Новый земельный кодекс Российской Федерации /
Сыродоев, Н. А. Новый земельный кодекс Российской Федерации /Н. А . Сыродоев. //Правоведение. -2002. - № 1 (240). - С. 4 - 20 Библиогр. в подстрочных ссылках.
АРЕНДА - ВЕЩНОЕ ПРАВО - ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ - ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО - ЗЕМЕЛЬНЫЕ ОТНОШЕНИЯ - ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК - ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЕ - ИСТОРИЧЕСКИЙ АСПЕКТ - ИСТОРИЯ ПРАВА - КОДЕКСЫ - КОММЕНТАРИИ - ПРИВАТИЗАЦИЯ - РЕФОРМЫ - РФ [С 1991] - СТРОИТЕЛЬСТВО[ОТРАСЛЬ] - ЧАСТНАЯ СОБСТВЕННОСТЬ - ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА Материал(ы): Новый Земельный кодекс Российской Федерации. Сыродоев, Н. А.
Новый Земельный кодекс Российской Федерации
Н. А. Сыродоев*
В истории российского законотворчества трудно найти закон, вокруг которого бушевали бы такие же общественные страсти, как вокруг Земельного кодекса РФ (ЗК РФ). Собственно, в России земельный вопрос всегда отличался особой остротой. И 400 лет назад, когда крестьянина лишили «Юрьева дня» (права перехода к другому помещику), и в 1861 г., когда было отменено крепостное право, и в период столыпинских реформ (1906—1911), и тем более во время Октябрьской революции (1917). Острота его отмечалась не только в дореволюционный период, но и в советское время.
Вспомним недобрым словом принудительную коллективизацию и раскулачивание крестьян в годы «великого перелома» (1929), насильственное ограничение подсобного хозяйства в период «кукурузной хрущевской оттепели» (1959), да и совсем недавний горбачевский период, когда рыцари нового мышления, борцы за социальную справедливость прошли с бульдозером «по всей стране великой», сметая парники, теплицы, садовые домики, поскольку, по мнению команды Горбачева, их владельцы за счет обработки земли получали нетрудовые доходы (1986).
Этот краткий анамнез российской болезни земельных переделов не отражает всего драматизма событий, развертывавшихся вокруг земли. Достаточно упомянуть о многочисленных починах и реорганизациях (их было около 30) в сельскохозяйственном производстве и управлении сельским хозяйством. Все это делалось якобы «для блага народа, для его счастья». В результате страна, имеющая самый большой в мире клин пахотной земли и лучшие черноземные земли, вышла на первое место в мире по импорту зерна и другой сельскохозяйственной продукции (впервые мы закупили небольшое количество зерна в 1961 г., а затем «процесс пошел»). На таком удручающем фоне в России началась земельная реформа, призванная, наконец, кардинально решить земельный вопрос с учетом мирового опыта.
Новый этап развития земельного законодательства относится к периоду так называемой перестройки. Еще в 1989 г. перед вторым Съездом народных депутатов СССР (он начал работу 12 декабря 1989 г.) большая группа депутатов во главе с академиком А.Д. Сахаровым призывала к всенародной политической забастовке, если закон о земле не будет включен в повестку дня и рассмотрен Съездом. Дело закончилось тем, что не Съезд, а Верховный Совет СССР принял 28 февраля 1990 г. Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле. Подготовка проекта Основ велась на фоне ожесточенной борьбы между сторонниками сохранения монопольной государственной собственности на землю и теми, кто призывал к ее разрушению и введению частной собственности на землю. В результате этой борьбы родился и был введен в Основы такой компромиссный титул права на землю, как пожизненное наследуемое владение. Кроме того, была восстановлена аренда земли и введена платность землепользования. Этим практически исчерпывались все новеллы, введенные в Основы, которые по существу остались на прежних позициях сохранения незыблемости советского земельного строя. Частная собственность на землю введена не была. Более того, вообще потерялось понятие «собственность на землю» и лишь указывалось, что земля является достоянием народов, проживающих на данной территории (ст. 3 Основ).
Робкие шаги по разрушению монополии государственной собственности и установлению частной собственности на землю были сделаны законами РСФСР от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе», которые нашли отражение в поправках к Конституции России. Федеральным законом от 15 декабря 1990 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР» ст. 12 Конституции РСФСР была изложена в новой редакции. В ней предусматривалась возможность предоставления земельных участков в собственность, но только для производства сельскохозяйственной продукции. На продажу и иное отчуждение земельных участков вводился мораторий.
Земельный кодекс РСФСР, принятый Верховным Советом РСФСР 25 апреля 1991 г., практически систематизировал положения указанных нормативных правовых актов, но по существу ничего нового не внес. В дальнейшем земельная реформа развивалась не на основе законов, а на основе указов Президента РФ.
С принятием Конституции РФ 1993 г., закрепившей право частной собственности на землю и провозгласившей равную защиту всех форм собственности, возникла необходимость коренного изменения земельного законодательства. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. «О приведении земельного законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации» около половины статей ЗК РСФСР 1991 г. были признаны недействующими. Естественно, встал вопрос о разработке нового Земельного кодекса РФ.
