История земельного права /
Сыродоев, Н. А.
История земельного права /Н. А. Сыродоев.
//Правоведение. -1999. - № 4. - С. 238 - 251
СОДЕРЖ.: 1. Регулирование земельных отношений в
дореволюционной период -- 2. Земельные преобразования,
вызванные Октябрьской революцией 1917 г., и развитие
земельных отношений в советский период -- 3. Земельная
реформа и развитие земельных отношений в постсоветский
период.
Примечания в подстрочных ссылках.
Библиогр. в подстрочных ссылках.
ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО - ЗЕМЕЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ -
ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ - ИСТОРИЯ ПРАВА - ПРАВОВОЕ
РЕГУЛИРОВАНИЕ - РЕФОРМЫ - РОССИЯ[ДО 1917] -
РСФСР[1917-1990] - РФ [С 1991]
Материал(ы):
История земельного права [Журнал "Правоведение"/1999/№ 4]
Сыродоев Н.А.
1. Регулирование земельных отношений в дореволюционный период
Реформа 1861 года. Время от времени развивающиеся на протяжении многих столетий земельные отношения проходят рубежи, которые имеют эпохальное значение. В России к таковым, бесспорно, можно отнести реформу 1861 г.; Столыпинскую реформу 1906–1911 гг.; земельные преобразования после Октябрьской революции (1917 г.) и, наконец, нынешнюю земельную реформу, начало которой относят к 1990 г.
В основе всех земельных преобразований находились отношения земельной собственности и судьбы крестьянства. Эти проблемы до конца так и не решены вплоть до сегодняшнего дня. Как справедливо отмечал известный русский историк В. О. Ключевский, «наша история в продолжение веков создавала бродячее безземельное крестьянство, работающее на чужой земле и с чужим земледельческим капиталом. Вопросом государственного порядка и исторической будущности было сделать крестьянство оседлым и работающим на земле, прочно за ним обеспеченной. Государство к разрешению этого вопроса шло сквозь длинный ряд неудач и затруднений».1
Крупнейшим событием XIX в. была реформа 1861 г., с которой связаны отмена крепостного права и существенные изменения в области земельных отношений. До сих пор нет точного ответа на вопрос, когда и каким образом возникло крепостное право. В. О. Ключевский связывает зарождение крепостного права с таким древнейшим явлением, как холопство. Известный дореволюционный правовед Б. Н. Чичерин утверждал, что крепостное право установилось вследствие потребностей государства. В Древней Руси служилые люди обязаны были в течение всей своей жизни нести государеву службу, за что наделялись поместьями. Однако не было рабочей силы, которая могла бы обрабатывать землю. С этой целью к ней прикреплялись крестьяне. Так появилось крепостное право, которое сохранилось даже когда обязательная служба государю была отменена.2
В условиях крепостного права помещики осуществляли не только экономическое, но и политическое господство над крестьянами.3 Земли, на которых трудились крестьяне, принадлежали помещику, он же выполнял и все полицейские функции, включая суд и расправу. Идеи отмены крепостного права, изменения условий быта и труда крестьянства долгое время волновали передовых людей России. Они считали, что крепостное право представляет вред для общественной нравственности, государственного благоустройства и народного хозяйства. Становилось все яснее, что подневольный труд крестьян малопроизводителен, из-за чего в большинстве случаев многие помещики разорялись, закладывали свои имения, которые нередко потом продавались с аукциона. Еще герой известного романа А. С. Пушкина (кстати, поэт тоже имел 220 душ крепостных) Евгений Онегин смягчил крепостной гнет своих крестьян:
Ярем он барщины старинной
Оброком легким заменил;
И раб судьбу благословил.
Зато в углу своем надулся,
Увидя в этом страшный вред,
Его расчетливый сосед.
Крепостнические отношения стали тормозом для развития производительных сил не только в сельском хозяйстве, но и в промышленности, поскольку крестьянин не мог уйти от помещика. Все это, а также поражение России в Крымской войне, вызвавшее нарастание крестьянского движения, заставило задуматься об отмене крепостного права и в высших сферах власти. В марте 1856 г., вскоре после заключения Парижского мира, Александр II заявил предводителям московского дворянства: «Между вами распространился слух, что я хочу отменить крепостное право; я не имею намерения сделать это теперь, но вы сами понимаете, что существующий порядок владения душами не может остаться неизменным. Скажите своим дворянам, чтобы они подумали, как это сделать».4
Подготовка к отмене крепостного права велась в течение нескольких лет. Был учрежден секретный комитет по крестьянским делам, который возглавил лично император. Комитет начал работу в январе 1857 г. и имел своей задачей выработать общий план улучшения положения крепостных крестьян. Данный комитет инициировал создание губернских комитетов, которые должны были представить соответствующие проекты и предложения. С февраля 1859 г. комитет приобрел статус гласного официального органа, при котором были созданы две редакционные комиссии. Одна из них вырабатывала общие положения об освобождении крестьян, другая — местные положения, которые учитывали бы особенности отдельных регионов России.
