Ромадин Михаил Сергеевич

Изъятие земельных участков за совершенное правонарушение

Одним из существенных элементов устойчивого развития земельного оборота является законодательное закрепление исчерпывающего перечня оснований и процедуры прекращения прав на землю. Так ЗК РФ[1] и ГК РФ[2] предусматривают следующие виды принудительного прекращения права собственности на землю: конфискация, реквизиция, изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд, изъятие земельного участка, который не используется в соответствии с его назначением, изъятие земельного участка используемого с нарушением законодательства. Остановимся подробнее на двух последних основаниях, так как именно с прекращением прав на землю по этим основаниям на практике могут возникнуть существенные проблемы. Это связано прежде всего с тем, что вопросы принудительного прекращения прав на землю требуют особой регламентации и от того насколько четко отлажен механизм принудительного прекращения прав на землю зависят гарантии имущественно – правового статуса собственников, землевладельцев и землепользователей земельных участков. Однако анализ действующего законодательства, показывает, что оно содержит множество пробелов и противоречий, которые вызывают существенные проблемы на практике. Так ст.ст.284 и 285 ГК РФ предусматривают возможность принудительного прекращения права собственности на землю если собственник земельного участка не использует его по целевому назначению или осуществляет использование земельного участка с грубым нарушением земельного законодательства. При этом ст.286 ГК РФ указывает на то, что прекращение права собственности на землю по основаниям предусмотренным ст.ст.284 и 285 ГК РФ осуществляется в форме публичных торгов в добровольном или судебном порядке.

Однако следует сказать, что  действующее законодательство не содержит четкого указания на то, какие органы вправе принимать решения об изъятии земельных участков по основаниям, предусмотренным статьями 284 и 285 ГК РФ, а также не указывает в каком порядке происходит предупреждение собственников участков о допущенных нарушениях; продажа земельных участков с публичных торгов; могут ли уполномоченные государственные и муниципальные органы контролировать ход публичных торгов, в каких случаях инициатором изъятия земельного участка выступают государственные, а в каких муниципальные органы власти; каким образом обеспечивается сохранение полезных свойств земельного участка, с момента выявления факта нарушения земельного законодательства и до момента прекращения права собственности на соответствующий земельный участок. На все эти вопросы действующее российское законодательство не дает четкого ответа.

   Так например ст. 286 ГК РФ указывает, что решения об изъятии земельных участков по основаниям предусмотренным ст.ст.284, 285 ГК РФ могут принимать как государственные, так и муниципальные органы. Однако ЗК РФ в ст.54 указывает, что инициировать процедуру принудительного прекращения права пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования и право безвозмездного срочного пользования на землю   могут только органы государственной власти, таким образом складывается ситуация, когда право собственности на землю оказывается менее защищённой нежели иные права на землю. Думается, что  данная ситуация является недопустимой, так как право собственности является краеугольным камнем всего экономического оборота, и должна иметь максимальную степень защиты. Поэтому на наш взгляд в ст. 286 ГК РФ следует внести изменения и исключить упоминание об органах местного самоуправления.

  Недостатком действующего законодательства, является также то, что  статья 286 ГК РФ  при регулировании порядка изъятия земельного участка по основаниям предусмотренным ст.ст.284 и 285 отсылает к земельному законодательству, а Земельный кодекс РФ в статье 44 говорит, что принудительное прекращение  права собственности на земельный участок осуществляется в порядке, предусмотренном гражданским  законодательством. Таким образом наблюдается ситуация когда два нормативно-правовых акта отсылая друг к другу,  образуют тем самым правовой вакуум.

Более того, несмотря на то, что глава 17 Гражданского кодекса РФ действует с 23 апреля 2001года[3], а Земельный кодекс РФ с 30 октября 2001[4] до сих пор (по состоянию на 1 июня 2002г.) не определено какие органы имеют право инициировать процедуру прекращения прав на землю (как права собственности так и иных прав). Действующее Положение о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в Российской Федерации утв. Постановлением Правительства РФ от 23.12.1993г. № 1362 (в ред. Постановления Правительства РФ от 12.03.96 N 271)[5] не предусматривает за органами осуществляющими государственный земельный контроль полномочия по возбуждению процедуры принудительного прекращения прав на земельный участок. В пп.г п.10 указанного Положения говориться только о том, что органы осуществляющие государственный земельный контроль имеют право вносить в местную администрацию предложения о полном или частичном изъятии (выкупе) земельных участков в случаях, предусмотренных земельным законодательством, думается что эта норма не может относится к отношениям регулируемым ст.ст.284-286 ГК РФ  и ст.54 ЗК РФ, так как здесь речь скорее всего  идёт об изъятии земельного участка для государственных (муниципальных) нужд или о реквизиции.

