Законодательное обеспечение аграрной политики в России
· Законодательное обеспечение аграрной
политики в России (Е.Л. Минина, "Журнал российского права", N 5, май
2006 г.)
Сегодня развитие сельского хозяйства в нашей стране
рассматривается в качестве одного из приоритетных национальных проектов. Это
говорит о том, что, с одной стороны, в аграрной сфере накопилось множество
серьезных проблем, требующих своего решения, в том числе и на законодательном
уровне, а с другой - что идет поиск новых подходов к формированию аграрной
политики государства и определению направлений его воздействия на экономические
процессы.
В выступлении на обсуждении проблем развития сельского
хозяйства в Государственной Думе министр сельского хозяйства России А. Гордеев,
характеризуя в целом экономическую ситуацию на селе, отметил, что она остается
сложной. В настоящее время почти треть сельхозорганизаций являются убыточными,
при этом сильные хозяйства становятся все сильнее, а слабые все беднее; за
чертой бедности находится и свыше 50% сельского населения.
Доля импортных сельхозтоваров в общем объеме формирования
продовольственных ресурсов на внутреннем рынке составляет около 33% (в первую
очередь это касается мясопродуктов), что превышает порог продовольственной
безопасности*(1). Национальный проект
"Развитие агропромышленного комплекса" рассчитан на 2006-2007 гг. В
федеральном бюджете на 2006 г. на его реализацию предусмотрено более 20 млрд
рублей, и именно с осуществлением этого проекта связываются надежды на подъем
сельского хозяйства.
Сельское хозяйство представляет собой одну из отраслей
экономики страны (хотя, конечно, его нельзя рассматривать как чисто
производственную сферу, без учета социальных, демографических, экологических
моментов; сельский уклад жизни - это имеющий свои корни, особенности, традиции
образ жизни миллионов россиян), и потому с точки зрения экономической стратегии
неизбежно возникает вопрос, насколько возможно форсированное развитие одной
отдельно взятой отрасли. С позиции права важно определить, как могут влиять
правовые предписания на этот процесс. Но прежде всего необходимо уточнить сам
объект правового воздействия.
Сельское хозяйство традиционно понимается как деятельность
непосредственно по производству продукции растениеводства и животноводства.
Наряду с этим применяется более широкий термин - "агропромышленный
комплекс" (АПК). В это понятие включаются также отрасли, непосредственно
связанные с сельским хозяйством, - как правило, закупка сельскохозяйственной
продукции, ее промышленная переработка, агрохимическое обслуживание сельского
хозяйства, снабжение сельскохозяйственной техникой, иногда также торговля
сельскохозяйственной продукцией и производство сельскохозяйственной техники.
Сельское хозяйство стало рассматриваться в рамках агропромышленного комплекса с
70-80-х гг. прошлого века. Надо отметить, что и тогда в решениях правящей
партии, в постановлениях правительства отмечались низкий уровень урожайности
сельскохозяйственных культур, большое количество убыточных хозяйств;
государством предпринимались меры по подъему сельского хозяйства: существенные
финансовые средства направлялись на развитие наиболее перспективных отраслей
сельскохозяйственного производства, проведение мелиорации, мероприятия по
повышению качества почв, вводились отдельные элементы хозяйственного расчета в
целях повышения заинтересованности колхозов, совхозов в результатах их
деятельности. Но даже когда удавалось добиться определенного роста производства
сельскохозяйственной продукции, значительная часть ее гибла из-за проблем с
вывозом, хранением и реализацией, а доходы сельскохозяйственных предприятий оставались
незначительными из-за высокой стоимости техники, машин, горюче-смазочных
материалов, услуг обслуживающих организаций. Тогда было признано (сначала на
уровне экономических исследований), что решать проблемы сельского хозяйства
нельзя отдельно от смежных отраслей, осуществляющих закупку, транспортировку,
хранение, продажу, переработку сельскохозяйственной продукции, поставку
сельскохозяйственной техники. Затем был принят целый ряд управленческих
решений. В 1985 г. министерства сельского хозяйства, плодоовощного хозяйства,
мясной и молочной промышленности, пищевой промышленности, сельского
строительства и Госкомитет по производственно-техническому обеспечению
сельского хозяйства объединили в Государственный агропромышленный комитет
(Госагропром СССР) с передачей ему также ряда функций министерств: заготовок,
легкой промышленности, мелиорации и водного хозяйства. Эта громоздкая структура
оказалась настолько неразворотливой, что через несколько лет ее расформировали.