Губернские проекты были крайне противоречивы и в большинстве своем не предусматривали серьезных уступок крестьянам. Наиболее реакционные позиции занимало московское и петербургское дворянство. В ходе поиска путей раскрепощения крестьян выделились три основных направления. Первое сводилось к тому, что нужно внести некоторые изменения в законодательство и тем самым частично облегчить участь крестьян, ничего не меняя по существу. Второе направление заключалось в том, чтобы крестьян освободить от крепостной зависимости, но без земли. Третье предлагало освободить крестьян с землей при условии ее выкупа у помещиков. Работа над законопроектами, связанными с освобождением крестьян, оказалась настолько трудной, что преждевременную смерть в феврале 1860 г. руководителя редакционных комиссий генерал-адъютанта графа Я. И. Ростовцева связывали с невероятным перенапряжением. Ликвидировать крепостное право оказалось делом нелегким, его незыблемость укоренялась в сознании российской общественности в течение столетий. М. М. Сперанский признавал, что крепостное право стало «столь же законным, как и все другое». В 1852 г. была даже издана инструкция для женских учебных заведений, где предписывалось внушать воспитанницам на основании священного писания, что крепостное право следует беречь как учреждение божественное, как одну из заповедей божьих.
19 февраля 1861 г. в шестую годовщину своего царствования Александр II подписал Манифест об отмене крепостного права и Положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости.5
В первом пункте «Общего положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» было провозглашено, что «крепостное право на крестьян, водворенных в помещичьих имениях, и на дворовых людей отменяется навсегда». Крестьяне получили политическую независимость, т. е. им разрешалось уходить с места жительства, вступать в брак без согласия помещика, они стали подвергаться наказанию не иначе, как по судебному приговору (а не по воле помещика), «наравне с другими сельскими обывателями» могли заниматься торговлей и ремеслами и т. д. Поземельные отношения между помещиками и крестьянами определялись как Общим, так и особыми местными положениями (каждое из которых распространялось на один из четырех регионов), к которым присоединялись дополнительные правила (их было восемь). Помещики сохраняли право собственности на все принадлежащие им земли. Крестьянам предоставлялся не в собственность, а в постоянное пользование земельный надел («усадебная их оседлость»), который должен был бы обеспечить их быт и исправную уплату казенных и земских повинностей. Конкретный размер земельного надела определялся с учетом плотности населения и качества почв. С этой целью вся Россия была разделена на три полосы (нечерноземную, черноземную и степную), а полосы в свою очередь делились на местности, которых во всех полосах насчитывалось 29. Для каждой местности устанавливались две нормы подушного надела: высшая и низшая. Размер низшего надела не должен был составлять меньше одной трети высшего надела.
В каждом случае площадь земли, предназначенной в надел, как и объем повиностей в пользу землевладельца, устанавливались в специальном договоре между крестьянином и помещиком, который назывался Уставной грамотой. Если стороны не приходили к добровольному соглашению, размер надела определялся законодательным образом, т. е. практически по минимальному размеру. Помещик имел право установить надел и по высшему размеру, но чаще всего он устанавливался на низшем уровне. В результате фактически используемые крестьянами земельные участки сокращались, образовывались так называемые отрезки, создававшие чересполосицу крестьянских наделов и помещичьих земель.
Получив земельный надел в постоянное пользование, крестьяне должны были платить за это пользование деньгами или трудом, т. е. платить оброк или нести барщину (определенное количество принудительной работы). Пользуясь на таких началах помещичьей землей, крестьяне считались временнообязанными, состоящими «в обязательных поземельных отношениях к помещикам». Крестьянин мог выкупить свой надел (усадебную оседлость) только через девять лет, если за ним не числились недоимки. Ему разрешалось также покупать у помещика полевую землю. Реализация права крестьян на надел осуществлялась в форме общинного или подворного землевладения. Последнее преобладало в Прибалтике и юго-западных губерниях. На большей части территории России господствовало общинное землевладение. Реформа тем самым сохранила эти две основные формы землевладения, исторически сложившиеся в России задолго до ее проведения.
Предоставленные крестьянам права реализовывались медленно. Процесс раскрепощения оказался растянутым, мучительным, сопровождался большими трудностями. И через много лет после начала реформы подавляющее большинство крестьян не смогло начать выкупные платежи. Временнообязанное состояние, сохранявшее за помещиками вотчинный полицейский надзор, могло растянуться на столетие. Спустя двадцать лет с начала реформ (в декабре 1881 г.) был принят закон об обязательном выкупе с 1 января 1883 г. Выкупные платежи должны были производиться в течение 49 лет и, следовательно, закончиться только в тридцатых годах нынешнего столетия. Естественно, что денег у крестьян для выкупа земли не было, поэтому правительство решило оказать крестьянам содействие. Если выкупался полный надел, предусмотренный в уставной грамоте (договоре), на добровольных началах помещика с крестьянином, то правительство брало на себя обязательство заплатить за крестьян помещику 80 % полагающейся суммы выкупа. Выплаты производились банковскими билетами, при этом вычитался казенный долг, лежащий на имении помещика. Таких долгов, лежащих на заложенных имениях, к 1861 г. накопилось до 450 млн руб., поэтому реально потребовалось для выкупной операции еще 700 млн руб.