На наш взгляд, все эти вопросы следовало решить следующим образом.

   Если же собственник земельного участка в течение 30 календарных дней с момента получения уведомления о необходимости прекращения его права собственности на землю не сообщит о своем согласии продать земельный участок с публичных торгов, орган государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля, подает в суд исковое заявление о принудительной продаже земельного участка. При этом исковое заявление будет подаваться в порядке, предусмотренном статьёй 47 ГПК РФ[6]  или статьёй 53 АПК РФ[7]  (в зависимости от того, кто является собственником земельного участка), так как орган государственного земельного контроля в судебном процессе будет отстаивать интересы неопределённого круга лиц (общества в целом). К исковому заявлению на наш взгляд  должно прилагаться ходатайство о принятии мер по обеспечению иска, в форме наложения ареста на земельный участок (ст. 140 ГПК РФ или ст.91 АПК РФ соответственно). Это связано с тем, что в судебном заседании неизбежно будет подниматься вопрос о проведении  экспертизы (имело ли место ухудшение экологической обстановки, имело ли место порча, загрязнение земель и т. д.), в связи с этим судебный процесс может затянуться на длительное время, при этом земельный участок в течение всего судебного разбирательства будет находиться  в хозяйственной власти лица, деятельность которого предположительно приводит к ухудшению свойств этого земельного участка. Таким образом может сложиться ситуация когда в течение всего судебного разбирательства  свойства земельного участка будут постоянно ухудшаться, что приведет к еще большему ущемлению, и без того нарушенного публичного интереса. Поэтому на наш взгляд следует исключить всякую возможность  использования собственником спорного земельного участка.

В случае если суд примет решение о необходимости принудительного изъятия земельного участка. Изъятие будет осуществляться по правилам, предусмотренным ФЗ «Об исполнительном производстве».

Принудительное изъятие у правонарушителя земельного участка, вовсе не означает, что этим его ответственность перед обществом является исчерпанной. Очевидно, что принудительное изъятие земельного участка направлено, прежде всего, на прекращение противоправного воздействия субъекта на земельный участок, при этом основной целью является сохранение полезных свойств земли. Однако если имело место ухудшение свойств земельного участка, то логичным является необходимость в приведении земельного участка в пригодное для использования состояние при его захламлении, других видах порчи, снос зданий, строений, сооружений при самовольном строительстве. С одной стороны бывший собственник земельного участка несет неблагоприятные последствия  в момент продажи земельного участка, так как чем хуже земельный участок, тем за меньшую цену его можно продать.  Таким образом, ответственность собственника земельного участка проявляется в виде убытков (в форме упущенной выгоды). Однако могут возникнуть ситуации, когда  участок будет продан по цене значительно превышающей рыночную, например, когда новый собственник собирается реализовать на земельном участке  крупный инвестиционный проект. В таком случае правонарушитель не только не потерпит неблагоприятных последствий за совершенное правонарушение, но еще и останется в выгоде.  Поэтому на наш взгляд следует предусмотреть норму, согласно которой после продажи земельного участка с торгов на бывшего собственника земельного участка будет возлагаться обязанность восстановить первоначальное состояние земельного участка, либо возместить расходы на такое восстановление

Следует заметить, что ни Гражданский, ни Земельный кодексы не указывают на то в порядке  какого производства и какой суд должен  рассматривать дела о прекращении права собственности на землю по основаниям, предусмотренным статьями 284 и 285 ГК РФ.