Кроме того, была попытка объединить сельскохозяйственные, заготовительные,
перерабатывающие сельхозпродукцию предприятия каждого административного района
в единую структуру, так называемые районные агропромышленные объединения
(РАПО), что также привело к разрастанию управленческого аппарата, только на
местном уровне.
Однако начиная с этого периода, агропромышленный комплекс
используется в законодательстве как самостоятельный объект правового
регулирования, включающий сельское хозяйство и связанные с ним отрасли, хотя,
как отмечалось, единого понимания или тем более четкого перечня таких
"примыкающих" к сельскому хозяйству отраслей не существует.
Федеральный закон от 14 июля 1997 г. N 100-ФЗ "О
государственном регулировании агропромышленного производства"*(2), который в течение ряда лет являлся
одним из центральных актов аграрного законодательства (утратил силу с 1 января
2005 г. в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. N
122-ФЗ), не давал прямого определения агропромышленного комплекса, однако в ст.
1 было зафиксировано, что государственным регулированием агропромышленного
производства признается экономическое воздействие государства на производство,
переработку и реализацию сельскохозяйственных продукции, сырья и
продовольствия, включая рыбу и морепродукты, а также на
производственно-техническое обслуживание и материально-техническое обеспечение
агропромышленного производства.
До сих пор действует Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. N 1490-1
"О приоритетном обеспечении агропромышленного комплекса материально-техническими
ресурсами"*(3) (с изменениями,
внесенными Федеральным законом от 2 февраля 2006 г. N 19-ФЗ), несмотря на то,
что его нормы носят преимущественно декларативный характер и практически
никогда не применялись. Этим законом установлено, что его действие
распространяется на:
- колхозы, совхозы, межхозяйственные предприятия, арендные
коллективы, кооперативы, крестьянские (фермерские), подсобные хозяйства и
садово-огородные товарищества, предприятия потребительской кооперации, научные,
учебные, проектно-конструкторские (экспериментальные) учреждения,
перерабатывающие, машиностроительные, ремонтно-технические, строительные и
другие предприятия и организации агропромышленного комплекса;
- предприятия-изготовители продукции, поставляемой в
агропромышленный комплекс, находящиеся на территории РСФСР, а также
транспортные организации, обеспечивающие перевозки этой продукции;
- предприятия и организации системы материально-технического
обеспечения агропромышленного комплекса.
Очевидно, что здесь в качестве агропромышленного комплекса
рассматривается более широкий круг отраслей, чем в Федеральном законе "О
государственном регулировании агропромышленного производства".
В настоящее время правовое регулирование сельского хозяйства
в рамках комплексных отношений в агропромышленной сфере сохраняется, о чем
говорит отчасти и то, что приоритетный национальный проект назван
"Развитие АПК".
Однако нельзя не отметить, что в последнее время, в том
числе в законодательстве, все чаще употребляются понятия
"агропродовольственный комплекс", "агропродовольственная
политика", "агропродовольственный рынок". При этом в некоторых
законопроектах агропродовольственный комплекс рассматривается как термин,
тождественный агропромышленному комплексу, то есть термин, обозначающий
совокупность отраслей, тесно связанных с сельскохозяйственным производством.
Представляется, что более правильно и точно было бы рассматривать
агропродовольственный комплекс как отрасли, связанные непосредственно с
производством продуктов питания (поскольку сельское хозяйство занимается
производством и технических культур, и сырья, не используемых в качестве
продуктов питания (лен, хлопок, табак и др.)). Соответственно, если аграрная
политика - это осуществляемые государством меры по увеличению
сельскохозяйственного производства, созданию условий для эффективной
деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей, социальному развитию
села, то когда же речь идет об агропродовольственной политике, делается акцент
именно на вопросах производства продовольствия и обеспечения им населения, в
том числе учитывается и аспект обеспечения продовольственной безопасности.