Выданные правительством помещикам суммы переводились на крестьян как их казенный долг. Остальные 20 % выкупной суммы составлял непосредственный долг крестьянина помещику. Даже к началу XX столетия большое число крестьян не смогли выкупить свои наделы. Царским Манифестом от 3 ноября 1905 г. выкупные платежи были отменены с 1 января 1907 г. Однако владение, пользование и распоряжение наделами, как выкупленными, так и после отмены платежей, осуществлялось с существенными ограничениями. До отмены выкупных платежей большинство юристов не рассматривали право на надел как право собственности. Это право определялось как разновидность существовавшей тогда долгосрочной аренды — оброчное пользование. Право на надел оформлялось договором между крестьянином и помещиком, который заверялся нотариально. Отношения между сторонами регулировались законодательством, а не обычаем. Право оброчного пользования могло быть без согласия помещика передано другому лицу, а также переходить к наследникам по завещанию.
После внесения выкупных платежей у крестьянина формально утрачивалась связь с помещиком относительно земельного надела, но право его на надел продолжало рассматриваться как неполная собственность. Законодательные ограничения по владению, пользованию и распоряжению наделами не были отменены. Подворную и общинную земельную собственность нельзя было продавать лицам, не приписанным к сельским обществам, отдавать в залог частным лицам и учреждениям, кроме кредитных. Для продажи земли требовалось согласие 2/3 домохозяев общества, утвержденное местной администрацией. Законодательством ограничивались пределы дробления надела и размеры надельной земли, находящейся в одних руках. В общинах (земельных обществах) соблюдались правила о периодических переделах полевых (пахотных) земельных участков. Через каждые 6–8 лет производился обмен земельными участками между членами общины на началах уравнительного землепользования. Последнее выражалось в том, что каждый крестьянский двор получал три полосы земли в разных местах с тем, чтобы все крестьяне имели землю примерно одинакового качества до очередного передела. Если член общины исправно платил налоги, то община без веских оснований уже не могла лишить общинника предоставленного ему надела.
Усадебные земли находились в потомственном пользовании крестьян и не подлежали переделу. Не подлежали разделам и переделам и находились в общем пользовании членов общины леса, пастбища, сенокосные угодья и т. п. Усадебные земли и пахотные участки полевой земли при подворном землевладении были в распоряжении глав крестьянских хозяйств — домохозяев — и не подлежали переделам. Однако лесами, пастбищами и т. д. они пользовались на тех же условиях, что и все члены сельского общества. Таким образом, связь с общиной не прекращалась.
Общинное землевладение с его круговой порукой являлась удобной структурой для сбора выкупных платежей, а в дальнейшем – налогов с крестьян как податного сословия. Община была одновременно формой осуществления власти в сельской местности на сословных началах. Однако со временем стали выявляться серьезные недостатки общинного землевладения. Периодические переделы не стимулировали крестьян на вложение средств в землю для повышения ее плодородия. Практически невозможен был выход из общины, что являлось тормозом для развития промышленности. Наконец, волнения крестьян, участившиеся в начале нынешнего столетия (1903–1905 гг.), выявили еще одну сторону общины: она нередко являлась организационным центром в выступлениях крестьян.
Столыпинские реформы 1906—1911 гг. Нередко, когда не все ладно в настоящей жизни, мы обращаемся к прошлому, которое предстает перед нами в розовом свете. В последние годы к столыпинским реформам обращаются все чаще. Однако, как правило, их идеализируют. Начавшиеся в 1906 г. реформы назывались столыпинскими по имени российского премьер-министра П. А. Столыпина. Правда, граф С. Ю. Витте, предшественник Столыпина на этом посту, обвинял последнего в плагиате его идей, положенных в основу данных реформ.
В целом столыпинские реформы, несмотря на свою ограниченность, носили прогрессивный характер. Вызваны же они были всем ходом исторического процесса, и их нельзя связывать только с личностью П. А. Столыпина. Как известно, в начале нынешнего столетия по всей стране проходили направленные против помещиков сильные крестьянские волнения, свидетельствовавшие о том, что крестьянский вопрос требует разрешения.
В конце 1905 г. главноуправляющий землеустройством и земледелием Н. Н. Кутлер по поручению Витте подготовил законопроект, который был назван «О мерах к расширению и улучшению крестьянского землевладения». В пояснительной записке к нему подчеркивалось, что бескомпромиссное следование принципу неприкосновенности частной собственности и свободы распоряжения ею может привести к тому, что владельцы лишатся всего и притом на самых разорительных для себя и для всей страны условиях.
Проект в начале января 1906 г. обсуждался в Совете министров, где были и его противники, и его сторонники, считавшие предпочтительным для помещиков поступиться частью земель и сохранить владение остальной частью, нежели потерять все. На доклад Витте по этому вопросу Николай II наложил резолюцию: «Частная собственность должна оставаться неприкосновенной».6
В мае 1906 г. начала работу I Дума, в которой представители левых партий и движений обладали значительным влиянием. Подготовленный 104 депутатами законопроект по аграрному вопросу включал требования о конфискации и национализации всей земли. Естественно, Дума просуществовала всего несколько месяцев и была распущена 8 июля 1906 г. В этот же день премьер-министром был назначен П. А. Столыпин, оставшийся также на ранее занимаемом посту министра внутренних дел.
В отсутствие Государственной Думы по инициативе Столыпина Николай II подписал знаменитым Указ от 9 ноября 1906 г. Земельная реформа начала проводиться с принятием этого Указа, однако он должен был быть законодательно оформлен, получив одобрение Государственной Думы.
