежнего владельца (или
собственника) возникнут дополнительные расходы и упущенные выгоды, вызванные
налагаемыми на него ограничениями в пользовании землей. Компенсация владельцу
или собственнику, как правило, не полагается, хотя такой порядок представляется
спорным.
Проектируемое (новое) использование участка может служить
как коммерческим, так и некоммерческим целям. В первом случае нет оснований
налагать на собственника некомпенсируемые ограничения. И только если проект
является общеполезным и не сулит его инициатору никаких дополнительных доходов
(например, присоединение к заповеднику участка сельскохозяйственной земли),
отказ в выплате компенсации за налагаемые на собственника ограничения будет
оправдан.
Зарубежная практика в этой части изучена недостаточно. В США
при зонировании морских побережий налагаемые на частных собственников
ограничения по федеральному закону не компенсируются. Это оправдывается тем,
что резервируются земли, необходимые для развития баз ВМФ или природных
резерватов, то есть для некоммерческих проектов. Некоторые земли предназначены
для развития портов и иной инфраструктуры. Отдельные прибрежные территории
запрещено застраивать из соображений безопасности, так как новые объекты могут
быть разрушены штормовыми волнами.
Легальные ограничения и налоговое законодательство
11 октября 1991 г. в России был принят один из
основополагающих законов - "О плате за землю"*(13). В нем плата за принадлежащую государству землю была
приравнена к земельному налогу (который теоретически должен назначаться только
для частных собственников). В Законе термины "плата" и
"налог" чередуются как синонимы, но поскольку взимание платы (или
налога) поручено налоговой службе, то следует считать такой платеж преимущественно
налоговым.
Ни в самом Законе, ни в многочисленных
дополнениях к нему нет ни слова относительно необходимости снижать
установленные налоговые ставки для земель, на которые распространяются те или
иные специальные ограничения, налагаемые в публичных интересах. Такой пробел,
конечно же, надо исправлять. В Законе 1991 года также ничего не говорится о так
называемых земельных сервитутах. В отечественных условиях типичным сервитутом
являются право прокладки (при известных условиях) коммуникаций по чужой земле,
ремонт и иные необходимые действия со стороны их владельцев. Владелец или
собственник земли обязан терпеть такие вторжения (правда, в случае причинения
вреда он вправе требовать его возмещения). Более того, наличие посторонних
коммуникаций налагает на владельца земли ряд дополнительных ограничений,
установленных с той целью, чтобы обеспечить их сохранность. Так, в зонах охраны
воздушных линий ЛЭП запрещается сажать деревья, возводить постройки,
складировать сено или солому, разжигать огонь, вести земляные работы, дождевать
посевы, проводить их авиаобработку и т.п. Наличие опор ЛЭП мешает вести
обработку земли и уборку урожая. Все эти минусы в пользовании землей налоговым
законодательством пока никак не учитываются.
Договорные ограничения
В этом отношении показательна практика ряда зарубежных
стран. Например, в США инженерная фирма, заинтересованная в прокладке воздушной
линии, кабеля или трубопровода, выкупает нужную ей полосу земли. После
проведения на ней строительных работ свободные участки обычно сдаются в аренду
прежним собственникам (back-lease). Величина арендной платы учитывает те
ограничения, которые фирма налагает на арендаторов в интересах безопасности
своего сооружения. Поэтому у нее есть стимул устанавливать ограничения с учетом
местных условий.
Некоторые ограничения в пользовании землей, допускаемые по
закону, фактически налагаются на причастных к этому лиц в договорном порядке.
Примером могут служить мероприятия г. Нью-Йорка по защите от загрязнения
сельскохозяйственными стоками своих питьевых водохранилищ. Город получил
разрешение диктовать прибрежным фермерам меры по охране вод от загрязнения.
Если фермер не желает следовать этой технологии, то город имеет право выкупить
его землю в принудительном порядке. Но фактически Нью-Йорк идет на оказание
фермерам технической и иной помощи, чтобы добиться сокращения смыва почв и
удобрений в свои водоемы*(14).
