Ромадин Михаил Сергеевич
Ответственность юридических лиц за нарушение земельного
законодательства
Принадлежность
земельного участка юридическому лицу, на том или ином правовом титуле
предполагает, не только осуществление прав и обязанностей в отношении этого
земельного участка, но также и определенную ответственность за нарушение
требований земельного законодательства. И несмотря на то, что объем прав в
отношении земельного участка в зависимости от правового титула принадлежащего
юридическому лицу может меняться, основания наступления ответственности за
нарушение требований земельного законодательства остаются неизменными.
Особенностью
земельных правоотношений является то, что нормы регулирующие основания и размер
ответственности за нарушение его требований содержаться в различных отраслях
российского законодательства: уголовном, гражданском, земельном и наконец в
законодательстве об административных правонарушениях. Так как в данной статье
речь идет об ответственности юридических лиц, мы не будем останавливаться на
положениях уголовного кодекса, содержащего нормы об ответственности за
нарушение земельного законодательства.
Действующее
земельное законодательство предъявляет к собственникам (землевладельцам и
землепользователям) требования как по владению, распоряжению, так и по
использованию земельных участков. Требования по использованию земельных
участков можно сформулировать следующим образом:
-
использование земельного участка в соответствии с его
целевым назначением и принадлежностью к определенной категории (ст.7 Земельного
кодекса РФ);
-
использование земельного участка способами, не
приводящими к снижению плодородия сельскохозяйственных земель и ухудшению
экологической обстановки;
-
использование земельного участка в установленный срок
и в соответствии с целями, для которых он предоставлен;
Требования
к распоряжению земельными участками проявляются в том, что земельное
законодательство предъявляет особые требования к совершению отдельных сделок
(купли-продажи и аренды), например обязательный кадастровый учет земельного
участка.
Особой
разновидностью норм земельного законодательства, являются норм регулирующие
осуществление владения земельным участком, т.е. такие которые не затрагивают ни
порядок использования земельного участка и не устанавливают никаких условий по
его отчуждению. В качестве примера можно назвать в частности:
-
требование ст.3 ФЗ «О введении в действие Земельного
кодекса РФ» о переоформлении до 01 января 2004 г. права постоянного
(бессрочного) пользования земельным участком на право постоянного собственности
или право аренды, причем данное требование действует также при продаже
недвижимости, которая расположена на земельном участке, принадлежащем
юридическому лицу на праве постоянного (бессрочного) пользования;
-
требование ст.35 Земельного кодекса об отчуждении
земельного участка при отчуждении расположенной на нем недвижимости;
-
требование ст.3 ФЗ «Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения» о недопустимости возникновения у иностранных
юридических лиц, и юридических лиц в которых иностранные граждане или лица без
гражданства обладают более 50 % уставного капитала;
-
требование ст. 4 ФЗ «Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения» о недопустимости превышения предельных
размеров земельных участков.
В
зависимости от того, какое из вышеперечисленных требований нарушает юридическое
лицо при осуществлении владения, пользования и распоряжения земельным участком
по отношению к нему применяются различные меры государственного воздействия.
Теперь остановимся более подробно на разновидностях ответственности юридических
лиц за нарушение земельного законодательства.
Административная
ответственность за нарушение земельного законодательства применяется к
юридическим лицам в основном за нарушение порядка использования земельного
участка: ст.8.6 КоАП РФ (Порча земель); ст.8.7 КоАП РФ (Невыполнение
обязанности по приведению земель в состояние, пригодное для использования по
целевому назначению); ст. 8.8 (Использование земель не по целевому назначению).
Отдельную категорию правонарушений в области использования земельных участков
составляют составы правонарушений, предусмотренные ст. 7.1 КоАП РФ (Самовольное
занятие земельного участка), ст.7.2 КоАП РФ (Уничтожение специальных знаков),
ст.7.8 КоАП РФ (Самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной
полосы водного объекта), Ст. 7.10 КоАП
РФ (Самовольная переуступка права пользования землей),
Ст. 7.14 КоАП РФ (Проведение земляных, строительных и иных работ без
разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия).