Цель Указа заключалась в том, чтобы разрушить общину и создать широкий слой крестьян-собственников. Предполагали, что достижение этой цели позволит раз и навсегда положить конец мечте о социалистическом перевороте. В правительственном документе, подготовленном по этому поводу, говорилось, что крепкое, проникнутое идеей собственности, богатое крестьянство служит оплотом порядка и спокойствия. Обсуждение Указа во II Думе началось с выступления П. А. Столыпина 6 марта 1907 г. Поскольку вторая Дума оказалась почти такой же левой, как и первая, правительству трудно было рассчитывать на поддержку Указа в этой законодательной палате. Через несколько месяцев (3 июня 1907 г.) она была распущена. III Дума избиралась на основании нового избирательного закона, который обеспечил в ней подавляющее правое большинство. Выступая спустя две недели после начала работы III Думы (16 ноября 1907 г.), Столыпин изложил суть Указа от 9 ноября 1906 г., заявив, что проведение данного закона, являющегося «коренной мыслью теперешнего правительства», есть «не беспорядочная раздача земель, не успокоение бунта подачками — бунт погашается силой, а признание неприкосновенности частной собственности и как последствие, отсюда вытекающее, создание мелкой личной собственности, реальное право выхода из общины и разрешение вопросов улучшенного землепользования...».
Обсуждение Указа и сопутствующих ему проблем продолжалось в III Государственной думе несколько лет. Депутаты высказывали самые различные мнения, в том числе и такие опасения, что выход из общины породит большое число безземельных крестьян, которые, не найдя работы в городе, вернутся снова в деревню и принесут с собой — вместо заработка — революционные листки и брошюры. Ряд депутатов энергично высказывались за отчуждение помещичьих земель и дополнительное наделение крестьян землей, однако у большинства это предложение не нашло поддержки. Некоторые настаивали на частичном отчуждении. Закон был принят и утвержден царем только 14 июня 1910 г. В нем, а также в других нормативных актах, принятых в осуществление земельной реформы (в частности, в Законе о землеустройстве от 29 мая 1911 г.), рассматривалась процедура выхода крестьян из общины, провозглашалось право крестьян на владение, пользование и распоряжение недвижимостью надельных земель.
Выход из общины допускался с согласия последней. Правда, если в течение 30 дней такого согласия не было, то соответствующее распоряжение отдавал земский начальник. Если передел земли не проводился в общине в течение определенного времени, то крестьяне считались перешедшими на подворное землевладение по закону. Право собственности на земельные участки признавалось за их последними пользователями. Землевладение при выходе из общины делилось на хуторское и отрубное, различие между которыми заключалось в том, что при отрубном владении усадебные и пахотные земли находились в разных местах, а при хуторском — выделялся единый участок в одном месте. Владение хуторскими и отрубными земельными участками осуществлялось на праве частной собственности. Собственником признавался домохозяин, который имел правомочия собственника в соответствии с требованиями гражданского законодательства. Правда, если крестьянский двор возглавлял не отец семейства и домохозяином считалось другое лицо (старший брат, отчим и т. п.), то земельный участок признавался общей семейной собственностью лиц, состоящих в крестьянском дворе. Во всех случаях право личной собственности домохозяина не распространялось на полевой надел, составляющий важную часть крестьянского надела, — субъектом права собственности на полевой надел считалась вся семья. Бывшие члены общины не порывали связь с ней, так как продолжали вместе пользоваться общими угодьями (пастбищами, лесами и т. д.).
Община сохраняла также права на недра (кроме общераспространенных полезных ископаемых) и на тех земельных участках, которые перешли от общины в разряд частновладельческих.
Выход крестьян из общины был достаточно медленным. К Октябрьской революции из нее вышла примерно четвертая часть крестьян. Правительство же в свою очередь способствовало переселению крестьян из наиболее населенных центральных районов России на мало заселенные казенные земли, расположенные в Сибири, Средней Азии, на Кавказе.
П. А. Столыпин находился на посту премьер-министра пять лет. В конце своей деятельности он пребывал в опале. На его жизнь дважды совершались покушения. Второй раз (в Киевском театре в 1911 г.) он был смертельно ранен. После смерти П. А. Столыпина реформа продолжалась, но очень вяло. В результате удалось создать определенную группу богатых и зажиточных крестьян (4–5 % сельского населения), но при этом образовалась значительная часть безземельных крестьян, которая состояла не только «из пьяных и убогих». Как утверждал Столыпин, реформа проводилась не для последних, ибо правительство делало ставку «на крепких и на сильных». Безземельная часть крестьян пополнялась возвращавшимися переселенцами (число которых в отдельные годы превышало 50 %).
Надо отметить, что ненависть крестьян к помещикам скорее возросла, чем уменьшилась. Более того, даже зажиточные крестьяне не оставляли мечты поживиться за счет помещичьих земель. Экономические успехи в сельском хозяйстве не были столь впечатляющими, как об этом иногда пишут. Все это сохраняло базу для политической нестабильности. Безземельные и малоземельные крестьяне, переодетые с началом первой мировой войны (1914 г.) в солдатские шинели, в значительной мере определили судьбы российских революций.
