Проблемы применения реквизиции земельных участков

в свете нового Земельного кодекса РФ

Законодательство Российской Федерации, регулирующее оборот земельных участков, проходит в настоящее время этап становления. Несмотря на то, что принят новый Земельный кодекс РФ и ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» еще остается много вопросов в применении и толковании существующих земельно-правовых норм. Объясняется это  как внутренними противоречиями Земельного кодекса, так и противоречиями норм ЗК РФ нормам ГК РФ. Особенно острая ситуация складывается если такие противоречия выявляются в институте, регулирующем принудительное изъятие имущество у собственника. В данной статье нам бы хотелось обратить внимание на существующие правовые коллизии в институте реквизиции земельных участков.

Термин "реквизиция" имеет латинское происхождение (requisitio) и означает требование принудительного возмездного изъятия имущества в собственность или во временное пользование.

В соответствии с п.1 ст.242 ГК РФ «В случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, имущество в интересах общества по решению государственных органов может быть изъято у собственника в порядке и на условиях, установленных законом, с выплатой ему стоимости имущества (реквизиция)». Таким образом по определению ст. 242 ГК РФ реквизиция представляет собой принудительное изъятие имущества у собственника по решению государственных органов. Такое изъятие предусмотрено только в случаях чрезвычайных обстоятельств: стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и иных обстоятельств  и осуществляется в интересах всего   общества в целях обеспечить безопасность граждан, спасти имущество, пресечь заражение опасными болезнями людей, животных и растений.

От других случаев принудительного выкупа имущества (например, в случае изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд) реквизиция отличается тем, что она осуществляется ввиду чрезвычайных обстоятельств. Для защиты общества от чрезвычайных угроз необходимо немедленное изъятие у собственника уполномоченными исполнительными органами государственной власти определенного имущества, что соответствует п. 3 ст. 1 ЗК РФ о приоритете охраны жизни и здоровья человека. Поэтому, в исключение из общего правила, реквизиция производится в административном, а не в судебном порядке.

Следует отметить, что если  Гражданский кодекс РФ, в  ст. 242  предусматривает возможность реквизиции имущества только путем  выкупа, то Земельный кодекс РФ  применительно к земельным участкам определяет два вида реквизиции.

Во-первых, земельный участок может быть временно, без выкупа у лица права на земельный участок, изъят для устранения вредных последствий и затем возвращен собственнику. Во-вторых, земельный участок при невозможности устранения опасных последствий может быть принудительно выкуплен у собственника или заменен по его желанию равноценным.

Таким образом, наблюдается явное противоречие в соотношении норм гражданского и земельного законодательства регулирующих реквизицию земельных участков. При этом говорить о том, что эти противоречия объясняются тем, что ЗК РФ  закрепляет специальные нормы регулирования имущественного оборота земельных участков представляется по мнению автора недопустимым. Так как при решении вопроса о приоритете специального закона над общим следует иметь ввиду, что специальная норма имеет приоритет перед общей нормой лишь внутри определенной отрасли законодательства и кроме того специальная норма может быть применена только к специальному субъекту.[1]   Как справедливо отмечает профессор Иконицкая И.А. никакого примата норм земельного права над нормами гражданского права  и наоборот не существует и в принципе быть не может, однако в настоящее время существует объективная необходимость в приведении в соответствие норм земельного и гражданского законодательства[2].

Для того, чтобы правильно применять на практике нормы о временной реквизиции земельных участков необходимо на наш взгляд четко определить случаи, в которых допускается временное изъятие земельных участков и юридические последствия такого изъятия.  

Однако специфика оснований реквизиции имущества и земельных участков в частности такова, что невозможно достоверно установить, когда эти обстоятельства прекратятся (через полгода, год, пять лет и т.д.). Поэтому как Гражданский, так и  Земельный кодекс РФ предусматривают обязанность выкупа земельного участка  при невозможности возврата земельного участка. Однако два этих нормативно-правовых акта имеющих одинаковую юридическую силу исходят из противоположных презумпций.  Если ГК РФ устанавливает общее правило, «что любая реквизиция имущества ведет к прекращению права собственности и таким образом  неизменно влечет возмещение стоимости изымаемого имущества». Одновременно в  качестве исключения из общего правила ГК РФ указывает, «что если обстоятельства, вызвавшие реквизицию имущества, прекратились, а имущество сохранилось, то собственник может по суду требовать возврата такого имущества и восстановления прекращенного права собственности».

