Судебное рассмотрение земельных споров

·          Судебное рассмотрение земельных споров (В.И. Романов, "Журнал российского права", N 11, ноябрь 2002 г.)

В отличие от прежнего новый Земельный кодекс исключил административный порядок разрешения земельных споров. Раньше значительная их часть рассматривалась земельными комитетами и администрациями районов, городов. В судах рассматривались только те споры, которые напрямую были отнесены к компетенции судов (общих, арбитражных), а также жалобы на решения, принятые в административном порядке. Согласно статистике, в судах ежегодно рассматривалось около 15 тысяч дел по земельным спорам, из них 80 процентов обращений судами удовлетворялись. Нарушения земельных прав носили распространенный характер. Немало жалоб поступало в прокуратуру. Теперь все споры, возникающие из земельных отношений или об установлении таких отношений, подлежат рассмотрению в судах, какая-то часть, по усмотрению сторон, - в третейских судах (ст.64 ЗК РФ).

Судебная статистика, а также обобщения судебной практики свидетельствуют о том, что споры, возникающие в связи с применением земельного законодательства, весьма разнообразны. В одних случаях оспаривается право на землю из-за отказа предоставления ее либо изъятия, с чем не согласно лицо, имеющее право или претендующее на нее. В других - нарушением земельных прав гражданину, организации причинены убытки, а поэтому возникает спор и о земле, и о возмещении имущественного вреда. Иногда лицо не претендует на землю, например, согласно с ее изъятием, но считает, что у него нарушены имущественные интересы. Возникает спор об имущественной компенсации. С учетом предмета все споры, вытекающие из земельных отношений, условно можно разделить на следующие группы: земельные, земельно-имущественные и имущественные. Кроме того, судам и арбитражным судам вменено рассмотрение жалоб на постановления органов госземконтроля о наложении административных штрафов на граждан, должностных лиц и организации за нарушение земельного законодательства.

Земельные участки относятся к недвижимому имуществу (ст.130 ГК РФ), а потому споры по поводу земли подлежат разрешению по общим правилам защиты гражданских прав. Способы защиты земельных и земельно-имущественных прав те же, что предусмотрены в ст.12 ГК РФ. Кстати, следует заметить, что некоторые из них воспроизведены и в Земельном кодексе: признание права на земельный участок (ст.59), восстановление положения, нарушенного правонарушением (ст.60), признание недействительным акта органов исполнительной власти и местного самоуправления, не соответствующего закону и нарушающего земельные права и интересы гражданина или юридического лица (ст.61), возмещение убытков, причиненных земельным собственникам, землевладельцам, землепользователям (ст.62). Защита земельных прав собственников и иных титульных владельцев и пользователей может осуществляться и иными способами, не названными в Земельном кодексе, но предусмотренными в Гражданском кодексе. Например, посредством самозащиты (установка ограждений, сигнальных устройств и т.п.), виндикационного и негаторного исков, взыскания неустойки (например, в договоре аренды), прекращения или изменения земельного правоотношения.

Земельные споры. Они возникают по поводу земли в связи с отказом предоставления земельного участка, его изъятием, ограничением прав на землю, нарушением границ землепользования, самовольным занятием и в других случаях, когда нарушено субъективное право лица. Спор может возникнуть и в связи с тем, что лицо заблуждалось в отношении своего действительного права.

Сторонами в земельном споре являются:

- исполнительный орган государственной власти либо орган местного самоуправления, с одной стороны, и физическое либо юридическое лицо - с другой при отказе в предоставлении земельного участка, изъятии, ограничении или прекращении прав административно-правовым актом властного органа;

- граждане и юридические лица по спорам между собой - в связи с нарушением границ землепользования, самовольным занятием земли, созданием помех в осуществлении правомочий по владению, пользованию и распоряжению земельным участком.

Споры о признании прав на землю рассматриваются судами в порядке искового производства как споры о праве гражданском. В качестве ответчика выступает администрация государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправления, обладающего правом распоряжения землей в соответствии со ст.10 и 11 ЗК РФ, во втором случае - лицо, нарушившее земельные права потерпевшей стороны.