Усиление социальной направленности политики нашего государства неизбежно должно
привлечь внимание к законодательному обеспечению именно агропродовольственной
политики. При этом основными целями государственного регулирования в этом
направлении должны быть:
- продовольственная независимость страны, то есть
возможность удовлетворения потребности населения в продуктах питания в основном
за счет внутренних ресурсов;
- доступность для населения продуктов питания, что, с одной
стороны, означает бесперебойное их поступление в места потребления в объемах,
достаточных для удовлетворения потребностей населения, а с другой стороны, -
возможность приобретения населением продуктов питания в соответствии с
физиологическими нормами при существующих структуре потребления, системе цен,
уровне доходов, социальных пособий и льгот;
- качество и безопасность пищевых продуктов.
Однако, когда мы говорим о развитии и совершенствовании
аграрного законодательства, то речь идет в первую очередь о регулировании
отношений в области непосредственно сельского хозяйства, так как именно
сельскохозяйственное производство имеет ту специфику, которая и делает
необходимым выделение совокупности нормативных правовых актов, регулирующих
данные отношения, в самостоятельную отрасль законодательства. Специфика
сельскохозяйственного производства заключается прежде всего в использовании
земли как основного средства производства; использовании живых организмов для
производства продукции; во влиянии погодных, климатических факторов на процесс
производства, сезонном характере производственной деятельности, традиционном
укладе жизни населения, работающего на селе и связанного с сельским хозяйством.
В силу этих, а также ряда других (исторических, политических, экономических)
причин правовое регулирование отношений в области сельского хозяйства также
отличается некоторой спецификой по сравнению с другими отраслями экономики. В
частности, приватизация имущества колхозов, совхозов и занимаемых ими земель
осуществлялась на основе специальных актов об аграрной реформе, а не общего
законодательства о приватизации; одним из результатов реформы явилось то, что
земельные участки сельскохозяйственных организаций оказались разделенными на
земельные доли, принадлежащие гражданам; в аграрном секторе существуют такие
специфические формы организации производства, как крестьянские (фермерские)
хозяйства; отдельным законодательством регулируется деятельность сельскохозяйственных
производственных и потребительских кооперативов; патентное законодательство не
распространяется на отношения в области селекции и т.д.
Это все дало основания некоторым юристам выделять в качестве
комплексной отрасли права сельскохозяйственное, или, как оно стало позже
называться, аграрное право*(4).
Соответственно, предлагалось разработать нормативный правовой акт, который
"стоял бы во главе" данной отрасли - например, Аграрный кодекс.
Исследователи, поддерживающие эту идею, рассматривают такой нормативный
правовой акт в качестве "единого федерального сводного закона,
регулирующего весь комплекс аграрных отношений, складывающихся в сфере
предпринимательской деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей"*(5). Они предлагают его структуру,
которая включала бы в себя разделы о государственном регулировании в сельском
хозяйстве, особенностях права природопользования и охраны окружающей среды в
сельском хозяйстве, особенностях правового регулирования трудовых отношений в
сельском хозяйстве, финансировании, кредитовании и ценообразовании в
агропромышленном комплексе (АПК), договорах в сельском хозяйстве, межотраслевых
связях сельского хозяйства и обеспечении эквивалентного обмена в АПК, о системе
страхования в сельском хозяйстве, ответственности за нарушения аграрного
законодательства, юридической службе в сельском хозяйстве, научном обеспечении
сельского хозяйства, международном сотрудничестве в области сельского хозяйства*(6).
Представляется нецелесообразным объединение в одном
нормативном акте всех вопросов, имеющих отношение к сельскому хозяйству и
агропромышленному комплексу: это потребовало бы "выдергивания"
отдельных норм из ГК РФ, ТК РФ, Кодекса об административных правонарушениях РФ,
других нормативных актов, что разрушало бы сложившуюся систему и структуру
российского законодательства. Не являясь сторонниками теории аграрного права,
считаем, что и в принципе нет необходимости в таком федеральном законе, который
являлся бы "базовым", "основополагающим" по отношению к
законам, регулирующим отдельные вопросы сельскохозяйственной деятельности.