Компенсация недоговорных ограничений
Система сервитутов, которая действует в России, нуждается в
первую очередь в том, чтобы ее "заметило" законодательство о
земельном налоге. Когда же речь идет о так называемых публичных сервитутах
(ограничениях), налагаемых на собственников земли в принудительном порядке, то
возникающие неудобства должны возмещаться им за счет тех, в чьих интересах они
установлены. Здесь, однако, следует иметь в виду, что ограничения,
установленные в интересах правильного функционирования, скажем, национальных
парков, вряд ли повлекут за собой компенсационные платежи за счет дирекций этих
парков - организаций некоммерческих. В этих случаях компенсационные суммы
должны предусматриваться в особых бюджетных ассигнованиях.
В густонаселенных странах Западной Европы наблюдаются
отрицательные последствия от интенсификации земледелия для водного хозяйства.
Большие дозы органических и минеральных удобрений портят качество вод, которыми
оперируют централизованные системы водоснабжения. Ряд стран, заботясь о
здоровье населения, устанавливает предельные нормы содержания скота в расчете
на единицу удобряемой площади. Какой-либо компенсации за такие ограничения не
полагается.
В то же время для некоторых фермеров действуют ограничения
по внесению удобрений по той причине, что их земли располагаются "на
чувствительных" ландшафтных участках, где формируются источники питьевых
вод. Им приходится вносить удобрения на поля и угодья в меньших размерах, чем
это делают их соседи. Таким образом, их ставят в худшее положение по сравнению
с основной массой аналогичных хозяйств. Поэтому в Англии и Германии таким
фермерам полагается выплачивать государственную компенсацию.
В отечественных условиях хозяйства, расположенные в зонах
санитарной охраны источников централизованного водоснабжения и испытывающие
неудобства от налагаемых на них ограничений в использовании земли, никакой
компенсации за это не получают. Законодательство не предусматривает выплаты
компенсации и хозяйствам, располагающимся в округах санитарной или
горно-санитарной охраны курортов, где также действуют ограничения по
использованию земли. С таким положением можно было мириться, пока вся земля
принадлежала государству. Но в новых условиях, когда сельскохозяйственные и
некоторые другие земли приобрели частных владельцев, вопрос о выплате им
компенсации за налагаемые ограничения требует принятия необходимого решения,
как и вопрос о том, кто должен финансировать вынос из охраняемых санитарных (и
аналогичных им) зон "грязных" объектов, которые появились там еще до
включения соответствующих земель в такие зоны.
Изложенное позволяет сделать некоторые выводы.
1. Легальные ограничения на использование недвижимости
безусловно должны отражаться в ставках налоговых платежей за эту недвижимость.
2. Компенсация за налагаемые ограничения не должна
выплачиваться, если они не дискриминационны, то есть распространены достаточно
широко, а тем более повсеместно. При этом следует принимать во внимание не
только однородные, но и разнородные ограничения. Например, в одной местности
актуальны ограничения по лесопользованию, а в другой - по распашке земель.
3. Необходимо принимать во внимание фактические минусы для
определенных земель, связанные с осуществлением некоторых публичных проектов.
Например, если в округе устроена свалка, то ценность окружающих земель падает.
Экономически (в смысле падения цен на землю) этот результат не отличается от
такового, вызванного прямым ограничением на использование земли*(15).
4. Требование о компенсации уместно, если ограничение
является "точечным", дискриминационным, то есть затрагивает одного
или несколько собственников земли, но обходит основную массу аналогичных
собственников.
Однако и в этом случае право на компенсацию вряд ли может
быть абсолютным. Надо различать следующие варианты:
а) налагается ограничение на новую или на уже существующую
деятельность. Видимо, компенсация возможна для последнего случая и не нужна для
первого;
б) имеется в виду сохранение или улучшение в публичных
интересах природного (или культурного) ландшафта. Компенсация уместна
опять-таки только для последнего, но не для первого случая;
в) если ограничение налагается в публичных (некоммерческих)
целях, то доводы в пользу выплаты компенсации затрагиваемым собственникам
слабее, чем для случаев, когда это делается ради удобства выполнения хотя и
государственных (или муниципальных), но чисто хозяйственных проектов;
г) право на компенсацию может и должно балансироваться
выгодами собственника, которые тот получает от общества в результате выполнения
публичных проектов. Например, минусы от ограничений на развитие, налагаемые на
земли в буферной зоне национального парка, могут быть перекрыты экономическими
плюсами от обслуживания туристов. Ограничения на новую застройку в зоне охраны
памятника истории могут компенсироваться повышением престижности местности и
ростом в связи с этим цен на окружающие земли.