Из анализа норм ЗК можно сделать вывод, что в судах подлежат рассмотрению, в частности, следующие иски и споры о праве на землю:

- в связи с отказом в предоставлении земельного участка в собственность гражданам и юридическим лицам из государственного и муниципального земельного фонда (ст.15, 36);

- в связи с отказом в переоформлении постоянного (бессрочного) пользования землей на право собственности или в аренду (п.5 ст.20 ЗК РФ, п.2. ст.3 ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" от 25 октября 2001 года);

- в связи с отказом в переоформлении пожизненного наследуемого владения земельным участком в собственность (п.3 ст.21);

- в связи с изъятием или отказом в предоставлении служебного земельного надела (ст.24);

- спор о земельном участке при переходе права собственности на недвижимость (ст.35);

- спор о земельном участке при продаже его с торгов (аукциона, конкурса) и признании права на землю (ст.38);

- иск о признании права на землю при разрушении здания, строения, сооружения при условии начала восстановления их в течение трех лет (ст.39);

- споры о признании прав на земельные участки при принудительном прекращении прав на землю по основаниям, предусмотренным ст.44-48, 51, 54 ЗК РФ, ст.284-286 ГК РФ;

- спор по иску исполнительного органа государственной власти либо органа местного самоуправления о принудительном изъятии (выкупе) земельного участка для государственных или муниципальных нужд (ст.49, 55 ЗК РФ, ст.279-283 ГК РФ);

- иск о возмещении убытков собственникам земли, землевладельцам и землепользователям при изъятии земельных участков и ограничении прав (ст.57).

Судебному рассмотрению подлежат также споры, возникающие из договоров по поводу земли, - купли-продажи, мены, аренды, ипотеки, дарения, сервитута и др. Следует иметь в виду, что помимо Земельного кодекса и ГК РФ названные виды земельного оборота регулируются Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Надо полагать, что немало споров в судах возникнет в связи с договорами аренды земли в соответствии с новой конструкцией института аренды, сформулированной в ст.22 Земельного кодекса, в отличие от Гражданского кодекса РФ. Это - споры, связанные с несогласием арендодателя с передачей арендатором земельного участка в субаренду или арендных прав третьему лицу без его согласия. Для сторон договора и для судов привычна и понятна была конструкция ст.615 Гражданского кодекса РФ: арендатор вправе передавать земельный участок в субаренду с согласия арендодателя.

Возникает вопрос, каким образом может защитить свои интересы арендодатель (собственник земельного участка, пожизненный владелец), если он не согласен с передачей арендованного участка в субаренду? Причины могут быть разные. Например, субарендатор никогда не работал на земле, и есть опасения, что он может испортить ее в результате неумелого использования и т.п.

Конечно, арендодатель может оградить свои интересы от нежелательных действий арендатора еще в стадии заключения договора аренды, включив в него условие о запрете передачи земельного участка в субаренду, что позволяет делать статья 22 ЗК.

Подобное условие в договоре не может иметь места, если в аренду передается земельный участок на срок более чем пять лет из государственных или муниципальных земель (п.9 ст.22 ЗК).

Если арендодателем выступает физическое или юридическое лицо и в договоре не оговорено условие о запрете субаренды, то спор по иску арендодателя рассматривается в судебном порядке. О чем этот иск?

- О признании договора недействительным? Для этого нет оснований, поскольку арендатор волен в выборе субарендатора, а также и срока субаренды.

- О расторжении договора субаренды? Очевидно, так. Истец должен привести доказательства и обосновать свои требования, почему и чем договор субаренды нарушает его субъективные права на землю. Например, субарендатор портит землю, истощает, не удобряет ее и т.п.

При аренде земельного участка стороны должны в договоре предусмотреть условия, которые в науке гражданского права и практике отнесены к существенным. Отсутствие их влечет за собой недействительность договора либо признание его незаключенным (ст.165, 432, 607 ГК РФ).