Подготовленный Правительством РФ проект Кодекса был внесен в Государственную Думу в июне 1994 г. Государственная Дума приняла Земельный кодекс РФ только через два года (в мае 1996 г.), но он не был одобрен Советом Федерации. После доработки в согласительной комиссии кодекс был принят Государственной Думой (июнь 1997 г.) и одобрен Советом Федерации (июль 1997 г.). Однако Президент РФ наложил вето на Земельный кодекс, и дальнейшая работа над ним продолжалась, по существу, впустую.
В апреле 2001 г., т. е. спустя семь лет, Правительство РФ внесло в Государственную Думу новый вариант проекта Земельного кодекса РФ, который был принят в третьем чтении 28 сентября и одобрен Советом Федерации 10 октября 2001 г. Кодекс подписан Президентом РФ 25 октября 9001 г. Введен в действие с 30 октября 2001 г., т. е. со дня официального опубликования.
Общественное мнение справедливо связывало с новым Кодексом четкое и конкретное регулирование земельных отношений, и прежде всего отношений, касающихся частной собственности на землю, других вещных прав на нее, земельного оборота и т. д. Анализ Земельного кодекса РФ показывает, что хотя он и преследует цель урегулировать земельные отношения таким образом, чтобы адаптировать их к условиям рыночной экономики, эту цель нельзя считать достигнутой. Кодекс не учел в полной мере ни действующее земельное законодательство пореформенного периода и практику его применения, ни прежний опыт законопроектной работы. На качестве Кодекса не смогло не сказаться и то, что вопросы, связанные с регулированием земельных отношений, особенно отношений частной собственности, в постсоветских условиях крайне идеологизированы и политизированы.
Содержание Земельного кодекса не дает ясного представления о его концептуальной основе, стратегии регулирования земельных отношений. Многие вопросы урегулированы неполно, непоследовательно, противоречиво. Весьма серьезные замечания вызывают положения, затрагивающие сферу гражданско-правовых отношений. С одной стороны, в Кодексе имеется большое число норм, воспроизводящих положения ГК РФ или отсылающих к его конкретным положениям, с другой — ряд положений Кодекса, в частности нормы, относящиеся к природе и содержанию вещных прав на земельные участки, расходятся с ГК РФ, что является недопустимым. В целом Кодекс представляет собой рыхлый документ, подготовленный на низком юридико-техническом уровне. В нем изобилуют ненормативные, декларативные положения, а также бесконечные отсылочные нормы. Вопреки ожиданиям, Кодекс не окажет реального влияния на позитивное развитие земельных отношений, а по некоторым вопросам привнесет элемент бессистемности и сумбурности. Удручающее впечатление производит многословие и наукообразность сформулированных в нем положений.
В качестве образца наукообразности и многословия можно привести ст. 1 ЗК РФ, которая посвящена принципам земельного законодательства и, следовательно, претендует на основополагающую роль. В ней содержится масса не только ненормативных, но и весьма спорных положений, привносящих лишь путаницу и засоряющих закон (статья занимает две страницы текста). Так, в качестве первого принципа (подп. 1 п. 1 ст. 1) в усеченном виде приводится положение Конституции РФ (ст. 9) о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (эта формулировка, уже близкая к конституционной, приводится также в ст. 3 и 12), и дается комментарий, что согласно этому принципу «регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле, как природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы; природном ресурсе, используемом в качестве естественного средства производства и естественного пространственного базиса; и одновременно как недвижимом имуществе, объекте права собственности и иных прав на землю». Даже если оставить в стороне некорректную попытку своеобразного толкования положения Конституции РФ, стремление дать характеристику земле с точки зрения экономического и природного значения (т. е. неправового), неизбежен вопрос, относящийся к законодательной технике. А именно, как эти характеризующие землю положения отражены в конкретных нормах закона. На этот счет имеется только ст. 6 «Объекты земельных отношений», которая порождает в свою очередь новые вопросы. Согласно данной статье есть три объекта земельных отношений: 1) земля как природный объект и природный ресурс; 2) земельные участки; 3) части земельных участков. Таким образом, земля как объект земельных отношений уже не включает многие черты, которые отражены в ст. 1 Кодекса. Что же касается земельного участка, то он оказывается вообще никак не связан с указанными характерными чертами земли, отмеченными в ст. 1. В тексте закона «земля» и «земельные участки» употребляются как синонимы, а часть земельного участка вовсе не упоминается в качестве самостоятельного объекта земельных отношений. Более того, в той же ст. 6 подчеркивается, что если земельный участок разделяется на части, то каждая из них после раздела образует самостоятельный земельный участок.