Перечисленные статьи КоАП РФ устанавливают ответственность за нарушения земельного
законодательства, регулирующего порядок приобретения прав на землю, прав на
осуществление хозяйственной деятельности на земле, а также порядок
использования земельного участка, которые посягают, прежде всего, на
установившийся порядок землепользования. Как правило, санкция за правонарушения
в области землепользования устанавливается в виде штрафа, который не может
превышать 1.000 МРОТ. Однако наложением штрафа ответственность юридического лица
за нарушение порядка использования земельного участка может не исчерпываться,
так как ст.ст.45 и 54 Земельного кодекса РФ, регулирующие порядок
принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования,
пожизненного наследуемого владения и аренды, предусматривают, что одновременно с наложением
штрафа за совершенное правонарушение юридическому лицу может быть вынесено
предупреждение, с указанием на возможное принудительное изъятие земельного
участка, в случае неустранения выявленных правонарушений. В случае если,
выявленные нарушения в использовании земельного участка не будут устранены в
установленные срок, право юридического лица на земельный участок может быть
прекращено в судебном порядке по заявлению органа государственной власти или местного
самоуправления (в зависимости от того, в чьей собственности находится изымаемый
земельный участок). При этом запись в Едином реестре прав на недвижимое имущество о прекращении
права на землю осуществляется на основании судебного решения, после вступления
его в законную силу.
Несколько
иные правила закреплены в ст.ст.284 и
285 Гражданского кодекса РФ, применительно к изъятию за нарушение земельного
законодательства участка, принадлежащего лицу на праве собственности. Данные
нормы ГК РФ предусматривают, что в
случаях, когда участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо
жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в
течение трех лет или если использование участка осуществляется с грубым
нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным
законодательством, в частности, если участок используется не в соответствии с
его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению
плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению
экологической обстановки, данный земельный участок может быть изъят у
собственника на основании решения суда.
Процедура изъятия земельного участка в
соответствии со ст.ст.284-286 ГК РФ выглядит следующим образом:
1.
Орган государственной
или муниципальной власти, осуществляющий земельный контроль при выявлении
нарушений земельного законодательства, предусмотренных ст.ст.284-285 ГК РФ,
направляет собственнику земельного участка уведомление о допущенном нарушении и
о необходимости продать земельный участок;
2.
Собственник
земельного участка, получив соответствующее уведомление. может добровольно
продать земельный участок любому заинтересованному лицу, либо письменно (или
путем совершения конклюдентных действий) сообщить органу государственного
(муниципального) контроля о своем несогласии добровольно продавать земельный
участок.
3.
В случае если
собственник земельного участка выразил свое несогласие добровольно продавать
земельный участок, орган государственной (муниципальной) власти осуществляющий
земельный контроль, обращается в суд с иском о продаже земельного участка с
публичных торгов.
4.
В случае
вынесения судебного решения о продаже земельного участка с публичных торгов,
продажа земельного участка будет осуществляться в порядке исполнительного
производства.
5.
Прекращение
права собственности на земельный участок и внесение записи в Единый реестр прав
на недвижимое имущество, осуществляется на основании договора купли-продажи
земельного участка, заключенного по результатам публичных торгов, проведенных в
соответствии с ФЗ «Об исполнительном производстве».