Земельный кодекс РФ в п.3 ст.51 указывает, что  «В случае невозможности возврата реквизированного земельного участка его собственнику возмещается рыночная стоимость этого земельного участка, устанавливаемая в соответствии со статьей 66 Земельного кодекса, или по его желанию предоставляется равноценный земельный участок». Рассмотрим теперь случай когда например при радиоактивном или химическом загрязнении участок подвергается реквизиции, принудительно выкупается в собственность государства и переводится в земли запаса для консервации. Таким образом, реквизиция будет носить не временный, а в некотором смысле «бессрочный» характер. Однако на наш взгляд при разграничении реквизиции земельных участков на временную» и «постоянную» следует исходить из того, что земельный участок является непотребляемой вещью, более того его  невозможно  уничтожить,[5] а значит, всякое изъятие земельного участка  по сути является временным, так как для каких бы целей оно не осуществлялось, оно является временным.   Этот вывод основывается, прежде всего, на том тезисе, что право собственности является абсолютным и бессрочным, а значит в некотором смысле вечным, и следовательно при любом изъятии всегда существует некоторая вероятность того, что земельный участок может быть возвращен собственнику. Это в свою очередь может повлечь для собственника земельного участка существенные последствия имущественного характера, так как в таком случае вместо выкупа земельного участка ему будут возмещаться только причиненные убытки. Теперь нам хотелось бы заострить внимание на порядке определения размера причиненных временной реквизицией убытков. На взгляд автора, в смысле п.1 ст. 51 ЗК РФ  уместней было бы говорить не о «причиненных», а о «причиняемых» убытках,   так как в момент изъятия земельного участка в связи с реквизицией невозможно достоверно определить размер убытков и в первую очередь потому, что на момент реквизиции они могут попросту еще не наступить. Окончательный размер убытков причиненных реквизицией земельного участка может быть определен только после прекращения действий чрезвычайных обстоятельств послуживших основанием для реквизиции земельного участка. Однако в соответствии с п.4 ст.51 ЗК РФ «Собственник земельного участка, у которого реквизирован земельный участок, вправе при прекращении действия обстоятельств, в связи с которыми осуществлена реквизиция, требовать возврата ему реквизированного земельного участка в судебном порядке» и хотя в п.4 ст. 51 ЗК РФ ничего не говориться о праве собственника требовать возмещения ему причиненных убытков, этот факт является очевидным и не вызывает сомнения. Вместе с тем направленность судебного разбирательства  зависит от того выплачивалась ли собственнику при изъятии земельного участка выкупная цена или только возмещались убытки. Если земельный участок выкупался то суд должен сопоставить размер выкупной цены с теми убытками, которые понес собственник в связи с реквизицией земельного участка. Если же собственнику возмещались убытки, то суд решает вопрос о разнице между размером фактически причиненных убытков и размером убытков реально возмещенных.  

Разумеется, можно предположить, что законодатель употребляя в п.1 ст.51 ЗК РФ термин «причиненные убытки» исходит из того, что за убытки собственнику реквизируемого земельного участка будут возмещаться по мере предъявления соответствующих требований собственником земельного участка. Например, собственник земельного участка ежеквартально (ежегодно) предъявляет требования  о возмещении понесенных убытков исходя из размера неполученных доходов за время  изъятия земельного участка (упущенная выгода), а также исходя из произошедшего уменьшения стоимости земельного участка в связи с ухудшением его свойств  вызванных воздействием чрезвычайных  обстоятельств послуживших основанием для реквизиции (реальный ущерб). 

   Однако подобная мысль противоречит определению реквизиции данной в п. ст.51 ЗК РФ, так как из текста данного пункта прослеживается, что одновременно с изъятием земельного участка, должна осуществляться возмещение убытков и выдача документа о реквизиции. 