Подобные выводы требуют, разумеется, официальной апробации.
Поощрение собственников
Необходимо собирать и обобщать опыт поощрения собственников
за выполнение ими общеполезных мероприятий по сохранению и улучшению природного
и культурного ландшафта. Например, в старой России собственник земли считался
также обладателем дичи, обитающей на его земле или пребывающей на ней. Тем
самым рачительный хозяин, привлекающий и разводящий дичь, мог как бы
автоматически пользоваться плодами своих трудов и забот. В современной России
дичь является собственностью государства (правда, не всегда известно, какого -
Российской Федерации или соответствующего ее субъекта). Аналогичная картина
наблюдается во многих других странах. Тем самым происходит уравнивание положения
разных земельных собственников: тех, кто заботится о сохранении мест обитания
дичи, о ее подкормке, непотревоженности в сезоны размножения, и тех, кто
равнодушен ко всему этому.
Вряд ли такой подход можно считать правильным. Очевидно,
собственники, проявляющие заботу о живой природе, должны иметь определенные
преимущества перед теми, кто такой заботы не проявляет. Заслуживают поощрения
лица, которые сохраняют ценные объекты, особенно если последние получат
признание общества и обретут официальный статус.
В Англии Министерство сельского хозяйства, рыболовства и
продовольствия ассигнует до 100 млн фунтов стерлингов в год на поощрение
фермеров, которые отказываются от укрупнения полей, сохраняя живые и валунные
изгороди, забрасывают малоплодородную пашню и сокращают применение азотных
удобрений*(16). Если окрайки полей
выделяются для живой природы, то такая мера поощряется за счет Комиссии по
сельской местности. Она же стимулирует фермеров ухаживать за старыми садами, а
любых собственников - за береговой линией. Фонд "Английская природа"
выплачивает собственникам компенсации за добровольное ограничение пользования
участками, имеющими научный интерес (геологические, археологические,
ботанические и другие объекты), а также в случаях, если они необходимы для
сохранения редких видов. Лесная комиссия выдает дотации на залесение худших
сельскохозяйственных земель*(17).
Некоторые международные документы говорят о важности
сохранения определенных местностей с экстенсивным сельским и лесным хозяйством,
поскольку в такой хозяйственной обстановке лучше сохраняются и природа в целом,
и отдельные ее высокоценные компоненты. В них нет прямых указаний на
целесообразность поощрять тех, кто проводит на своих землях меры, способствующие
сохранению природного и/или культурного наследия. Однако косвенно такая мысль
присутствует в некоторых рекомендациях. Так, на конференции "Сохранение
природного наследия в Европе: на пути к созданию европейской экологической
сети" (Маастрихт, 12 ноября 1993 г.) одним из стратегических принципов
названо сохранение биоразнообразия "в процессе управления особо ценными
природными территориями - независимо от того, имеют они охранный статус или же
являются экстенсивно используемыми сельскохозяйственными, лесохозяйственными
или рыбопромысловыми угодьями". Конференция признала "исключительную
роль экстенсивных методов ведения сельского хозяйства для процесса управления
полуприродными системами" и призвала "иметь в виду эту роль в ходе
принятия практических решений". Государствам рекомендуется выделять
средства не только для выкупа экологически ценных территорий, но и для выплаты
компенсации частным землевладельцам, выполняющим бездоходные меры по охране
природы, применять механизм обмена землями, если ценным участкам грозит
приватизация, внедрять управленческие соглашения с хозяевами таких участков*(18).
Эти рекомендации актуальны и для Российской Федерации.
Желательно, чтобы они нашли свое отражение в Водном и Лесном кодексах РФ, в
новых статьях Земельного кодекса РФ, в законодательстве о сохранении природного
и культурного наследия, в региональных законах.
Л.Б. Шейнин,
старший научный
сотрудник Института социальной
политики Академии труда
и социальных отношений,
кандидат юридических
наук (Москва)
"Журнал российского права", N 1, январь 2004 г.