В ранг принципа возводится указание о том, что разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность ее субъектов и собственность муниципальных образований устанавливается федеральным законом (подп. 9 п. 1 ст. 1). Положение, содержащее лишь отсылку к федеральному закону, не может считаться принципом. К тому же, в формулировке допущена явная ошибка, ибо муниципальная собственность подводится под понятие государственной собственности. Эта же ошибка воспроизводится и в ст. 16 Кодекса, где повторяется указанная формулировка со ссылкой на Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю». В подп. 11 этой же статьи провозглашается «принцип государственного регулирования приватизации земли», как будто приватизация земли может осуществляться без государственного регулирования. Столь же ущербны и другие принципы, сформулированные в п. 1 ст. 1 Кодекса. Однако в п. 2 ст. 1 данные принципы объявляются неизменными, а новые принципы могут быть введены федеральными законами только при условии, что они не будут противоречить уже установленным. Данное положение не имеет реального значения, ибо такого рода самоограничения законодатель никогда не соблюдал.
По существу же, формулирование принципов — задача скорее учебников, чем законов. Нет ни одной отрасли права, где бы специалисты достигли согласия по количеству принципов и их содержанию. Уже поэтому нельзя привлекать к подобного рода спорам авторитет законодателя. Кстати, в юридической литературе приводятся совсем другие, возможно, более убедительные принципы земельного права: многообразие субъектов права собственности на землю, сочетание частноправового и публично-правового методов регулирования земельных отношений, приоритет сельскохозяйственного использования земли и др. Принципы не обязательно и даже нежелательно включать в закон в виде каких-то готовых дефиниций, формулировок. Они должны выводиться из содержания закона, его конкретных норм.
Как и другие принятые в последние годы кодификационные акты, Кодекс включает положения, касающиеся компетенции Президента РФ, Правительства РФ издавать нормативные правовые акты в области регулирования земельных отношений (ст. 2). Такие права Президенту РФ и Правительству РФ предоставлены Конституцией РФ (ст. 90, 115), и нет необходимости говорить об этом в каждом законе. Точно также не следовало в Кодексе повторять по образцу других законов, что нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, не должны противоречить настоящему Кодексу (п. 1 ст. 2). Это положение не имеет практического значения, ибо Конституция РФ предусматривает приоритет только конституционных законов перед другими федеральными законами. Было бы наивно полагать, что указанное правило обеспечит приоритет Земельного кодекса РФ, например, перед Гражданским кодексом РФ.
Весьма неубедительно Кодекс определяет отношения, регулируемые земельным законодательством. Согласно ст. 3 ЗК РФ земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель и лишь в одном аспекте — земель как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. И только данные отношения характеризуются как земельные отношения. На самом деле Кодекс регулирует гораздо более широкий круг отношений; в их числе отношения, связанные с вещными правами на землю, с проведением землеустройства, ведением государственного земельного кадастра и т. д. В п. 3 этой же статьи выделяются так называемые имущественные отношения «по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с земельными участками», для регулирования которых применяется гражданское законодательство с учетом земельного законодательства. Если буквально толковать данное положение, то получается, что есть еще неимущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению землей, которые, выходит, регулируются земельным законодательством. К тому же разве совершение сделок с земельными участками не относится к актам распоряжения землей?
Весьма неудачно сформулированы положения ст. 9-11 Кодекса, в которых определяются полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области регулирования земельных отношений. Во-первых, необоснованно переплетены полномочия по регулированию земельных отношений и по решению конкретных управленческих вопросов. Во-вторых, не учтено положение ст. 36 Конституции РФ о том, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. В-третьих, не различается деятельность государства как суверена и как собственника. При этом правомочия собственника в отличие от Конституции РФ и ГК РФ формулируются в урезанном виде. Так, в п. 2 ст. 9 Кодекса указывается, что Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственности). Аналогичные формулировки имеются и в ст. 10 и 11 о правомочиях собственника применительно к землям, находящимся в собственности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Согласно ст. 36 Конституции РФ и ст. 209 ГК РФ собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения. Земельный же кодекс лишает собственников прав владения и пользования, но наделяет их непонятным применительно к собственнику правом управления.
Подробный анализ Земельного кодекса РФ занял бы много места, поэтому целесообразно рассмотреть наиболее принципиальные положения. Это, в частности, виды прав на землю, возникновение этих прав, регулирование оборота земельных участков.
В результате проведения земельной реформы Россия вышла, пожалуй, на первое место в мире по числу оснований прав на землю: собственность, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное срочное пользование, пожизненное наследуемое владение, аренда. В числе вещных прав на землю называется также сервитут. Такое многообразие ничего позитивного не создает, а порождает неразбериху и безответственность в использовании земли, привносит дополнительные сложности в оформление прав на землю, в их учет и государственную регистрацию.