В период между Февральской и Октябрьской революциями в земельном вопросе не произошло значительных изменений,7 если не считать принятие Закона от 12 июня 1917 г., которым были введены ограничения на сделки с землей в целях пресечения спекуляций. Созданные в соответствии с Законом от 21 апреля 1917 г. земельные комиссии для подготовки земельной реформы практически ничего не сделали.
2. Земельные преобразования, вызванные Октябрьской революцией 1917 г., и развитие земельных отношений в советский период
Столыпинские реформы не были восприняты как единственно правильный путь решения земельно-аграрных проблем, тем более что они их и не решили. Устойчиво отрицательную позицию занимал, в частности, известный ученый-аграрник А. В. Чаянов, подчеркивавший, что «путь фермерский нами всегда нацело отрицался». Характеризуя битву идей в «агрономической среде» в межреволюционный период, он выделял две «основные тенденции: во-первых, идти на чистокровную Америку и развивать всячески фермерские элементы в нашем земледелии... Во-вторых, пытаться создать, опираясь на середняцкую массу, кооперативные формы вертикальной концентрации хозяйства, идя через которые рационализировать и организовать крестьянское хозяйство».8 Накануне Октябрьской революции боровшиеся за власть партии в своих программах на одно из первых мест ставили проблему решения земельного вопроса. Что касается А. В. Чаянова, то он отстаивал идею передачи земель, находящихся в пользовании крупного помещичьего хозяйства, в руки трудового крестьянства. Передача частновладельческих земель, по его мнению, могла производиться в форме: 1) социализации, предполагающей отмену всякой собственности на землю («она в равной мере принадлежит всем, подобно свету и воздуху»); 2) национализации, т. е. передачи земли в собственность государства; 3) муниципализации, закрепляющей распоряжение землей за органами местного самоуправления; 4) с помощью «единого налога на землю», изымающего в пользу народа всю земельную ренту (по идее Генри Джорджа); 5) через создание «системы государственного регулирования земледелия» при запрещении свободной продажи и покупки земли. Не исключая ни один из этих вариантов, сам Чаянов стремился найти решение данной задачи «с меньшими затруднениями и с наименьшими затратами провести обобществление земель и передачу их трудовому хозяйству». При этом он отдавал предпочтение совмещению последних двух форм — системе государственного регулирования землевладения с прогрессивным земельным обложением «с правом экспроприации любых земель», полагая, что это дает возможность «автоматически в одно-два десятилетия прийти к национализации или муниципализации».9
Партия социал-революционеров (эсеров) отстаивала идею социализации земли («земля — ничья, земля — Божья»), передачи ее в пользование тех, кто ее обрабатывает на началах уравнительного землепользования. Эти идеи были привлекательны не только для многих крестьян, но и для значительной части интеллигенции, ибо, по мнению Н. А. Бердяева, «в сознании и чувствах» доминировали интересы «распределения и уравнения... над интересами производства и творчества».10
Пролетарская партия, как известно, делилась на меньшевиков и большевиков. Меньшевики были за муниципализацию земель, провозглашая необходимость конфискации церковных и монастырских земель и передачи частновладельческих помещичьих земель местным органам самоуправления.
Партия большевиков требовала проведения коренных земельных преобразований на базе национализации всех земель, отмены частной собственности на землю, передачи ее в руки тех, кто ее обрабатывает. Однако после победы Октябрьской революции национализация земли осуществлена сразу не была. В первых декретах советской власти явно проявлялись эсеровские лозунги, чего не отрицал и В. И. Ленин.
Основное решение земельного вопроса в первые годы советской власти сводилось к следующему. В декрете «О земле», принятом Вторым Всероссийским съездом Советов на второй день после Октябрьской революции, говорилось, что помещичья собственность на землю отменяется немедленно без всякого выкупа. Земли рядовых крестьян и казаков не конфискуются. В Наказе о земле, который стал неотъемлемой частью декрета о земле, было сказано несколько иначе: право частной собственности на землю отменяется навсегда и какие бы то ни было сделки с землей запрещаются. Земля «государственная, удельная, кабинетская, майоратная, частновладельческая, монастырская, церковная, посессионная, общественная и крестьянская и т. д. отчуждается безвозмездно, обращается во всенародное достояние и переходит в пользование всех трудящихся на ней». Здесь, как видно, еще нет речи о национализации земли, хотя В. И. Ленин и указывал, что «отмена частной собственности на землю есть национализация земли».11 На самом деле провозглашалась социализация земли. Декрет ВЦИК, опубликованный 19 февраля 1918 г., не случайно назывался «О социализации земли». Он, по существу, повторил все основные идеи декрета «О земле».
Для осуществления социализации земли в принятой 10 июля 1918 г. Конституции РСФСР было объявлено об отмене частной собственности на землю, а весь земельный фонд признавался общенародным достоянием и передавался трудящимся без всякого выкупа на началах уравнительного землепользования. В следующем акте советской власти — Постановлении ВЦИК от 14 февраля 1919 г. «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» появляется уже формулировка, что все земли в Российской Федерации, в чьем бы пользовании они ни находились, составляют единый государственный земельный фонд. Земельный кодекс РСФСР, принятый в октябре 1922 г., однозначно установил, что вся земля в России находится в собственности рабоче-крестьянского государства. Хотя прямо в кодексе не было сказано, что государство является единственным, исключительным собственником земли, юридически оно стало таковым. Национализация земли получила окончательное правовое закрепление.