Что же касается подведомственности дел об изъятии земельных участков в порядке ст. ст. 284, 285 ГК РФ, то в соответствии со ст. 27 АПК РФ, и в соответствии со ст.22 ГПК РФ, если собственником земельного участка является юридическое лицо, то дело об изъятии земельного участка должно рассматриваться в арбитражном суде если же собственником является гражданин или группа граждан, то дело должно рассматриваться в судах  общей юрисдикции. В случае если  земельный участок принадлежит на праве долевой собственности нескольким лицам, как физическим, так и юридическим, и одним из сособственников является гражданин, то дело подлежит рассмотрению в суде общей юрисдикции. Ситуация усложняется если собственником земельного участка является гражданин имеющий статус предпринимателя. В таком случае, согласно совместному постановлению пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного суда РФ от 18 августа 1992 года № 12/12[8], необходимо выяснить связано ли противоправное использование земельное участка с осуществлением данным гражданином предпринимательской деятельности. Если это так, то дело подлежит рассмотрению в арбитражных судах, если использование земельного участка не связано с осуществлением предпринимательской деятельности, то дело будет рассматриваться в судах общей юрисдикции.   

Итак,  изъятие земельного участка по ст. 284 и ст. 285 ГК РФ представляет собой вид юридической ответственности за нарушение земельного  законодательства, которое проявляется в виде противоправного использования земельного участка в форме действия или бездействия. Дела об изъятии земельных участков по статьям 284 и 285 ГК РФ рассматриваются в порядке искового производства, в судах общей юрисдикции или в арбитражных судах в зависимости от субъекта правонарушения. Целью изъятия земельного участка является обеспечение рационального и бережного использования земли.

 Теперь рассмотрим ситуацию, когда использование участка осуществляет не лично собственник, а арендатор по договору аренды. Возникает вопрос что делать, если арендатор использует земельный участок с нарушением действующего земельного законодательства, и при этом происходит ухудшение свойств земельного участка. В идеале собственник земельного участка должен расторгнуть договор аренды в соответствии со ст. 65 ЗК РФ и ст. 615 или ст. 618 ГК РФ, а также взыскать убытки с арендатора. Однако на практике могут возникнуть ситуации, когда арендодателю выгодней получать арендную плату, нежели заботиться о сохранении полезных свойств участка. Как в таких случаях обеспечить рациональное и бережное использование земельного участка и тем самым гарантировать соблюдение интересов общества?  На наш взгляд, в данном случае допустимо применение ст. 284 и ст.285  ГК РФ, так как правомочие пользования - это юридически обеспеченная возможность  извлечение из вещи  полезных свойств в процессе её личного или производительного потребления, при этом под извлечением полезных свойств обычно понимается как непосредственное удовлетворение потребностей путем воздействия на вещь, так и получение от вещи плодов или доходов[9]. В случае с договором аренды земельного участка собственник реализует свое правомочие пользования  вещью путем передачи земельного участка арендатору и получения арендной платы.  Таким образом, при изъятии земельного участка, произойдет смена собственника,  и новый собственник сможет расторгнуть договор аренды земельного участка с правонарушителем. Если же и новый собственник откажется от расторжения договора аренды земельного участка, то в отношении него также может быть возбуждена процедура принудительного прекращения права собственности на землю.

Теперь рассмотрим детально процедуру прекращения прав на землю, предусмотренную ст.54 ЗК РФ.  Процедура принудительного прекращения прав на землю согласно ст.54 ЗК РФ начинается с того, что орган государственного земельного контроля выявив нарушения земельного законодательства предусмотренные п.2 ст.45 ЗК РФ налагает  штраф на правонарушителя и одновременно выносит предупреждение о допущенных правонарушениях, с последующим уведомлением органа предоставившего земельный участок.  В случае неустранения указанных в предупреждении земельных правонарушений орган земельного контроля направляет материалы о прекращении права на земельный участок ввиду его ненадлежащего использования в орган, предоставивший нарушителю земельный участок на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) или ином   вещном праве.  И уже этот орган направляет в суд заявление о прекращении права на земельный участок. В течение 10 дней после вынесения решения суда о прекращении вторичного вещного права на землю, орган, предоставивший земельный участок направляет заявление о регистрации прекращения права на земельный участок с приложением акта. Статья 54 ЗК РФ также указывает на то, что решение об изъятии земельного участка ввиду его ненадлежащего использования может быть обжаловано в судебном порядке.