Нерешенным, на наш взгляд, законодатель также оставил вопрос о порядке определения размера подлежащих возмещению убытков. Ссылка в п.6 ст.51 ЗК на то,  что оценка убытков причиненных реквизицией земельного участка может быть оспорена в судебном порядке не может служить гарантией соблюдения имущественных интересов собственников земельных участков при реквизиции по следующим причинам:

-          убытки, причиняемые при изъятии земельных участков, могут носить длящийся характер, то есть пока действуют обстоятельства вызвавшие реквизицию земельного участка собственник будет нести убытки связанные с изъятием земельного участка ;

-          в процессуальном плане собственнику реквизированного земельного участка довольно трудно доказать наличие упущенной выгоды, даже если она имела место, так как в соответствии с процессуальным законодательством собственник вынужден будет самостоятельно доказывать факт упущенной выгоды, а при отсутствии документальных доказательств (заключенных договоров и т.д.) сделать это будет практически невозможно;

-          судебный процесс по оспариванию размера подлежащих возмещению убытков может затянуться на срок превышающий период реквизиции земельного участка, связано это прежде всего с тем, что для оценки размера причиненных убытков необходимо будет производить экспертизу по оценке вреда причиненного земельному участку, а также по определению рыночной стоимости земельного участка. Практика показывает, что на проведение экспертизы и оценку недвижимости уходит несколько месяцев, разумеется, в таких случаях весьма велика вероятность  проведения повторных экспертиз и оценок.

Аморфной является также позиция законодателя в вопросе определения выкупной цены реквизируемого земельного участка, так п. 3 ст. 51 и ст. 66 ЗК РФ указывает, что собственнику земельного участка  возмещается рыночная стоимость земельного участка, определяемая в соответствии с ФЗ от 29 июля 1998 г. «Об оценочной деятельности в РФ»[6]. Однако оценка объекта недвижимости, в том числе земельного участка может занять несколько месяцев, так как в соответствии со стандартами оценки[7]   проведение оценки включает в себя 6 этапов, при этом при проведении оценщик должен использовать 3 подхода: затратный, сравнительный, доходный. Учитывая то, что реквизиция производится в чрезвычайном порядке, то объективная оценка подлежащего изъятию земельного участка нам представляется невозможной. При этом следует отметить, что Сводный закон РСФСР «О реквизиции и конфискации имущества» от 28.03.1927 г[8]. не отказывался от идей оценки реквизируемого имущества, однако в соответствии с п.9 указанного закона, оценка реквизируемого имущества осуществлялась оценочной комиссией одновременно с изъятием имущества. 

 В  связи с этим, по мнению автора в Земельном кодексе РФ следует предусмотреть правило согласно которому одновременно с  изъятием реквизируемого участка собственнику выплачивается нормативная цена земельного участка, в течение года со дня изъятия земельного участка, собственник может предъявить государственному органу принявшему решение о реквизиции требование о возмещении рыночной стоимости земельного участка с приложением акта оценки.

Вместе с тем определенной заслугой законодателя является то, что он предусмотрел возможность требовать в судебном порядке возврата ему земельного участка, в случае если отпали обстоятельства вызвавшие реквизицию, а также оспаривать в суде оценку стоимости земельного участка и убытков, подлежащих возмещению.  

Учитывая то, что п.3 ст.51 ЗК РФ предусматривает возможность предоставления собственнику реквизируемого земельного участка равноценного земельного участка, вместо компенсации его рыночной стоимости, а п 6 ст.51 ЗК РФ предусматривает возможность судебного оспаривания оценки стоимости реквизируемого земельного участка и размера подлежащих возмещению убытков по мнению автора целесообразно также предусмотреть для собственника земельного участка возможность оспаривания предоставления равноценного земельного участка.  Например в случае если реквизированный участок был у собственника изъят, а вновь предоставленный земельный участок без согласования его место расположения с собственником и т.д. 

Теперь обратим внимание на имеющиеся  внутренние противоречия ст.51 ЗК РФ. Так например, если сравнивать п. 1 ст.51 ЗК РФ и п.5 той же статьи, то неизменно приходишь к выводу, что законодатель в ст. 51 ЗК РФ предусмотрел две разновидности изъятия земельного участка: 1) временное занятие земельного участка, которое является временным ограничением прав собственника земельного участка; 2) временное изъятие земельного участка, которое является временным прекращением прав собственника земельного участка. И хотя данный вывод по своей сути является абсурдным (при этом хотелось бы подчеркнуть, что абсурдность выводов вовсе не влечет их неправильности), законодатель в п.1 и п.2  ст. 51 ЗК РФ, приводя определение временной и постоянной реквизиции земельных участков, заставляет делать еще более нелепый вывод – временное прекращение прав собственника земельного участка не является прекращением права собственности на земельный участок  и влечет поэтому не возмещение стоимости земельного участка, а всего лишь компенсацию убытков. Нелепость этого вывода заключается прежде всего в том, что в соответствии с гражданским  законодательством (как в прочем и в соответствии с общей теорией права) временного прекращения прав быть  в принципе не может. Право или принадлежит одному лицу, или прекращается при передаче другому лицу, или при уничтожении вещи. 