В первых актах советской власти основное внимание уделялось использованию сельскохозяйственных земель. При этом постоянно подчеркивался эсеровский принцип уравнительного распределения земли между гражданами, имеющими право на пользование землей, исходя из потребительско-трудовой нормы, устанавливаемой применительно к сложившейся системе земледелия в отдельных районах. Крестьянам предоставлялась свобода выбора форм хозяйствования на земле: хуторская, отрубная, общинная.
Вместе с тем достаточно четко проводилась линия развития коллективных форм землепользования. Постановление о социалистическом землеустройстве и мерах перехода к социалистическому земледелию устанавливало льготы и преимущества для крестьянских хозяйств, которые переходили к коллективным формам землепользования, а также для государственных показательных хозяйств (совхозов). В частности, землеустройство в этих хозяйствах осуществлялось в первоочередном порядке.
Порожденный нэпом, Земельный кодекс РСФСР 1922 г. допускал аренду земли, правда, сроком не более 6 лет и при условии ее обработки собственным трудом. В качестве временной меры допускалось применение наемной рабочей силы в хозяйстве при сохранении этим хозяйством трудового характера. Земельный кодекс РСФСР предусматривал меры, направленные на обеспечение устойчивости крестьянского землепользования, на свертывание уравнительного землепользования с его постоянными переделами; были запрещены переделы между волостями и селениями. Переделы между крестьянскими дворами сохранялись в обществах с общинным порядком землепользования лишь в случаях, прямо указанных в законе. Земли трудовым крестьянским хозяйствам предоставлялись в бессрочное пользование, которое могло быть прекращено исключительно по основаниям, также указанным в законе. В частности, допускалось изъятие земельных участков для государственных или общественных нужд, но с предоставлением землепользователю участка в другом месте и возмещением ему причиненных убытков.
Регулируя по преимуществу отношения, связанные с ведением единоличного крестьянского хозяйства, Кодекс содержал нормы, поощряющие общественные формы использования земли. Земельные общества даже по требованию меньшинства их членов, желающих перейти к совместной обработке земли, обязывались выделять соответствующие земельные участки. Так как Земельный кодекс преимущественно регулировал вопросы сельскохозяйственного землепользования, в начале двадцатых годов были приняты и другие акты природоохранного направления. Правовой режим лесов был определен Лесным кодексом РСФСР,12 принятым в 1923 г.; отношения, связанные с использованием недр, урегулированы Положением от 7 июля 1923 г. «О недрах земли и разработке их».13 В развитие Земельного кодекса РСФСР принимается Положение от 13 апреля 1925 г. «О земельных распорядках в городах»,14 28 августа 1925 г. — союзное Положение «О землях, предоставленных транспорту».15
В первом кодификационном общесоюзном земельном законе «Общие начала землепользования и землеустройства», утвержденном ЦИК СССР 15 декабря 1928 г.,16 объявлялась собственность на землю Союза ССР. Это был последний нормативный акт, который при всеобщем поощрении коллективных форм хозяйствования еще допускал свободу выбора форм землепользования и не исключал наемный труд в сельском хозяйстве. По существу, он развивал нормы принятого 16 марта 1927 г. Постановления ЦИК и СНК СССР «О коллективных хозяйствах»,17 которым устанавливался ряд льгот и преимуществ для коллективных хозяйств и предусматривались меры по обеспечению условий для выделения земель вновь организуемым совхозам.
Среди институтов земельного права прочно заняли доминирующее положение право исключительной государственной собственности на землю и право колхозного землепользования. Это нашло отражение в принятой 5 декабря 1936 г. Конституции СССР, установившей, что земля, ее недра, воды и леса в СССР являются государственной собственностью, т. е. всенародным достоянием. Земля, занимаемая колхозами, закреплялась за ними в бесплатное и бессрочное пользование, т. е. навечно. Колхозному двору предоставлялось право иметь в личном пользовании небольшой земельный участок и в личной собственности подсобное хозяйство согласно Уставу колхоза.
В те годы очень строго следили за тем, чтобы ведение личного подсобного хозяйства на приусадебном участке не превратилось в основной источник существования. 27 мая 1939 г. принимается Постановление ЦК ВКП(б) и СНК СССР «О мерах охраны общественных земель колхозов от разбазаривания»,22 которым предусматривалось изъятие всех обнаруженных излишков приусадебной земли сверх установленных уставом колхоза норм. В случае же невыработки трудоспособными членами колхозного двора установленного минимума трудодней двор вообще лишался приусадебного участка. Эта линия была продолжена в принятом в 1946 г. Советом Министров СССР и ЦК ВКП(б) Постановлении «О мерах по ликвидации нарушений Устава сельскохозяйственной артели в колхозах».23
Помимо регулирования вопросов колхозного землепользования в 30–40-е годы принимаются акты о землепользовании граждан, не являющихся членами колхоза. Это прежде всего постановление СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 28 июня 1939 г. «О приусадебных участках рабочих, служащих, сельских учителей, агрономов и других не членов колхозов, проживающих в сельской местности», которым предусматривалось предоставление данной категории граждан приусадебных участков для ведения личного подсобного хозяйства в размере до 0,15 га на семью, включая землю, занятую постройками. Все излишки подлежали изъятию и присоединялись к землям колхозов.