Данный вопрос, не выходивший прежде за рамки теоретических
дискуссий, приобрел актуальность в связи с разработкой проекта федерального
закона "О развитии сельского хозяйства", который изначально
рассматривался многими учеными и практическими работниками как центральный
нормативный акт аграрного законодательства. Этот проект разрабатывался и
перерабатывался (причем несколько раз кардинально) в течение нескольких лет,
что, по нашему мнению, было связано с отсутствием четкой концепции, попытками,
с одной стороны, включить в него обобщенные предписания, касающиеся глобальных
тенденций развития сельского хозяйства, а с другой - зафиксировать конкретные
обязательства государства по предоставлению определенных финансовых средств в
качестве поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей. На сегодняшний
момент основные подходы найдены, и закон должен быть в ближайшее время принят.
Прежде всего, если отвлечься от уже имеющегося
законопроекта, следует поставить вопрос: что вообще должен регулировать закон о
развитии сельского хозяйства? Поскольку трудно себе представить, как можно
урегулировать само по себе развитие сельского хозяйства, это равнозначно тому,
чтобы попытаться разработать закон о развитии экономики страны в целом.
Развитие сельского хозяйства - это повышение в конечном счете его
производительности, доходности, эффективности, и это есть цель аграрной (или
агропродовольственной, о чем говорилось выше) политики.
Разработчиками данного законопроекта в различных
выступлениях указывалось, что необходимость принятия закона о развитии
сельского хозяйства обусловлена тем, что в России до сих пор нет единого
комплексного закона, определяющего политику государства в аграрной сфере.
Кстати, в одном из своих вариантов проект так и назывался "О развитии
сельского хозяйства и агропродовольственной политике". Таким образом,
становится очевидно, что в планируемом федеральном законе должна найти то или
иное отражение государственная аграрная политика. Но что собой представляет
такая политика и каким образом она фиксируется в законодательстве - в этом
предстоит разобраться.
Нельзя не вспомнить, что на протяжении советского периода
истории нашего государства политика в отношении сельского хозяйства
периодически носила характер акций: наиболее крупномасштабными среди них были
коллективизация, затем массовое преобразование колхозов в совхозы, позже - курс
на межхозяйственную кооперацию и агропромышленную интеграцию, когда
объединялись сельскохозяйственные и обслуживающие организации. Нетрудно
заметить, что преобразования заключались в основном в изменении форм
организации хозяйств и их подчиненности и проводились чисто административными
методами. Уже в эпоху перестройки проведение аграрной реформы не избежало
привычной "кампанейщины", когда преобразование колхозов и совхозов в
новые организационно-правовые формы зачастую ограничивалось "сменой
вывески", а на местах искусственно форсировалось создание фермерских
хозяйств.
Тем не менее не подлежит сомнению, что определение
государственных приоритетов, стратегии развития экономики и отдельных ее
отраслей, социальной сферы, безопасности и других общегосударственных вопросов
имеет огромное значение. Но, видимо, они должны формулироваться в таких
документах, как национальный доклад, федеральная программа и т.п. Конкретные
направления экономической политики, в том числе аграрной политики, неизбежно
должны меняться в течение определенного времени: в зависимости от успешности
выполнения тех или иных задач, появления новых факторов внутренней и
международной жизни, новых социальных потребностей. Поэтому разрабатывать
документ, определяющий направления аграрной политики государства, целесообразно
с установлением конкретного временного периода его действия. Между тем
несколько лет назад Минсельхозом России были разработаны "Основные
направления аграрной политики в Российской Федерации на период до 2010
года", которые были одобрены Правительством Российской Федерации, но
статуса официального документа не получили. При разработке закона "О
развитии сельского хозяйства" одним из предложений было разработать
параллельный закон о государственной агропродовольственной политике со сроком
действия на ближайшую перспективу, который включал бы конкретные мероприятия,
направления, формы и объемы государственной поддержки отдельных отраслей
аграрного производства, сельскохозяйственных товаропроизводителей и т.д. На
сегодняшний день предполагается, что федеральный закон "О развитии сельского
хозяйства" установит ряд рамочных норм об аграрной политике в стране, в
том числе о порядке принятия государственных программ на среднесрочную
перспективу. Такая государственная программа, принимаемая на три-пять лет,
явится формой планирования расходов федерального бюджета на поддержку сельского
хозяйства по конкретным направлениям.