В отличие от Земельного кодекса РФ ГК РФ не содержит исчерпывающего перечня
оснований изъятия земельного участка за нарушение требований земельного
законодательства, он ограничивается только общим указанием на то, что нарушение
правил рационального использование земли должно быть грубым. При этом в настоящее время ни ЗК РФ, ни ГК РФ, ни КоАП
РФ, ни иные нормативно-правовые акты не дают определения, что является
грубым нарушение правил рационального
использование земли. Хотелось бы также
отметить, что понятие «правила рационального использования земли» является
довольно абстрактным, так как эти «правила» не имеют никакого законодательного
оформления. Всегда, когда говорится о
правилах рационального использования земли, имеются в виду, прежде всего
сложившиеся обычаи хозяйственной деятельности в конкретной местности и на
землях определенной категории. Таким образом, говоря о правила рационального
использования земли, мы говорим не столько об установленных государством общеобязательных
правилах использования земельных участков, сколько об обычаях хозяйственной
деятельности, которые признаются государством в качестве рациональных,
эффективных, а следовательно имеющих общеобязательный характер. Вместе с тем, очевидно, что при привлечении к
ответственности за грубое нарушение правил рационального использования земли
при неопределенности объективной стороны правонарушения, весьма велика
вероятность произвола со стороны правоприменительных органов. Для того, чтобы
исключить возможные случаи произвола необходимо, на наш взгляд, на
законодательном уровне четко определить, что является «грубым» нарушением
правил рационального использования земли, или же каждый раз, при изъятии
земельного участка в связи с грубым нарушением правил использования земли
необходимо будет проводить экспертизу, которая будет устанавливать соответствие
осуществляемого использования земельного участка сложившимся обычаям
хозяйственного оборота. Хотя следует отметить, что и в настоящее время, в
случае изъятия земельного участка в судебном порядке в соответствии со ст. 286
ГК РФ суд по требованию ответчика (собственника земельного участка) может
назначить экспертизу, дабы установить действительно ли имело место грубое
нарушение правил использования земли.
Таким
образом, мы видим, что гражданско-правовая ответственность юридических лиц за
нарушение требований земельного законодательства при использовании земельного
участка может проявляться в принудительной продаже земельного участка,
принадлежащего на праве собственности, с публичных торгов.
Отдельной
разновидностью гражданско-правовой ответственности за нарушение требований
земельного законодательства, является ответственность за нарушение порядка
совершения сделок с земельными участками. В соответствии со ст.37 Земельного
кодекса РФ объектом купли-продажи может быть только земельный участок,
прошедший государственный кадастровый учет, а также указывает на условия
договора купли-продажи, которые заведомо признаются недействительными.
Требования о государственном кадастровом учете земельного участка, являющегося
предметом договора аренды, содержаться также в ст.9 ФЗ «Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения», помимо этого требования ст.9 ФЗ «Об обороте
земель сельскохозяйственного назначения» устанавливает также предельный срок
договора аренды земель сельскохозяйственного назначения.
Последствиями
несоблюдения данных требований земельного законодательства является
недействительность части договора купли-продажи или аренды земельного участка в
том случае если в него включены условия, запрещенные ст.37 ЗК РФ и ст. 9 ФЗ «Об
обороте земель сельскохозяйственного назначения» а также признание всего
договора недействительным, в случае если объектом договора являлся земельный
участок не прошедший государственный кадастровый учет. Данные выводы
объясняются тем, что в соответствии с ч.3 ст.129 ГК РФ земля может переходить
от одного лица к другому только в той степени, в какой ее оборот допускается
земельным законодательством. Автору хотелось бы обратить внимание на то, что
последствием заключения договора купли-продажи (аренды) земельного участка, не
прошедшего государственный кадастровый учет, является именно ничтожность
сделки, так как она противоречит требованиям земельного законодательства, а не
признание договора купли-продажи незаключенным. Объясняется это тем, что в
соответствии с главой 30 ГК РФ единственным условием без которого договор
купли-продажи не может считаться заключенным является условие о предмете
договора (товаре), а в соответствии с ч.3 ст.455 ГК РФ условие договора о
товаре считается согласованным, если договор позволяет определить наименование
и количество товара. Очевидно, что и без кадастрового учета земельного участка
стороны договора купли-продажи могут определить, что объектом договора является
земельный участок определенной площади. При этом площадь земельного участка
может определяться например на основе данных МПТИ (БТИ).