Содержащаяся в Земельном кодексе попытка сократить число видов (титулов) прав на землю заслуживает одобрения. Однако решается этот вопрос не совсем последовательно. Согласно ст. 21 Кодекса предоставление земельных участков гражданам на праве пожизненного наследуемого владения после введения его в действие не допускается. Но в то же время право пожизненного наследуемого владения, возникшее у граждан до введения в действие Кодекса, сохраняется. Гражданам, имеющим земельные участки на праве пожизненного наследуемого владения, предоставляется право переоформить участок в собственность. В отличие от ранее действовавшего законодательства в собственность земельный участок можно переоформить не в пределах установленных норм, а в полном размере. Вместе с тем никакой обязанности и никаких сроков для подачи заявления по переоформлению права пожизненного наследуемого владения Кодекс не устанавливает. Следовательно, данный титул прав на землю может сохраняться бесконечно долго, поскольку земельный участок разрешается передавать по наследству на общих основаниях (п. 2 ст. 21 ЗК РФ, ст. 1181 ГК РФ).
Право пожизненного наследуемого владения по содержанию, определенному ЗК РФ, не вполне соответствует конструкции, предусмотренной ГК РФ. Статья 267 ГК РФ допускает передачу земельного участка, предоставленного на праве пожизненного наследуемого владения, его владельцем в аренду или в безвозмездное срочное пользование, не требуя при этом согласия собственника. Статья же 21 Кодекса лишает обладателей права пожизненного наследуемого владения возможности такого распоряжения. В то же время она содержит декларативное и не соответствующее законодательству о регистрации прав на недвижимость правило о регистрации перехода по наследству права пожизненного наследуемого владения на основании свидетельства о праве на наследство. На самом деле регистрации подлежит право наследника как нового правообладателя, а не переход права. Что касается документов, на основании которых будет осуществляться регистрация, — это не является предметом ЗК РФ.
Похожей коррекции (как и право пожизненного наследуемого владения) подвергся такой титул прав на землю, как постоянное (бессрочное) пользование земельным участком. С момента введения в действие Кодекса земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование гражданам не предоставляются, но ранее предоставленные участки на этом титуле сохраняются. Граждане вправе переоформить имеющийся земельный участок в полном размере в собственность. Никакие сроки для переоформления не установлены.
Что касается юридических лиц, то для одних из них данный титул сохраняется, для других нет. Согласно п. 1 ст. 20 Кодекса в постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются и впредь государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления. Исходя из данного положения орган государственной власти (например, Федеральное Собрание) непосредственно выступает в качестве землепользователя, что представляется весьма странным. Среди юридических лиц, которым предоставляются земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования, не называются государственные и муниципальные унитарные предприятия. Им, оказывается, согласно ст. 82 Кодекса земельные участки предоставляются на праве собственности, хотя в силу ст. ИЗ ГК РФ унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество. Но и это еще не все. Статья 82 ЗК РФ предусматривает предоставление земельных участков на праве собственности унитарным предприятиям только из земель сельскохозяйственного назначения. Кодекс умалчивает о том, на каком титуле будут предоставляться земельные участки унитарным предприятиям, не занимающимся сельскохозяйственным производством, и сохраняется ли право постоянного (бессрочного) пользования землей за действующими унитарными предприятиями.
Юридические лица, кроме перечисленных в п. 1 ст. 20, в силу ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право аренды земельных участков или приобрести их в собственность по своему желанию до 1 января 2004 г. Тем самым титул постоянного (бессрочного) пользования как таковой сохраняется, хотя и относится к ограниченному числу случаев. Напомним, что ГК РФ сохраняет право постоянного (бессрочного) пользования без каких-либо ограничений как для граждан, так и юридических лиц. Что касается содержания права постоянного пользования, то и в этом отношении ЗК РФ вступает в противоречие с нормами ГК РФ, в частности главы 17 ГКРФ, которая введена в действие в апреле 2001 г. Статья 270 ГКРФ предусматривает возможность субъекта права постоянного пользования ограниченно распоряжаться земельным участком: передавать его в аренду или в безвозмездное срочное пользование, получив на это согласие собственника участка. Кодекс же в п. 4 ст. 20 содержит общий запрет на распоряжение земельными участками лицами, обладающими такими участками на праве постоянного (бессрочного) пользования.
По смыслу Земельного кодекса основным титулом прав на землю должна стать собственность, прежде всего частная собственность. По одним направлениям развития частной собственности на землю в Кодексе наметился прогресс, а по другим — наблюдается отступление назад. Несколько улучшились условия для переоформления в собственность имеющихся у граждан земельных участков на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования. Сделать это можно бесплатно, правда, только один раз. Решение о предоставлении земельного участка в собственность должно быть принято в двухнедельный срок со дня подачи заявления в письменной форме в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления. Земельный кодекс РФ допускает предоставление земель в собственность бесплатно и в других случаях, если они специально предусмотрены федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации. Общий же порядок сводится к тому, что предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату.
