Правовое обеспечение восстановления нарушенных земель
· Правовое обеспечение восстановления
нарушенных земель (Е.Г. Краюшкина, "Журнал российского права", N 12,
декабрь 2001 г.)
Земля является основной составляющей природной среды, ее
фонд активно эксплуатируется для сельскохозяйственных целей (37 процентов),
строительства, добычи полезных ископаемых и др. Главное в использовании земель
- это приоритетность принципа возвратности природных ресурсов в экосистему и
сохранность последней. Для этого во всех странах мира предусмотрен целый набор
юридических инструментов, обеспечивающих поддержание, восстановление и охрану
природных ресурсов и баланса в окружающей среде.
В нашей стране, в частности, отношения охраны и
восстановления земель при использовании их для разведки и добычи полезных
ископаемых регулируются нормами законодательства о недрах; при использовании
земель в лесохозяйственных целях - нормами лесного законодательства и т. д.
Правовым актом, непосредственно содержащим нормы,
направленные на обеспечение восстановления, охраны и рационального
использования земель, является Земельный кодекс РФ 1991 г. с изменениями от
1993 года. Нормы об охране и рациональном использовании земель содержатся в
Федеральном законе от 16 июля 1998 года N 101-ФЗ "О государственном
регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения",
в Основных положениях о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном
использовании плодородного слоя почвы, утвержденных приказом Минприроды РФ и
Роскомзема РФ от 22 декабря 1995 года N 525/67; в Постановлении Правительства
РФ от 5 августа 1992 года N 555 "О порядке консервации деградированных
сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными
отходами и радиоактивными веществами"*(1)
и др.
Однако отраслевое законодательство в силу своей специфики не
содержит детального механизма охраны, восстановления и возврата нарушенных
земель в хозяйственный оборот, а ограничивается лишь включением общих норм,
содержащих требования соблюдения принципов рационального использования земель и
их охраны.
Ключевая роль в охране окружающей среды, восстановлении
нарушенных природных ресурсов и возврате их в хозяйственный оборот принадлежит
Закону РФ "Об охране окружающей природной среды"*(2). Данный акт содержит основополагающие принципы охраны
окружающей природной среды (ст.3), в том числе принцип рационального
использования природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных
возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства
природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей
природной среды и здоровья человека. В статье 4 в перечень объектов охраны
окружающей среды включены земля, ее недра, поверхностные и подземные воды,
атмосферный воздух, леса и иная растительность, животный мир, микроорганизмы,
генетический фонд, природные ландшафты.
Воздействие на земную поверхность может быть различным. Это
зависит от целей ее использования: под сельскохозяйственные угодья либо для
частного землепользования, строительства зданий и прокладки дорог или
трубопроводов, сооружения хранилищ, складов и т. д. Но по масштабности
негативного воздействия и степени сложности возврата данного природного ресурса
в экосистему в прежнем виде на первом месте стоит все-таки поиск, разведка и
разработка месторождений полезных ископаемых.
По данным государственного учета на 1 января 1999 года, в
Российской Федерации числилось 1186,3 тыс. га нарушенных земель (по всем
учетным категориям), в том числе нарушенных при добыче полезных ископаемых и
геологоразведочных работах - 640,2 тыс. га, торфоразработках - 276,5 тыс. га,
строительстве - 135,6 тыс. га, проведении других работ - 134,0 тыс. га.
Горные разработки разрушают и естественный ландшафт. При
этом процессы изменения окружающей среды производством происходят намного
быстрее, чем природные процессы восстановления нарушенного экологического
равновесия.
Последствия нанесения вреда землям не всегда поддаются
количественному измерению или учету ущерба в рублях, так как сложно оценить
ущерб, нанесенный красоте ландшафта.
Сформированный в законодательстве механизм управления
охраной и восстановления земель, на наш взгляд, позволит применять превентивные
меры к образованию массива заброшенных и невосстановленных земель, эффективно
восстанавливать и возвращать в хозяйственный оборот земли, нарушенные в
процессе недропользования.
Обратимся к существующему на данный момент российскому
законодательству по этому вопросу. Закон РФ "О недрах"*(3) ограничивается простым перечислением требований
соблюдения определенных условий. Механизм восстановления земель, нарушенных в
процессе недропользования, и шкала оценки нарушенных земель в Законе
отсутствуют. Это, в свою очередь, порождает предпосылки для неэффективной
реализации норм права, направленных на охрану и восстановление нарушенных горными
работами земель.
Структура правового решения проблемы наметилась в ряде
нормативно-правовых актов, непосредственно касающихся вопросов деградированных
земель. В первую очередь, это Постановление Правительства РФ от 5 августа 1992
года N 555 "Об утверждении Положения о порядке консервации деградированных
сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных радиоактивными
веществами" (с изм. от 27 декабря 1994 года).
Положение устанавливало порядок консервации деградированных
сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными
отходами и радиоактивными веществами, с целью сохранения и восстановления
плодородия почв, улучшения природной среды и охраны здоровья человека. В
соответствии с этим правовым актом деградированными признаются земли, на
которых в результате антропогенных или природных факторов происходят устойчивые
негативные процессы изменения состояния почв. Консервация земель (или временное
исключение их из хозяйственного оборота) осуществляется для предотвращения
развития и устранения процессов деградации почв, восстановления их плодородия и
реабилитации загрязненных территорий.