Таким образом, если подвергнуть сравнительному анализу модели реквизиции закрепленные в гражданском и земельном кодексах, то неизбежно напрашивается вывод, что нормы  ЗК РФ временную реквизицию земельных участков без прекращения права собственности на земельный участок  не только противоречат гражданскому законодательству, но и являются просто необоснованными. Это объясняется, как тем,  что  гражданско-правовой институт реквизиции имущества вполне способен обеспечит правовое регулирование изъятия любого вида имущества, так  и тем, что земельный участок как объект имущественных отношений не обладает достаточной спецификой, для выделения отдельного правового института (подинститута) временной реквизиции земельных участков.

Следует отметить что ст. 242 ГК РФ указывает на необходимость принятия специального закона, который бы регулировал порядок и условия реквизиции имущества, однако в настоящий момент времени такой законодательный акт не принят. Вместе с тем, следует отметить, что   с 1927 года условия и порядок реквизиции имущества  регулировался Сводным законом РСФСР «О реквизиции  и конфискации имущества» от 28.03.1927 г. (с изменениями от 16.12.1964 г.). И хотя в настоящее время, данный нормативно-правовой акт может применяться лишь со значительными ограничениями, однако, по мнению автора, не лишним будет сослаться на определение реквизиции, данное в п.1 Сводного закона «Реквизицией считается применяемое, в силу государственной необходимости, принудительное возмездное отчуждение или временное изъятие государством имущества, находящегося в обладании частных физических и юридических лиц, а также кооперативных и других общественных организаций». Таким образом, из процитированного определения видно, что советское законодательство допускало как временное, так и постоянное изъятие имущества в силу государственной необходимости. При этом п.9 Сводного закона указывает, что независимо от вида реквизиции собственнику  должна быть выплачена рыночная стоимость изымаемого имущества. Из данного положения можно сделать один очень важный вывод – при любой реквизиции право собственности на вещь прекращается.

Вместе с тем в данной ситуации, даже если мы предположим, что при реквизиции  в соответствии с п.1 ст. 51 ЗК РФ происходит временное прекращение права собственности ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» не позволит зарегистрировать соответствующее право (так называемое временное право собственности), так как в соответствии со ст. 20 данного закона одним из оснований для отказа в регистрации права на недвижимость является то, что «право на объект недвижимого имущества, о государственной регистрации которого просит заявитель, не является правом, подлежащим государственной регистрации прав в соответствии с настоящим Федеральным законом», а отсутствие государственной регистрации права на недвижимость, говорит только о том, что соответствующее право не существует[13].         

Последним аргументом в пользу того, что реквизиция земельного участка влечет переход права собственности, является то, что ст.51 ЗК РФ находится в главе 7 ЗК РФ «Прекращение и ограничение прав на землю» и в этой главе только  ст.56 посвящена ограничению прав на землю, все остальные статьи регулируют прекращение прав на землю, в том числе и ст.51.

  6. Прекращение права на земельный участок не освобождает лиц, виновных в нарушении земельного законодательства, от предусмотренного статьей 76 настоящего Кодекса возмещения причиненного вреда».

Данная  работа направлена прежде всего на проведение формально-юридического анализа действующего российского законодательства в области прекращения прав на землю. Автор не ставил своей целью изучение практики прекращения прав на землю в различных субъектах РФ прежде всего потому, что если такая практика и существует оно еще находиться в зачаточном состоянии и прежде всего потому, что с момента вступления в силу нового ЗК РФ еще не выработана единая позиция в его применении. В связи с этим  основная цель автора данной работы вскрыть противоречия и пробелы действующего земельного законодательства и найти безболезненные пути их преодоления.