Некоторые новеллы предусмотрены для случаев перехода прав на земельные участки при переходе права собственности на находящиеся на них строения и сооружения. Сразу же отметим, что многие положения Кодекса по этому вопросу серьезно расходятся с соответствующими нормами ГК РФ (ст. 552—553). В соответствии с п. 4 ст. 35 не допускается отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, строения, сооружения в случаях, если они принадлежат одному лицу. Отчуждение зданий и сооружений в свою очередь не допускается без земельного участка. Из этого правила сделано лишь два исключения: 1) участок изъят из оборота; 2) отчуждается часть здания или сооружения, которая не может быть выделена вместе с частью участка в натуре. Если же право собственности на здание, строение, сооружение, находящееся на чужом земельном участке, переходит к другому лицу, оно приобретает право на использование соответствующей части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник (п. 1 ст. 35). В Законе о введении в действие Земельного кодекса имеется оговорка. При продаже зданий и сооружений, расположенных на земельных участках, предоставленных юридическим лицам (за исключением указанных в п. 1 ст. 20 ЗК РФ) на праве постоянного (бессрочного) пользования, данное право подлежит переоформлению на право аренды или земельный участок должен быть приобретен в собственность (п. 2 ст. 3 Закона). Кодекс не отвечает на вопрос, как быть, если земельный участок находится у гражданина на праве пожизненного наследуемого владения или постоянного (бессрочного) пользования. Ведь на нового собственника строений и сооружений по смыслу Кодекса данные титулы нельзя переоформлять. Весьма странным представляется положение п. 3 ст. 35 о том, что собственник здания, строения, сооружения, находящегося на чужом земельном участке, имеет преимущественное право покупки или аренды земельного участка, которое осуществляется в порядке, установленном гражданским законодательством для случаев продажи доли в праве общей собственности постороннему лицу. О каком праве аренды третьим лицом может идти речь в отношении участка, на котором уже расположены чужие объекты недвижимости и в отношении которого у собственника данных объектов уже есть конкретное право на землю? А при отсутствии этого третьего лица не может быть задействован механизм преимущественной покупки, заложенный в ст. 250 ГК РФ.
Более конкретно урегулированы отношения, касающиеся приватизации земель при приватизации предприятий и других объектов недвижимости. Согласно ст. 7 Закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» со дня введения в действие Кодекса приватизация зданий, строений, сооружений промышленного назначения без одновременной приватизации земельных участков, на которых они расположены, не допускается за исключением случаев, если такие земельные участки изъяты из оборота или ограничены в обороте. Раньше, как известно, приватизация предприятий, зданий, сооружений осуществлялась отдельно от приватизации земельных участков, на которых расположены соответствующие объекты недвижимости. Гражданам и юридическим лицам — собственникам зданий, строений, сооружений предоставляется исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права аренды на соответствующий участок (п. 1 ст. 36). Данное правило по смыслу Закона относится не только к случаям, когда объекты недвижимости были приватизированы, но и ко всем другим случаям, если объекты недвижимости находятся в собственности граждан или юридических лиц. Статья 2 Закона о введении в действие Земельного кодекса определяет для таких случаев порядок установления цены земли. Она определяется на основе кратного увеличения размера ставки земельного налога за единицу площади земельного участка.
Шагом назад является установленное Законом о введении в действие Земельного кодекса правило о том, что до принятия федерального закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения приватизация земельных участков сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не допускается (ст. 8). Это означает, что в настоящее время земельные участки не могут приобрести в собственность из указанных земель не только юридические лица, но и граждане, ведущие крестьянское (фермерское) хозяйство, подсобное хозяйство, занимающиеся садоводством и т. д. Гражданам, как отмечалось, отныне запрещается предоставлять земельные участки на праве пожизненного наследуемого владения и постоянного (бессрочного) пользования. И лишь некоторым видам юридических лиц, которые, как правило, не занимаются сельскохозяйственным производством, разрешается предоставлять земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования. Таким образом, не запрещается только аренда земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения.
Земельный кодекс не внес ясности в вопросы разграничения государственной собственности на федеральную собственность и собственность субъектов Федерации, а также в определение того, что относится к муниципальной собственности. Ни Земельный кодекс РФ, ни Федеральный закон от 17 июля 2001 г. «О разграничении государственной собственности на землю»1 не отвечают на вопрос, в чьей собственности (федеральной или субъектов Федерации) находится земля, которую необходимо разграничить. Установленный указанным Федеральным законом порядок разграничения вызывает массу вопросов. Новый Земельный кодекс не только не отвечает на них, но и порождает новые.
Например, в ст. 17 Кодекса указывается, что в федеральной собственности находятся земельные участки, «которые признаны таковыми федеральными законами». Из буквального толкования данного положения следует, что никакого разграничения государственной собственности на землю проводить не требуется, ибо любые земли можно обратить в федеральную собственность на основе федерального закона. Аналогичная формулировка используется применительно к собственности субъектов Российской Федерации (ст. 18) и муниципальным землям (ст. 19). Трудно истолковать и п. 2 ст. 17 Кодекса о том, что «в федеральной собственности могут находиться не предоставленные в частную собственность земельные участки по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю"». Эта формулировка повторяется в отношении земель субъектов Российской Федерации и муниципальных земель. Казалось бы, если земли находятся в частной собственности, то вопрос о нахождении их в государственной собственности снимается сам собой.