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) В недавнем прошлом, когда вся земля принадлежала
государству, вопрос о компенсациях указанного типа не мог возникнуть в силу
того, что государство в качестве собственника земли единолично диктовало способ
ее использования. Ныне положение в корне изменилось, так как помимо
государственной появилась муниципальная и частная собственность на землю. У
новых собственников может и должно возникнуть сомнение, насколько оправданны те
ограничения, которые государство устанавливает для них уже не в качестве
собственника, а в качестве политического центра. Аналогичный вопрос должен
возникнуть у частных собственников, а также у владельцев государственной земли,
если ограничения налагаются на них муниципальными властями.
*(2) См.: Tibbets J., Collins R., Lyman R. J. Stirring for
Balance... // Coastal Management. 1996. Vol. 24. No. 3. P. 217-228.
Суд мог бы выдвинуть дополнительный довод в пользу запрета.
Благодаря расходам города на благоустройство он привлекает новых жителей и
способствует деловой активности. Это обеспечивает рост пассажирского потока на
железной дороге и рост доходов собственников вокзала. Таким образом, они
обязаны городу по крайней мере частью своих доходов.
*(3) Другие экологические плюсы таковы: водно-болотные
угодья способствуют пополнению подземных вод; дают убежище многим редким видам
флоры и фауны; создают богатую органическую массу, в том числе в виде живых
организмов, служащих кормом для дичи и рыбы; задерживают и перерабатывают
попадающие в них загрязнения; служат для целей рекреации и для научных
исследований. В приморской полосе болотные угодья (марши) смягчают действие на
сушу штормовых волн, предохраняя от разрушения береговую полосу и прибрежные
постройки.
*(4) В связи с этим в США оказалась актуальной, как имеющая
юридическое значение, методика определения "переувлажненных земель",
поскольку их застройка контролируется Корпусом военных строителей.
*(5) См.: Polasky S., Doremus H. When the Truth Hurts.... //
Journ. of Environment, Economics and Management. 1998. Vol. 35. No. 1. P.22-47.
*(6) Пункт 19 рекомендации ЮНЕСКО от 18 декабря 1962 г.
"О сохранении красоты и характера пейзажей и местностей" // Всемирное
культурное и природное наследие: Сб. М., 1999. С.32.
*(7) См.: Там же. Пункт 27 рекомендации ЮНЕСКО "О
сохранении красоты и характера пейзажей и местностей".
*(8) Всемирное культурное и природное наследие. С.49.
*(9) Предваряя будущее законодательство, следует указать,
что сам факт выхода землепользования к реке, озеру, другому водному объекту
является для него определенным плюсом, который должен балансироваться
обязанностями владельца береговой полосы по сохранению чистоты и эстетики вод и
прибрежной зоны. В ходе приватизации земель следовало бы предусматривать для
новых собственников (в индивидуальном порядке) их легальные дополнительные
обязанности в отношении прибрежных земель и вод.
*(10) В Англии действует десятилетняя давность для
нарушителя. Предполагается, что если власти в течение этого срока не
отреагировали на нарушение, значит, они "смирились" с ним или же
запрет не был нужен. В России никакого срока давности для самовольных
застройщиков не установлено.
*(11) См.: Районная планировка. Справочник проектировщика.
М., 1986. С.86.
*(12) Некоторые стороны тех же отношений, если они
затрагивают собственника земли, предусмотрены ст.279 и 280 ГК РФ.
*(13) См.: Ведомости РСФСР. 1991. N 44. Ст.1424.
*(14) См.: Anderson S. D. Watershed Management and Non-Point
Source Pollution: the Massachusetts Approach // Boston College Environmental.
Aff. Law Review. 1999. Vol. 26. No. 2. P.339-386.
*(15) Возможно, в ходе принятия планировочных решений надо
стремиться к тому, чтобы более или менее равномерно распределять по территории
как "положительные", так и "отрицательные" объекты. В этом
плане специфическое значение имеет правильная экономическая оценка
предполагаемых к охране объектов природы и культуры. Для таких объектов
необходимо определять, какие дополнительные плюсы и минусы они сулят местному
населению и чье влияние окажется сильнее.
*(16) Поощрение выдается даже тогда, когда фермеры в своих
собственных интересах не применяют азотных удобрений, например, на крутых
склонах.
*(17) См.: Evans N. J., Morris C. Towards a Geography of
Agro-Environmental Policies in England and Wales // Geoforum. 1997. Vol. 28.
No. 2. P.189-204.
*(18) См.: Всемирное культурное и природное наследие. С.228
и след.
| 