К существенным условиям в договоре аренды земли относятся предмет и форма договора. Предметом в договоре аренды земли является конкретный земельный участок, обозначенный в кадастровой карте (плане), а на местности выделенный межевыми знаками. Если на земельном участке имеются замкнутые водоемы и древесно-кустарниковая растительность, то они также входят в предмет аренды вместе с ним (ст.40, 41 ЗК, ст.40 ВК РФ, ст.20 ЛК РФ).

Как вытекает из ст.22 ЗК и ст.615 ГК, к существенным условиям не относится срок аренды. Если в договоре не указан срок, то аренда считается заключенной на неопределенный срок. Поскольку в ст.22 ЗК не определен срок аренды, то возникает вопрос, может ли в суде рассматриваться спор о понуждении арендодателя заключить договор на срок, требуемый заявителем, например, на 50, 100 лет. Очевидно, нет. Такой ответ вытекает из принципа свободы договора, закрепленного в п.1 ст.421 ГК. В этом случае договор считается незаключенным.

Однако в жизни могут быть ситуации, когда спор о понуждении к заключению договора аренды земли может быть предметом судебного разбирательства.

Пример. В Республике Марий Эл предприниматель М. приобрел здания, сооружения и другие объекты недвижимости бывшего пионерского лагеря на оз. Чуркан. В единый комплекс лагеря, кроме недвижимости, входили пляж, парк, спортивные и игровые площадки, расположенные на десяти гектарах земли. М. фактически пользовался землей, но от заключения договора аренды отказался из-за несогласия с условиями арендной платы. При рассмотрении иска в суде стороны заключили мировое соглашение о договоре аренды на согласованных условиях.

Очевидно, в судах могут возникнуть споры по поводу аренды земельных долей. Они имеют определенные особенности, обусловленные условным характером объекта собственности. В статье 6 ЗК они не названы в качестве объектов земельных отношений, однако реально существуют. Их обладателями являются бывшие колхозники и работники иных сельскохозяйственных предприятий, реорганизованных в ходе земельной реформы. В России таких собственников около 12 млн человек, в Приволжском федеральном округе - 3168 тыс., в Республике Марий Эл - 100,8 тыс. человек. Согласно Указу Президента РФ от 7 марта 1996 года N 337 "О реализации конституционных прав граждан на землю" собственники земельных долей обладают широким кругом правомочий: продать, подарить, передать в аренду, ипотеку и т.д.

Учитывая, что при аренде земельной доли неизвестен объект аренды, до заключения договора устанавливается местоположение земельного участка. При несогласии с его местоположением споры решаются в судебном порядке. Земельный участок за счет земельной доли может передаваться в аренду только для сельскохозяйственных целей. Передача земельных долей оформляется договором, в законодательстве установлен минимальный срок аренды - три года*(1).

Может ли суд рассматривать спор по поводу местоположения земельного участка при выделении в натуре за счет земельной доли? Надо полагать, может. Признание права на землю предполагается не в абстрактной форме, а как права на конкретный земельный участок.

Споры о праве на земельный участок могут возникнуть в связи с наследованием земельного участка, в частности: о его разделе либо о преимущественном праве наследования, а также в связи с отказом в закреплении по наследству закрытых водоемов и лесной растительности, находящихся на земельном участке (ст.1181, 1182 ГК РФ).

Итак, к земельным относятся споры по поводу земли, вызванные принятием административно-правовых актов органами исполнительной власти и местного самоуправления в сфере осуществления властных функций по распоряжению землей, прекращающих или ограничивающих субъективные права собственности, владения и пользования землей либо отказывающих в приобретении таких прав, а также споры юридических лиц и граждан между собой в связи с нарушением их земельных прав. Предметом спора является действительное или предполагаемое право на землю конкретного лица.

Судебная практика по земельным спорам свидетельствует, что властными органами нередко нарушаются сроки рассмотрения заявлений о предоставлении земельных участков из государственных и муниципальных земель. В новом Земельном кодексе они установлены в ст.34: один месяц для изготовления землеустроительной документации и двухнедельный срок - для принятия решения по существу (о предоставлении или об отказе).