Земельный кодекс чрезвычайно сужает права собственников земельных участков. Статья 40 предоставляет собственнику земельного участка право использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, подземные пресные воды, возводить на участке в соответствии с установленными требованиями строения и сооружения, проводить в соответствии «с разрешенным использованием» оросительные, осушительные и другие мелиоративные работы, «осуществлять другие права на использование земельного участка, предусмотренные законодательством». Иначе говоря, собственник земельного участка вправе делать только то, что прямо предусмотрено в законодательстве. При этом коварная формулировка в соответствии «с разрешенным использованием» позволяет ограничивать права собственника как угодно. Небезынтересно отметить, что права собственников земельных участков не отличаются от прав несобственников. Согласно ст. 41 Кодекса лица, не являющиеся собственниками земельных участков, кроме обладателей сервитутов, осуществляют права собственников земельных участков, за исключением прав, установленных подп. 2 п. 2 ст. 40. В нем предусматривается, что собственник земельного участка имеет право собственности на расположенные на земельном участке многолетние насаждения. Почему Кодекс попутно лишает землепользователя права собственности на многолетние плодово-ягодные насаждения, непонятно.
Земельный кодекс устанавливает не только одинаковые права собственников земельных участков и землепользователей, но и одинаковые обязанности (ст. 42 Кодекса называется «Обязанности собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, по использованию земельных участков»). При этом важно подчеркнуть, что при наличии конституционного положения (ст. 8) о том, что «в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и другие формы собственности», предусмотренные в Земельном кодексе ограниченные права и обширные обязанности явно относятся только к частной собственности и не распространяются на государственную и муниципальную собственность.
Вызывает сомнение конструкция п. 7 ст. 22 о передаче земельного участка в аренду для государственных или муниципальных нужд либо для проведения изыскательских работ на срок не более чем один год. В чем смысл ограничения срока договора одним годом? И вообще нужен ли договор аренды, когда для проведения некоторых изыскательских работ требуется лишь проход по земельному участку?
Пункт 8 ст. 22 Кодекса предусматривает преимущественное право арендатора на приобретение в собственность земельного участка, что вполне оправдано. Однако попытка применить по аналогии положения ГК РФ, рассчитанные на приобретение доли в праве общей собственности, неправомерна. Кроме того, механизм, заложенный в ГК РФ (ст. 250), вряд ли может быть с пользой применен в рассматриваемой ситуации. В данном случае не нужно дожидаться появления другого покупателя и предоставлять арендатору возможность приобретения земельного участка на условиях, предложенных этим покупателем, а целесообразно рассматривать арендатора как первого и основного покупателя.
В п. 9 ст. 22 Кодекса в отношении специального случая аренды — аренды государственных или муниципальных земель на срок более чем 5 лет — воспроизводятся общие правила гражданского законодательства о недопустимости одностороннего изменения условий договора и об основаниях досрочного расторжения договора судом по требованию арендодателя. Непонятно, означает ли это, что Кодекс ставит под сомнение применение таких правил во всех остальных случаях аренды? .
Среди вещных прав на землю Кодекс (ст. 23) предусматривает право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут). Сервитут как самостоятельное вещное право предполагает своего правообладателя, т. е. конкретное управомоченное лицо. С учетом этого ГК РФ не проводит деление сервитутов на частные и публичные. «Публичный сервитут» сервитутом не является, это не самостоятельное право какого-либо лица, а устанавливаемые в законодательном порядке пределы прав собственника недвижимости. Поскольку это различные правовые явления, требующие самостоятельного урегулирования, их нельзя объединять под одним названием.
В содержании безвозмездного срочного пользования (ст. 24 ЗК РФ) также существует расхождение с ГК РФ. Глава 36 ГК РФ не называет безвозмездное пользование срочным, исходя из того, что такое пользование осуществляется на договорной основе и что никакие предельные сроки для указанных договоров не устанавливаются. Статья 24 ЗК РФ предусматривает три различных правовых явления, объединяя их общим названием «безвозмездное срочное пользование». В подп. 1 п. 1 ст. 24 установлен административный порядок предоставления земель в безвозмездное срочное пользование только из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и только тем юридическим лицам, которым разрешено предоставлять земельные участки на праве постоянного (бессрочного) пользования (п. 1 ст. 20 ЗК РФ) и притом на срок не более чем один год. Подпункт 2 п. 1 ст. 24 Кодекса предусматривает возможность передачи земель, находящихся в собственности граждан или юридических лиц, другим гражданам и юридическим лицам на основе договора. Непонятно, почему такой договор является срочным, ибо никакой срок Кодекс не устанавливает. Еще труднее объяснить, почему к безвозмездному срочному пользованию относятся случаи наделения отдельных граждан служебными земельными наделами (подп. 3 п. 1 ст. 24). Служебные наделы предоставляются без ограничения срока на весь период работы и сохраняются пожизненно при уходе работника на пенсию.