Другим
видом гражданско-правовой ответственности юридических лиц является
ответственность за нарушения установленного порядка владения земельным
участком. Так нарушение требований ст.ст.3 и 4 ФЗ «Об обороте земель
сельскохозяйственного назначения», представляет собой не что иное, как
совершение сделки с нарушением требований земельного законодательства,
следовательно, последствием совершения такой
сделки в соответствии со ст.168 является либо признание ее ничтожной,
либо применение иных последствий предусмотренных законом. Применительно к
рассматриваемому случаю таким последствием будет принудительная продажа
земельного участка в соответствии с правилами
ст. 5 ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».
Гораздо более сложный состав
юридической ответственности формируется при нарушении требований земельного
законодательства о необходимости отчуждения земельного участка при отчуждении
расположенной на нем недвижимости и о необходимости переоформления права
постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право собственности
или право аренды до 01 января 2004 г., так как действующее российское законодательство
не содержит четкого указания на то, какая ответственность будет наступать за
нарушение данных требований земельного законодательства.
Учитывая то, что ч.3 ст. 20
указывает на то, что права постоянного (бессрочного) пользования возникшие до
введения в силу ГК РФ сохраняются, очевидно, что после 01 января 2004 г. эти
права в случае их непереоформления автоматически не прекратятся, так как ЗК РФ
не предусматривает такого основания прекращения прав на землю как
«непереоформление права постоянного (бессрочного) пользования земельным
участком». КоАП РФ также не предусматривает возможность наложения
административного взыскания, в случае непереоформления права на земельный
участок. Таким образом, может сложиться мнение, что земельное законодательство
предусматривает требования, за неисполнения которых не существует никакой
ответственности. Однако это не так. На наш взгляд, ответственность юридических
лиц за нарушение требований ст. 3 ФЗ «О введении в действие ЗК РФ» проявляется
в том, что в случае непереоформления права постоянного (бессрочного)
пользования земельным участком на право собственности или аренды до 01 января
2004 г. они потеряют право выбора, т.е. после 01 января 2004 г. право
постоянного (бессрочного) пользования будет переоформляться либо в собственность,
либо в аренду, но уже по усмотрению собственника земельного участка. Возможно,
что при несогласии землепользователя на переоформления земельного участка,
соответствующие договоры купли-продажи или аренды будут заключаться на
основании решения суда, так как ст.421 ГК РФ предусматривает возможность
заключения договора в обязательном порядке, если такая обязанность
предусмотрена законом.
В свою очередь ответственность
юридических лиц за нарушение требования ст. 35 ЗК РФ об обязательном отчуждении
земельного участка при отчуждении расположенной на нем недвижимости проявляется
в том, что законодатель признает земельный участок и расположенную на нем
недвижимость в качестве единого и неделимого объекта имущественных отношений.
Таким образом, если юридическое лицо
заключит договор по отчуждению недвижимости без отчуждения земельного участка
или наоборот, то будет иметь место договор с порочным объектом. Иными словами
будет нарушаться 455 ГК о согласовании предмета договора, что в свою очередь
влечет признание договора незаключенным, так как не согласовано существенное
условие договора купли-продажи.
Разнообразие
форм ответственности юридических лиц за нарушение требований земельного
законодательства объясняется комплексностью земельного права как отрасли
российского права. И отсутствие на первый взгляд конкретных санкций за
нарушение тех или иных норм земельного законодательства вовсе не означает, что
их не существует в природе. Однако их применение должно быть своевременным и
соответствовать целям правового
регулирования земельных отношений. Вместе с тем эффективное применение норм об
ответственности за нарушение земельного законодательства зависит, прежде всего,
как от согласованности норм земельного права с нормами других отраслей права,
так и от отсутствия пробелов в правовом
регулировании соответствующих отношений. Но в этом направлении предстоит
сделать еще очень много работы!
| 