 Выше названный порядок прекращения прав на землю имеет, на наш взгляд, существенный недостатки и при его применении   на практике могут возникнуть некоторые проблемы

Недостатком статьи 54 ЗК РФ является также то, что она распространяет также своё действие на случаи изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд и реквизиции земельного участка. Хотя из названия статьи 54 ЗК РФ следует, что она регулирует условия и порядок принудительного прекращения прав на землю вследствие ненадлежащего использования земельного участка.  Следует также обратить внимание  на характер взаимодействия, государственных и муниципальных органов осуществляющих функции земельного контроля. Учитывая, что ст.72 ЗК РФ прямо предоставила возможность муниципальным органам власти осуществлять земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования, а статья 54 ЗК РФ предусматривает возможность возбуждения процедуры принудительного   прекращения прав на землю   только органами государственной власти, то на наш взгляд отношения государственных и муниципальных органов земельного контроля должны строиться следующим образом - выявлять факты нарушения правил охраны и использования земель могут как государственные, так и муниципальные органы власти, но принимать решение о необходимости изъятия земельного участка могут только органы государственного земельного контроля.

Подведем некоторые итоги:

 - принудительное прекращение прав на землю  возможно за противоправное      использование земельного участка, выражающееся в форме действия или бездействия.

Прекращение права собственности и прекращение иных прав на землю осуществляется в порядке искового производства.

Принудительное лишение лица права на землю не снимает с него обязанности возместить ущерб, причинённый земельному участку в результате совершенного правонарушения.

 Все вышесказанное является попыткой на теоретическом уровне объяснить некоторые противоречивые и нечеткие позиции ЗК РФ и ГК РФ, а также приспособить их к нормам действующего законодательства. К сожалению, на практике уже сейчас возникают вопросы связанные с применением гл.7 ЗК РФ (какие органы могут инициировать принудительное изъятие земельных участков, в каком порядке такое изъятие осуществляется и т.д.) и поэтому существенным недостатком  действующего земельного законодательства является то, что оно не может дать четкого ответа на возникающие вопросы.  В связи с этим, на наш взгляд, действующий ЗК РФ следует дополнить ст.54.1  «Условия и порядок принудительного прекращения права собственности на земельный участок лиц, ввиду ненадлежащего использования земельного участка» следующего содержания:

Принудительное прекращение права собственности на земельный участок, в случае его ненадлежащего использования осуществляется по основаниям, предусмотренным ст.284 и 285  Гражданского кодекса РФ.

Орган государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля, выявив факты неиспользования земельного участка  в соответствии с его целевым назначением или использования  земельного участка с нарушением земельного законодательства, в течение 10 дней выносит предупреждение собственнику земельного участка о допущенных нарушениях.

Указанное предупреждение должно содержать:

  1) указание на допущенное земельное правонарушение;

  2) срок, в течение которого земельное правонарушение должно быть устранено;

  3) указание на возможное принудительное прекращение права на земельный участок в случае неустранения земельного правонарушения;

  4) разъяснение прав лица, виновного в нарушении земельного законодательства, в случае возбуждения процедуры принудительного прекращения прав на земельный участок;

  5) решение о наложении административного взыскания на собственника земельного участка, если в его действиях (бездействиях) имеется состав административного правонарушения предусмотренного КоАП РФ.

Срок, в течение которого земельное правонарушение должно быть устранено определяется органом государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля, указанный срок не может превышать 1 года с момента выявления ненадлежащего использования земельного участка.

 В случае неустранения указанных в предупреждении земельных правонарушений в установленный срок исполнительный орган государственной власти, вынесший предупреждение,  в течение 10 дней в письменном виде уведомляет собственника земельного участка о необходимости прекращения его прав на землю. Указанное уведомление должно содержать предложение собственнику земельного участка добровольно продать земельный участок с публичных торгов. Если собственник земельного участка в течение 30 календарных дней с момента получения уведомления о необходимости прекращения его права собственности на землю не сообщил в орган государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля о своем согласии продать земельный участок с публичных торгов, орган государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля, подает в суд исковое заявление о принудительной продаже земельного участка.