После войны было принято решение об отмене так называемого института права застройки. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 августа 1948 г. «О праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов» и Постановлением Совета Министров СССР, принятым в тот же день и установившим порядок применения этого Указа, были решены вопросы предоставления земельных участков в бессрочное пользование гражданам, проживающим в городе и вне города, для строительства индивидуальных жилых домов.
В послесталинский период не только не допускали увеличения приусадебных земельных участков, но и уменьшали их. Особую известность в этой связи получило постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 6 марта 1956 г. «Об уставе сельскохозяйственной артели и дальнейшем развитии инициативы колхозников в организации производства и управления делами артели». Наиболее трагические последствия имели нормативные акты, принятые в 1959 г. по инициативе Н. С. Хрущева, которые были направлены на насильственное ограничение личного подсобного хозяйства. Все это делалось, конечно же, «для блага народа, для его счастья». В результате страна, имеющая самый большой в мире клин пахотной земли и лучшие черноземные земли, вышла на первое место в мире по импорту зерна и другой сельскохозяйственной продукции (впервые мы закупили небольшое количество зерна в 1961 г., а затем «процесс пошел»).
В то же время следует упомянуть о нормативных правовых актах, принятых в 60-е годы, которые были направлены на борьбу с нерациональным использованием земель, на проведение мероприятий по защите почв, повышению их плодородия. Среди них можно выделить Постановление Совета Министров СССР от 12 июля 1962 г. «Об улучшении государственного учета земель и использовании их в сельскохозяйственном производстве,24 постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 16 июня 1966 г. «О широком развитии мелиорации земель для получения высоких и устойчивых урожаев зерновых и других сельскохозяйственных культур»25 и от 20 марта 1967 г. «О неотложных мерах по защите почв от ветровой и водной эрозии».26
В этот период проводятся активные работы по кодификации земельного законодательства на уровне как Союза ССР, так и союзных республик. Верховный Совет СССР принял 13 декабря 1968 г. «Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик»,27 которые не только объединили нормы земельного законодательства, но и с учетом накопленного опыта правового регулирования земельных отношений ввели ряд новых по тому времени прогрессивных положений. Основы обусловили принятие ряда актов земельного законодательства, среди которых: Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об административной ответственности за нарушение земельного законодательства» от 14 мая 1970 г.,28 Положение о государственном контроле за использованием земель, утвержденное Постановлением Совета Министров СССР от 14 мая 1970 г.29 и др. В развитие положений Основ земельного законодательства во всех союзных республиках были приняты земельные кодексы. В Российской Федерации Земельный кодекс был принят в 1970 г., который действовал до 1991 г.
Наряду с Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик велась разработка и принятие общесоюзных законодательных актов, определяющих правовое регулирование иных природоресурсных отношений и затрагивающих земельные отношения. В числе таких законов следует назвать Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик 1970 г.,30 Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах 1975 г.,31 Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик 1977 г.32 В соответствии с этими основами приняты республиканские законы и кодексы, регламентирующие использование вод, недр, лесов.
3. Земельная реформа и развитие земельных отношений в постсоветский период
Новый этап развития земельного законодательства относится к периоду так называемой перестройки. Еще в 1989 г. была предпринята попытка кардинального разрешения земельного вопроса. Перед вторым Съездом народных депутатов СССР (он начал работу 12 декабря 1989 г.) большая группа депутатов призывала к всенародной политической забастовке, если закон о земле не будет включен в повестку дня и рассмотрен Съездом. Дело закончилось тем, что не Съезд, а Верховный Совет СССР принял 28 февраля 1990 г. «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле». Подготовка проекта Основ велась на фоне ожесточенной борьбы между сторонниками сохранения монопольной государственной собственности на землю и теми, кто призывал к ее разрушению. В результате этой борьбы понятие «собственность на землю» исчезло и в Основы был введен такой компромиссный титул права на землю, как пожизненное наследуемое владение. К «достижениям» Основ следует отнести также введение аренды на землю и плату за землепользование. Этим практически исчерпываются все новеллы, введенные в Основы, которые по существу не изменили советский земельный строй. Частная собственность на землю введена не была, но появилось еще два титула прав на землю: право пожизненного наследуемого владения и аренда. Тем самым незыблемость исключительной государственной собственности на землю в какой-то мере была поколеблена. Однако Основы были обречены на недолгое существование, ибо приближался развал Союза ССР.
Исключительно жаркие споры по вопросу установления частной собственности на землю велись на съездах народных депутатов Российской Федерации. В конце концов робкие шаги по разрушению монополии государственной собственности на землю были сделаны законами РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» от 22 ноября 1990 г., «О земельной реформе» от 23 ноября 1990 г., которые нашли отражение в поправках к Конституции Российской Федерации. Законом Российской Федерации «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» от 15 декабря 1990 г. ст. 12 Конституции РСФСР была изложена в новой редакции. В ней предусматривалась возможность предоставления земельных участков в собственность, но только для производства сельскохозяйственной продукции. Продажа или иное отчуждение земельных участков, кроме передачи по наследству, допускалась исключительно государству в лице Советов народных депутатов. В течение 10 лет с момента приобретения прав собственности на земельный участок его купля-продажа вообще запрещалась, если земля приобреталась бесплатно, если за землю платили, этот срок сокращался до пяти лет. Строго говоря, это была еще не собственность на землю, а квазисобственность.