Представляется, что на уровне федерального закона
направления аграрной политики могут быть определены только в виде закрепления
форм и методов допустимого государственного воздействия на развитие
сельскохозяйственного производства и агропродовольственного рынка. В этом
смысле новый закон должен стать как бы преемником Федерального закона от 14
июля 1997 г. N 100-ФЗ "О государственном регулировании агропромышленного
производства", который был отменен еще до того, как разработан и принят
другой нормативный правовой акт на данную тему, что представляется не совсем
логичным. В принципе этот закон охватывал все те направления государственного
регулирования, которые актуальны и на сегодняшний день: это принятие
государственных программ развития агропромышленного производства, осуществление
мероприятий по стабилизации рынка сельскохозяйственных продукции, сырья и
продовольствия, в том числе регулирование цен на сельскохозяйственные
продукцию, сырье и продовольствие; государственная поддержка
сельскохозяйственных товаропроизводителей, а также научных исследований в сфере
АПК и социального развития села; государственное регулирование экспорта и
импорта сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия. Разумеется, за
прошедшее время законодательство изменилось, поменялись и отдельные подходы к
направлениям государственного воздействия на аграрную сферу, однако главным
недостатком рассматриваемого закона, послужившим и основанием к его отмене,
явилась общая декларативность его норм, невозможность в полной мере реализовать
их на практике. И именно эта проблема неизбежно встает и при разработке и
утверждении нового закона, то есть закона о развитии сельского хозяйства.
Важно, чтобы нормы более общего порядка находили развитие и
конкретизацию в других федеральных законах, посвященных отдельным вопросам
регулирования отношений в аграрном секторе, и в законодательстве субъектов
Российской Федерации. Нормы прямого действия должны содержать конкретные права
и обязанности участников аграрных отношений, определение правомочий
государственных органов. Так, представляется перспективным установление в
разрабатываемом законе нормы о том, что меры по регулированию цен - ценовые
дотации, интервенции, компенсации стоимости ресурсов и прочие - допускаются
только на федеральном уровне, так как в противном случае между субъектами
Федерации возникают противоречия вплоть до "торговых войн", начинает
разрушаться общенациональный рынок сельхозпродукции и продовольствия*(7).
Необходимо также отчетливо представлять, что само по себе
принятие какого бы то ни было закона не сможет разрешить всех проблем,
имеющихся в агропромышленном комплексе страны. Необходимо дальнейшее
совершенствование всего российского законодательства, и не только аграрного.
Например, серьезной преградой на пути развития как частных хозяйств, так и
крупных сельскохозяйственных организаций являются сложности в оформлении прав
на земельные участки, неоправданная запутанность и дороговизна
землеустроительного процесса, нерешенные вопросы процедуры выдела участков в
счет земельных долей в праве общей собственности на сельскохозяйственные
угодья. Эти проблемы необходимо решить земельному законодательству в самое
ближайшее время.
Е.Л. Минина,
ведущий научный
сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук
"Журнал российского права", N 5, май 2006 г.
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) См.: Официальный сайт партии "Единая Россия".
8 февр.
*(2) См.: СЗ РФ. 1997. N 29. Ст. 3501.
*(3) См.: Ведомости РСФСР. 1991. N 26. Ст. 878.
*(4) Дискуссия по поводу существования такой отрасли права
развернулась в начале 70-х гг. на страницах журнала "Советское государство
и право". См., например: Козырь М.И. Советское сельскохозяйственное право:
тенденции становления и развития // Советское государство и право. 1973. N 6;
Денисов А.А. Сельскохозяйственное право, наука и практика // Советское
государство и право. 1974. N 1; Кичатова О.А. Сельскохозяйственное право как
комплексная отрасль права // Советское государство и право. 1973. N 9;
Панкратов И.Ф. Сельскохозяйственное право как отрасль права? Нет оснований //
Советское государство и право. 1973. N 9; Казьмин И.Ф. Право и сельское
хозяйство // Советское государство и право. 1974. N 1.
*(5) Быстров Г.Е. Развитие сельскохозяйственной кооперации и
аграрного законодательства России в современных условиях // Актуальные проблемы
аграрного права России: теория и практика. М.: Издательский дом
"Государство и право", 2004. С. 60.
*(6) См.: Козырь М.И. Новое в правовом положении
сельскохозяйственных товаропроизводителей России на современном этапе. Там же.
С. 48.
*(7) См.: Выступление А. Гордеева по проекту федерального
закона "О развитии сельского хозяйства" // Официальный сайт
Минсельхоза России.
|