Кодекс разграничивает предоставление земельных участков для строительства и для целей, не связанных со строительством, хотя смысл такого разграничения не очевиден. В п. 4 ст. 28 Земельного кодекса установлено общее правило о том, что «не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства, за исключением случаев: изъятия земельных участков из оборота; установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков; резервирования земельных участков для государственных или муниципальных нужд». Перечень исключений из этого правила является закрытым и никаких других ограничений не предусмотрено. Относительно земельных участков, ограниченных в обороте, в указанной статье записано, что «не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц».
Исходя из буквального толкования данных положений, ни гражданину, ни юридическому лицу, обратившемуся с просьбой о предоставлении в собственность земельного участка для строительства, в этом не должно быть отказано, кроме строго оговоренных случаев. Не учитывается, однако, тот факт, что испрашиваемый земельный участок чаще всего находится не на свободных землях, а закреплен за другими лицами на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования либо на праве аренды. На таких земельных участках обычно расположены здания, строения, сооружения, принадлежащие землевладельцам, землепользователям или арендаторам на праве собственности, т. е. возникает необходимость принудительного отчуждения соответствующих объектов. До сих пор, включая советский период, изъятие находящегося в пользовании того или иного лица земельного участка с целью его последующего предоставления допускалось только для государственных или общественных нужд. Кстати, и Конституция РФ (ст. 35) предусматривает возможность принудительного отчуждения имущества только для государственных нужд при условии предварительного и равноценного возмещения. Поэтому вытекающее из ст. 28 правило о том, что практически любой гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства объекта, могут получить земельный участок для предполагаемого ими строительства на тех же началах, как и при изъятии участка для государственных или муниципальных нужд у других землевладельцев и землепользователей, является просто декларацией. Положения ст. 28 о недопустимости отказа в предоставлении земельного участка в собственность для строительства по существу опровергается последующими статьями. Так, если продажа участка производится на торгах, то он достанется только одному претенденту, а остальным будет отказано.
Порядок предоставления земельных участков чрезвычайно запутан, и разобраться в нем практически невозможно. Вряд ли можно найти убедительный ответ на вопрос, почему различается порядок предоставления земель для строительства и не для строительства, тем более, что никакие критерии для определения того, что относится к строительству и что не относится' к нему, Кодекс не устанавливает. Статья 30, специально посвященная порядку предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков только для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, вносит еще большую неопределенность, ибо в п. 11 упоминается о предоставлении земельных участков для нужд сельскохозяйственного производства или лесного хозяйства, подсобного хозяйства. Если такие случаи предоставления земель для граждан и юридических лиц относятся к целям «для строительства», то не понятно, какие случаи подпадают под ст. 34 «Порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством». Никаких ориентиров в этой связи данная статья не содержит. Если же сопоставить ст. 30 и 34, то следует вывод, что юридическому лицу земельный участок может быть предоставлен только для целей строительства и ни для каких-либо иных целей.
Согласно ст. 30 (п. 1) предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется с проведением работ по их формированию: 1) без предварительного согласования мест размещения объектов; 2) с предварительным согласованием мест размещения объектов. Исходя из п. 2 указанной статьи, первое положение относится к предоставлению (о неприменимости этого термина к данному случаю уже говорилось) земельных участков для строительства в собственность, которое осуществляется исключительно на торгах (конкурсах, аукционах). По смыслу п. 3 данной статьи предварительное согласование мест размещения объектов производится в тех случаях, когда земельный участок предоставляется в аренду или в постоянное (бессрочное) пользование (для лиц, указанных в п. 1 ст. 20).
Казалось бы, конкретно определено, когда требуется предварительное согласование мест размещения объектов и когда не требуется. Однако последующие положения рассматриваемой статьи вынуждают усомниться в правильности такого вывода. Пункт 4 статьи, устанавливающий процедуру предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта, предусматривает не только проведение торгов (конкурсов, аукционов), но и предоставление земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов). Хотя в последнем случае титул не называется, но судя по всему, речь идет о переходе участка в собственность. Тем самым опровергается положение п. 2 ст. 30 о том, что предоставление земельных участков в собственность без предварительного согласования мест размещения объектов осуществляется исключительно на торгах. В том же п. 4 ст. 30, определяющем порядок предоставления земель без согласования мест размещения объектов, предусмотрена передача земель в аренду, хотя согласно п. 3 ст. 30 в аренду передаются земельные участки с предварительным согласованием мест размещения объектов.