Мораторий на продажу земельных участков для четырех видов их целевого использования был отменен Законом Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства». Законом было предоставлено право гражданам, получившим земельные участки в частную собственность для указанных целей, продавать их другим гражданам Российской Федерации независимо от срока приобретения права собственности на продаваемый земельный участок в пределах норм предоставления земельных участков. При этом продажа могла осуществляться только при сохранении целевого назначения земельного участка. Кроме купли-продажи, другие сделки с земельными участками не допускались.
Радикальные меры по развитию частной собственности на землю были предусмотрены Указом Президента РФ «О продаже земельных участков гражданами и юридическим лицом при приватизации государственных и муниципальных предприятий» от 25 марта 1992 г. и Указом от 14 июня 1992 г., утвердившим порядок продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам и их объединениям для предпринимательской деятельности. Согласно этим актам Президента РФ покупателями земельных участков могут быть любые юридические и физические лица, признаваемые покупателями в соответствии с Законом РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР». Таким образом, впервые было предусмотрено право (применительно к указанным случаям) несельскохозяйственных организаций стать собственниками земельных участков.
Важное место в системе регулирования земельных отношений занял Указ Президента РФ от 23 апреля 1993 года «О дополнительных мерах по наделению граждан земельными участками». В нем предписывалось органам исполнительной власти на местах обеспечить до начала 1995 г. перерегистрацию ранее предоставленных в пользование граждан земель. При этом указаны следующие новые титулы: собственность, пожизненное наследуемое владение, аренда. Что касается большемерных участков, то в пределах установленных норм они закрепляются в собственность, а оставшаяся часть либо должна быть закреплена в собственность за плату, либо в пожизненно наследуемое владение, либо в аренду.
Исключительно важное значение имел Указ Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 г. В нем провозглашается принцип свободы распоряжения земельными участками, находящимися в собственности, хотя и не предусматриваются какие-либо новые основания приобретения права собственности на землю. Указ предусмотрел регистрацию прав на землю в органах Роскомзема, утвердил новую форму свидетельства на право собственности.
Основополагающие нормы в области регулирования земельных отношений ввела новая Конституция Российской Федерации 1993 г. Она закрепила право частной собственности на землю, отменила все имеющиеся в прежней Конституции ограничения по распоряжению находящимися в собственности земельными участками, создала условия для кардинального реформирования земельных отношений.
Указом Президента РФ «О приведении земельного законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации» от 24 декабря 1993 г. признаны не действующими более трети статей Земельного кодекса РСФСР, видимо, с расчетом, что скоро появится новый земельный закон. Это, однако, создало пробелы и неопределенность по многим вопросам регулирования земельных отношений. В частности, признаны недействующими статьи, определяющие компетенцию государственных органов по предоставлению земельных участков в собственность и пользование; статьи, устанавливающие порядок предоставления и изъятия земельных участков, что на практике порождает пробелы в законодательстве и правовой беспредел.
Проект нового Земельного кодекса РФ был внесен в Государственную Думу в июне 1994 г. Правительством РФ. Принятый 22 мая 1996 г. в третьем чтении Государственной Думой Земельный кодекс РФ не только не развивал идеи земельной реформы, но и по многим позициям отказывался от достигнутого, сделав шаг назад, введя дополнительные ограничения прав собственников земли и свободы ее экономического оборота, поэтому он и не получил одобрения Советом Федерации на заседании, состоявшемся 26 июня 1996 г.
После этого была создана согласительная комиссия из представителей Государственной Думы и Совета Федерации, которая работала примерно год. 11 июня 1997 г. Земельный кодекс РФ был принят с учетом тех поправок, которые рекомендовала согласительная комиссия. 3 июля 1997 г. Совет Федерации одобрил Земельный кодекс РФ.
Однако Президент Российской Федерации воспользовался правом вето, ссылаясь, в частности, на то, что Кодекс противоречит Конституции РФ. После этого Комитет Государственной Думы по аграрным вопросам переработал Земельный кодекс, учтя все замечания (их насчитали 24). 22 апреля 1998 г. Государственная Дума приняла «обновленный» Земельный кодекс, за который сразу в трех чтениях проголосовало 265 депутатов, т. е. почти 59 %. И, наконец, 20 мая 1998 г. Совет Федерации одобрил Земельный кодекс РФ. За одобрение было подано 97 голосов — это чуть больше половины от общего числа членов Совета Федерации. На этот раз Президент РФ вернул Кодекс в Государственную Думу без подписи, ссылаясь на процедурные нарушения при его принятии. Началась новая доработка проекта Земельного кодекса РФ с учетом предложений Президента РФ. Доработанный вариант проекта был внесен в Государственную Думу Президентом РФ. В декабре 1998 г. он дважды выносился на поименное голосование, но не набрал необходимого количества голосов. Если следовать регламенту Государственной Думы, то работу над проектом Земельного кодекса РФ нужно начинать с нуля. При отсутствии Земельного кодекса РФ не может ввестись в действие регулирующая земельные отношения гл. 17 Гражданского кодекса РФ.