Если собственник земельного участка,  в течение 30 календарных дней с момента получения уведомления о необходимости прекращения его права собственности на землю письменно уведомит орган, принявший решение об изъятии земельного участка, о своем согласии исполнить это решение, участок подлежит продаже с публичных торгов. Орган государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля, получив от собственника земельного участка письменное уведомлении о согласии продать участок, определяет срок, в течение которого собственник обязан продать земельный участок с публичных торгов. Указанный срок зависит от категории земель, к которым принадлежит земельный участок, территориального расположения земельного участка, а также от иных экономических характеристик земельного участка, способных повлиять на результат проводимых публичных торгов, но не может превышать 1 года с момента получения органом государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля согласия собственника земельного участка о продаже участка с публичных торгов.

В случае если продажа земельного участка не состоялась в срок определённый органом государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля, указанный орган, подает в суд исковое заявление о принудительной продаже земельного участка.

Прекращение права собственности на земельный участок не освобождает лиц, виновных в нарушении земельного законодательства, от предусмотренного статьей 76 настоящего Кодекса возмещения причиненного вреда.

Суд, рассмотрев материалы дела, принимает решение об:

а) изъятии земельного участка и принудительной продажи его с торгов;

б)  изъятии земельного участка и принудительной продажи его с торгов, а также об обязывании бывшего собственника привести земельный участок в первоначальное состояние

в) отказе в изъятии земельного участка. 

Также на наш взгляд статью 54 ЗК РФ следует изложить в следующей редакции:

«1. Принудительное прекращение права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права безвозмездного срочного пользования земельным участком, права аренды государственных (муниципальных) земель  в случае его ненадлежащего использования осуществляется по основаниям, предусмотренным подпунктами 1-4 пункта 2 статьи 45 настоящего Кодекса.

  2. Принудительное прекращение права пожизненного наследуемого владения земельным участком, права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права безвозмездного срочного пользования земельным участком, права аренды государственных (муниципальных) земель осуществляется при условии неустранения фактов ненадлежащего использования земельного участка после наложения административного взыскания в виде штрафа.

  3. Одновременно с наложением административного взыскания уполномоченным исполнительным органом государственной власти по осуществлению государственного земельного контроля лицу, виновному в нарушении земельного законодательства, выносится предупреждение о допущенных земельных правонарушениях с последующим уведомлением органа, предусмотренного статьей 29 настоящего Кодекса и предоставившего земельный участок.

  Указанное предупреждение должно содержать:

  1) указание на допущенное земельное правонарушение;

  2) срок, в течение которого земельное правонарушение должно быть устранено;

  3) указание на возможное принудительное прекращение права на земельный участок в случае неустранения земельного правонарушения;

  4) разъяснение прав лица, виновного в нарушении земельного законодательства, в случае возбуждения процедуры принудительного прекращения права на земельный участок;

  5) иные необходимые условия.

  Форма предупреждения устанавливается Правительством Российской Федерации.

  4. В случае неустранения указанных в предупреждении земельных правонарушений в установленный срок исполнительный орган государственной власти, вынесший предупреждение, направляет материалы о прекращении права на земельный участок ввиду его ненадлежащего использования в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса.

  5. Орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, направляет в суд заявление о прекращении права на земельный участок.  С момента вступления в законную силу решения суда о прекращении права на земельный участок исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, направляет заявление о государственной регистрации прекращения права на земельный участок с приложением акта в орган государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

  6. Прекращение права на земельный участок не освобождает лиц, виновных в нарушении земельного законодательства, от предусмотренного статьей 76 настоящего Кодекса возмещения причиненного вреда».

Данная  работа направлена прежде всего на проведение формально-юридического анализа действующего российского законодательства в области прекращения прав на землю. Автор не ставил своей целью изучение практики прекращения прав на землю в различных субъектах РФ прежде всего потому, что если такая практика и существует оно еще находиться в зачаточном состоянии и прежде всего потому, что с момента вступления в силу нового ЗК РФ еще не выработана единая позиция в его применении. В связи с этим  основная цель автора данной работы вскрыть противоречия и пробелы действующего земельного законодательства и найти безболезненные пути их преодоления.