Соотношение законодательства об особо охраняемых природных территориях с нормативными актами о разграничении собственности на землю: теория и практика
Авторы публикации: И.К. Сгибнев, НОЦ РАО ЧГА (г. Сочи); А.Ю. Шафиев, Сочинский государственный университет туризма и курортного дела
Земельно-имущественные отношения представляют собой правовое, административное, экономическое, информационное и иное взаимодействие субъектов собственности – государственных и муниципальных органов власти, юридических и физических лиц по вопросам состояния, передачи, преобразования форм собственности на земельные участки как ресурс, составляющий основу жизнедеятельности.
Существующая динамика разграничения земель на земли, относящиеся к федеральному и муниципальному уровню собственности, в настоящее время имеет важное теоретическое и практическое значение, определяет тенденции земельных правоотношений, является одним из условий стабильного политического, социального и экономического развития и формирует целостную систему управления земельными ресурсами, составляющими основную долю национального богатства страны.
Среди проблем применения земельного законодательства, регулирующего отношения по управлению земельными ресурсами и отнесению земель к федеральному или муниципальному уровням собственности, одними из актуальных являются вопросы оснований возникновения права собственности Российской Федерации и муниципальных образований на земельные участки. В частности, не однозначна позиция органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по отношению к статусу земель города Сочи.
Так, п. 6 ст. 2 Федерального закона от 15 февраля 1995 г. № 33−ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях”1 предусматривает, что особо охраняемые природные территории федерального значения являются федеральной собственностью.
Рядом нормативных актов Сочинский курортный регион признан курортом федерального значения с приданием ему статуса эколого-экономического района с элементами свободной экономической зоны рекреационного типа.
В соответствии с федеральным законодательством утвержден перечень особо охраняемых природных территорий побережий Черного и Азовского морей, имеющих федеральное значение. В соответствии с указанным перечнем на территории города-курорта Сочи к особо охраняемым природным территориям федерального значения отнесены курорты и рекреационные зоны в границах округов санитарной (горно-санитарной) охраны и нанесены на Генеральный план города Сочи.
В то же время, учитывая, что согласно ст. 17 Земельного кодекса РФ право собственности Российской Федерации на земельные участки может возникать в силу федерального закона, проведение предусмотренной Федеральным законом от 4 июля 2001 г. № 101−ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю”2 процедуры разграничения в данном случае не требуется. При этом право собственности Российской Федерации на земельные участки особо охраняемых природных территорий федерального значения возникает с момента государственной регистрации права собственности.
Так, в силу положений ст. 27, 94 Земельного кодекса РФ, ст. 1 Федерального закона от 27 января 1995 г. № 26−ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах”3, Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях” и ряда иных нормативных актов, в том числе и местного значения, земли в территориальных границах города Сочи относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения и являются собственностью Российской Федерации.
Данные доводы служат основанием для признания права собственности Российской Федерации в лице территориального органа федерального агентства по управлению федеральным имуществом Российской Федерации на любые земельные участки в территориальных границах города Сочи, не находящиеся в частной собственности.
Однако сложившаяся ситуация затрагивает интересы муниципального образования города Сочи в области землепользования в части использования и распоряжения земельными участками, поступления в местный бюджет средств от сдачи земельных участков в аренду, являющихся одним из основных источников муниципального бюджета.
Выступая в защиту муниципальных интересов, органы местного самоуправления города Сочи полагают, что п. 1–2 ст. 98 Земельного кодекса РФ к землям рекреационного назначения отнесены земельные участки, предназначенные и используемые для организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности граждан, т.е. те, на которых находятся дома отдыха, пансионаты, кемпинги, объекты физической культуры и спорта, туристические базы, стационарные и палаточные туристско-оздоровительные лагеря, дома рыболова и охотника, детские туристические станции, туристические парки, лесопарки, учебно-туристические тропы, трассы, детские и спортивные лагеря, другие аналогичные объекты.
В соответствии с п. 3–4 ст. 94 Земельного кодекса РФ земли особо охраняемых природных территорий и земли рекреационного назначения могут относиться как к землям особо охраняемых территорий федерального значения, так и к землям особо охраняемых территорий регионального и местного значения.
Согласно п. 2 ст. 95 Земельного кодекса РФ земли особо охраняемых природных территорий могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов РФ и в муниципальной собственности. При этом законом допускается включение в эти земли земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности.
Однако законодательством об особо охраняемых природных территориях, принятым до введения в действие Земельного кодекса РФ и Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю”, не предусматривалось разграничение земель на указанных территориях, и данное законодательство до настоящего времени не приведено в соответствие с Федеральным законом "О разграничении государственной собственности на землю” (ст. 8), в связи с чем в силу ст. 3 Земельного кодекса РФ нормы указанной отрасли права не применяются к земельным отношениям, поскольку отношения в части разграничения собственности на землю урегулированы земельным законодательством.
Статьями 1, 16 Земельного кодекса РФ регламентировано, что земельное законодательство и земельная реформа основываются на принципе разграничения государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов федерации и собственность муниципальных образований.
Более того, согласно ст. 83–84 Земельного кодекса РФ землями поселений признаны земли, используемые и предназначенные для застройки и развития городских и сельских поселений и отделенные чертой от земель других категорий, в том числе от земель особо охраняемых природных территорий. Территория города Сочи отделена от земель других категорий городской чертой. Таким образом, одни и те же земельные участки не могут одновременно входить в состав двух категорий: земли поселений и земли особо охраняемых природных территорий.
При таких данных в силу закона земельные участки не могут быть отнесены исключительно к объектам федеральной собственности и не признаны таковыми каким-либо федеральным законом.
Нарушение установленного законодательством порядка разграничения государственной собственности на землю ущемляет предусмотренные ст. 7 Федерального закона "О разграничении государственной собственности на землю” и смежными нормативными правовыми актами права органов местного самоуправления города Сочи на применение согласительных процедур в целях достижения согласованного решения об отнесении земельного участка к тому или иному уровню собственности, и, как следствие, ущемляет права на передачу спора в суд, поскольку споры о разграничении государственной собственности на землю подлежат рассмотрению в суде только после недостижения согласованного решения с использованием согласительных процедур, что предусмотрено ч. 5 ст. 4 АПК РФ.
В настоящее время спор об отнесении земель к определенному уровню собственности, а также об основаниях возникновения права приобретает глобальные размеры. Учитывая неоднозначность принятых судебных актов, вступивших в законную силу, полагаем, что решение поставленных вопросов необходимо перенести в политическую плоскость, где последнее слово будет за федеральными органами исполнительной и законодательной власти, имеющими полномочия по определению статуса земель.
Считаем необходимым в целях формирования целостной системы управления земельными ресурсами и единообразия применения норм права привести в соответствие природно-ресурсное законодательство с нормами Земельного кодекса РФ и нормативной базой о разграничении права собственности на землю.
1 Собрание законодательства РФ. 1995. № 12. Ст. 1024.
2 Собрание законодательства РФ. 2001. № 30. Ст. 3060.
3 Собрание законодательства РФ. 1995. № 9. Ст. 713.
© Сгибнев И.К., 2005
© Шафиев А.Ю., 2005