Точно такая же путаница обнаруживается при анализе п. 5 ст. 30, устанавливающего процедуру предоставления земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта. Процедура начинается с этапа выбора земельного участка в соответствии со ст. 31 Кодекса. Но в этой статье говорится и о выкупе земельных участков для государственных или муниципальных нужд, т. е. о переходе права собственности на земельный участок, что, как уже указывалось, вроде бы не требует предварительного согласования места размещения объектов. Кстати, об изъятии и предоставлении земель для государственных или муниципальных нужд здесь упоминается вскользь, мимоходом. Тема изъятия земельных участков затрагивается в главе 7 о прекращении прав на землю. В данной главе имеются по этому вопросу две статьи (ст. 49 и 55), которые содержат взаимные отсылки, но почти ничего не решают. Не просматривается главная идея, а именно, что изъятие земельного участка производится не ради прекращения прав на землю, а ради последующего предоставления земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Не получили развития в Земельном кодексе вопросы, касающиеся оборота земельных участков. В то же время нормативные правовые акты, регулировавшие оборот земельных участков, утратили силу в связи с введением в действие. В ст. 27 Кодекса установлено, что оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и настоящим Кодексом. Гражданский кодекс предлагает на этот счет довольно сложную схему. В ст. 260 ГК РФ предусмотрено, что лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться иным образом (ст. 209) постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте. В свою очередь, ст. 209 ГК РФ отсылает к ст. 129, которая регулирует данные отношения следующим образом. Объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте (п. 1). Это положение конкретизируется к п. 3 данной статьи применительно к земле и другим природным ресурсам, которые «могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах». Разница состоит в том, что оборотоспособность всех объектов гражданских прав (кроме земли и других природных ресурсов) презюмируется, ибо «виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается (объекты, изъятые из гражданского оборота), должны быть прямо указаны в законе» (п. 2 ст. 129 ГК РФ). Относительно земли и других природных ресурсов применяется иное правило. По смыслу ст. 129 ГК РФ непосредственно в законе о земле необходимо не только определить земельные участки, изъятые из оборота и ограниченные в обороте, но и установить случаи допущения оборотоспособности земли. Первый вопрос решается в ст. 27 «Оборотоспособность земельных участков». В ней перечисляются земли, изъятые из оборота и ограниченные в обороте. Что же касается случаев допущения оборотоспособности земли, то здесь ясности нет. Нормативные акты, прежде всего Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», предусматривавшие совершение сделок с землей, утратили силу в связи с принятием Земельного кодекса. В Кодексе эти вопросы по существу оказались неурегулированными. В п. 6 ст. 27 указывается, что оборот земель сельскохозяйственного назначения регулируется федеральным законом об обороте земель сельскохозяйственного назначения. В то же время в п. 7 той же статьи оговаривается, что п. 6 не распространяется на земельные участки, предоставленные из земель сельскохозяйственного назначения гражданам для индивидуального жилищного, гаражного строительства, ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства, животноводства и огородничества, а также на земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями. Данный пункт лишь определяет, какие земельные участки не относятся к предмету указанного в п. 6 закона, но не устанавливает, что те или иные сделки могут свободно совершаться с этими участками. Вопросы, связанные с оборотом земельных участков, за некоторыми изъятиями, оказались неурегулированными. В то же время в Кодекс включены положения, которые абсолютно излишни. Например, в п. 2 ст. 37 указывается, что являются недействительными такие условия купли-продажи, как «устанавливающие право продавца выкупить земельный участок обратно по собственному желанию» и т. п. Поскольку речь идет о купле-продаже какого-либо объекта, т. е. переходе права собственности на него от одного лица (продавца) к другому (покупателю), то нет оснований среди недействительных перечислять такие условия договора купли-продажи, как ограничение дальнейших прав покупателя по распоряжению этим объектом, — такие условия согласно ГК РФ недействительны применительно к любому объекту, а не только в отношении земли. Ни одно из перечисленных в п. 2 ст. 37 условий не может считаться "особенностью купли-продажи" земельных участков.
Неурегулированность многих вопросов особенно заметна в главах Кодекса, посвященных отдельным категориям земель. В них, по существу, не определена специфика правового режима земель отдельных категорий, а лишь устанавливается в основном состав земель, относящихся к той или иной категории. По своему содержанию эти главы слишком лаконичны, если не сказать фрагментарны, ибо они включают лишь 27 статей, воспроизводящих, по существу, действующее законодательство. Так, землям сельскохозяйственного назначения, т. е. основной категории земель, отведено только шесть статей, из которых две являются отсылочными. А землям лесного фонда, водного фонда и землям запаса отводится лишь три кратких статьи (ст. 101—103). И это притом, что многие статьи носят описательный, т. е. ненормативный, характер.
Таким образом, не оспаривая по существу концепцию, положенную в основу нового Земельного кодекса, вынуждены констатировать, что она не получила адекватного законодательно-технического отражения в Кодексе. Это несомненно вызовет дополнительные трудности в практике применения Земельного кодекса. А ведь их можно было бы избежать в случае учета замечаний, которые исходили как от практических работников, так и от научной общественности.
*Доктор юрид. наук, профессор, начальник отдела Исследовательского центра частного права при Пре-зиденте РФ, заслуженный юрист РФ.
© Н. А. Сыродоев, 2002.
1СЗ РФ. 2001. № 30. Ст. 3060.
|