А как быть, если решение не принимается месяцами? Таких случаев немало. Судам следует руководствоваться разъяснением, данным Пленумом Верховного Суда РФ в Постановлении от 22 апреля 1992 года N 6 (с изменениями от 25 октября 1996 года) "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении законодательства о земельной реформе"*(2), где сказано, что суд вправе принять к производству и рассмотреть по существу требование гражданина, если его заявление о предоставлении земельного участка не было рассмотрено местной администрацией в предусмотренный законом срок (п.3).

Земельно-имущественные споры (ст.76 ЗК). Нарушение земельных прав нередко связано с причинением субъекту земельных отношений имущественного вреда. В этих случаях возникает земельно-имущественное правонарушение, вызывающее спор, в котором соединены требования по поводу земли (признание права) и о возмещении убытков. В суде и арбитражном суде такие споры подлежат рассмотрению в одном производстве.

Земельный кодекс РФ почему-то ограничил круг субъектов гражданско-правовой ответственности за причиненный вред только гражданами и юридическими лицами (ст.76 ЗК). Между тем вред собственникам и иным титульным владельцам и пользователям земли может быть причинен не только ими, но и органами государственной власти и местного самоуправления либо их должностными лицами. Например, в результате принятия незаконных, ошибочных решений об изъятии земельных участков, ограничении прав на землю. В подобных случаях обязанность возмещения вреда возлагается соответственно на казну государства или муниципального образования по общим правилам гражданско-правовой ответственности (ст.15, 16, 1064, 1069 ГК РФ).

В статье 76 ЗК РФ говорится об обязанности возмещения вреда. Конечно же, речь идет об имущественном вреде, называемом в ст.15 ГК ущербом и убытками. В последнюю категорию включается как реальный ущерб, так и упущенная выгода (неполученный доход). При причинении имущественного вреда земельным правонарушением возмещению подлежат убытки в целом, включая упущенную выгоду (ст.1064 и др. гл.59 ГК РФ). В таком объеме подлежат возмещению убытки, например, при самовольном занятии земельного участка. При этом нарушителю права не возмещаются затраты, произведенные в земельный участок (п.2 ст.76 ЗК).

В практике встречаются чисто имущественные споры, вытекающие из земельных отношений, в которых фактически не оспаривается право на землю. Например, спор о размере убытков и их возмещении при изъятии земель для государственных и общественных нужд (ст.49, 57 ЗК). Правомерность изъятия не оспаривается, но убытки не возмещаются либо прежний собственник, землевладелец не согласен с определением размера убытков. Такие споры рассматриваются в судебном порядке.

Без оспаривания права на землю могут возникать имущественные споры и в других случаях: по поводу возмещения затрат при переходе собственности, владения и пользования между прежним и новым землевладельцами; о возмещении убытков в связи с повреждением насаждений, потравой посевов; о взыскании убытков, причиненных в результате снижения урожайности от вредного воздействия деятельностью предприятий, загрязняющих окружающую среду вредными выбросами.

В статье 57 ЗК сказано, что убытки, причиненные изъятием земель для государственных и общественных нужд, подлежат возмещению в полном объеме, включая упущенную выгоду в расчете на предстоящий период, необходимый для восстановления нарушенного производства. Порядок исчисления и возмещения их устанавливается Правительством РФ.

При возмещении убытков в связи с изъятием (выкупом) земельных участков судам следует руководствоваться также ст.279-282 Гражданского кодекса РФ.

Помимо споров искового производства в судах подлежат рассмотрению также жалобы на постановления о наложении административных штрафов за земельные правонарушения, предусмотренные статьями 8.6, 8.7, 8.8 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

В.И. Романов,

заведующий кафедрой юридического факультета

Марийского государственного университета,

доктор юридических наук, профессор,

заслуженный юрист РСФСР

(г. Йошкар-Ола)

"Журнал российского права", N 11, ноябрь 2002 г.

─────────────────────────────────────────────────────────────────────────

*(1) См.: СЗ РФ. 1996. N 11. Ст.1026.

*(2) См.: БВС РФ. 1992. N 7.