В зависимости от способа восстановления деградированных
сельскохозяйственных угодий и степени загрязненности земель вместо консервации
может вводиться специальный режим их использования или производиться изменение
целевого назначения земель.
В развитие этого постановления были разработаны и приняты
Положение о порядке выдачи лицензий на проведение обследований по выявлению
деградированных и загрязненных земель (утв. Роскомземом 1 декабря 1993 года и
Минприроды РФ 7 декабря 1993 года) и Методические рекомендации по выявлению
деградированных и загрязненных земель (утв. Роскомземом 28 декабря 1994 года и
Минсельхозпродом РФ 26 января 1995 года, Минприроды РФ 15 февраля 1995 года).
Для определения степени загрязненности, прежней ценовой
категории и целевого назначения необходима кадастровая оценка земель. В этом
Московская область опередила федеральное законодательство. 19 декабря 1998 года
Постановлением Правительства Московской области N 91/31 было принято Положение
о кадастровой оценке земли в Московской области. Москва приняла аналогичный
нормативно-правовой акт несколько позже. Распоряжением мэра Москвы 24 июня 2000
года N 784-РМ были утверждены Основные положения кадастровой оценки земли и
территориально-экономического зонирования г. Москвы*(4).
Таким образом, напрашиваются определенные выводы.
В нашей стране идет активная разработка месторождений
полезных ископаемых. Разрабатывают месторождения не только, как это было
раньше, государственные горнодобывающие предприятия, но и иностранные
инвесторы, российские юридические лица. Психология пользователя, а не защитника
природной среды отнюдь не способствует сохранению и воспроизводству уникальных
природных ресурсов. Отсутствие в законодательстве такого направления, как
формирование структуры управления охраной и восстановлением нарушенных в
процессе хозяйственной деятельности земель и системы их оценки влечет за собой
дальнейшее развитие негативных процессов на земле, утрату ценных свойств почв,
разрушение природных ландшафтов.
На фоне происходящих событий вопрос о сохранении природного
ландшафта, предотвращении разрушения земель, восстановлении уже нарушенных,
возмещении вреда, причиненного землям в прошлом горными разработками, встает
наиболее остро. Важно именно в этот момент сделать акцент на взаимоувязывание
требований законодательства в области использования недр и охраны нарушаемых
земель. Только тогда, когда вопросы восстановления земель будут тесно связаны с
вопросами разработки месторождений и будут от них неотделимы, будущее поколение
россиян сможет надеяться на благоприятную окружающую среду с сохраненными
природными ландшафтами.
Итак, можно назвать основные проблемы правового регулирования
отношений по восстановлению нарушенных земель, возврату их в хозяйственный
оборот, по рекультивации земель и возмещению ущерба, причиненного землям
горнодобывающей деятельностью в прошлом:
законодательство о недрах "морально" не готово
регулировать отношения, возникающие в процессе возмещения вреда, причиненного
землям в прошлом горнодобывающей деятельностью;
недостаточно разработан механизм контроля за соблюдением
требований законодательства о рекультивации;
не развита система привлечения к ответственности субъектов
права недропользования, нарушивших требования о проведении рекультивации;
отсутствует четкая система финансирования рекультивационных
работ;
в законодательстве не разработаны процедура, порядок и сроки
проведения рекультивации;
отсутствует система правовых гарантий проведения
рекультивации.
Решение проблемы возмещения ущерба и восстановления земель
возможно в двух направлениях: первое - совершенствование и дополнение
существующего законодательства о недрах, второе - принятие нового закона о
рекультивации земель, нарушенных в процессе недропользования.
Разрешительная система получения права пользования недрами
обусловливает преимущественно административно-правовой характер отношений
недропользования. Следовательно, первое направление, в котором будет
осуществляться решение вопроса о возмещении ущерба и восстановлении земель, -
это формирование системы мер обязательного характера:
обязанность недропользователя обеспечить целевую
рекультивацию земель и природного ландшафта, нарушенных в процессе
недропользования, с возвратом этим землям их категорий и оценочной стоимости,
существовавшей до начала ведения на них горных разработок;
установление имущественной ответственности горнодобывающих
предприятий за несоблюдение правил о сохранении почв, рекультивации нарушенных
земель;
установление ряда компенсационных штрафных мер.
Следующее направление характеризуется системой мер
рекомендательного характера:
учреждение денежного фонда для рекультивации и создания
правительственной федеральной и региональных программ по рекультивации;
финансирование рекультивационных работ за счет средств
хозяйственных организаций, которые намерены приобрести либо приобрели землю и
заинтересованы в ее использовании.
Регулирование отношений по рекультивации необходимо начинать
на стадии подготовительных работ, то есть в процессе подготовки технических
проектов. Прогнозирование размеров ущерба, наносимого природным ландшафтам, а
также определение мероприятий по уменьшению степени их нарушения и последующей
рекультивации должны проводиться на стадии проектирования, а их выполнение - во
время эксплуатации карьера. Необходим кадастр природных ландшафтов и их
мониторинг, инвентаризация земель и внесение изменений в земельный кадастр,
предварительная и заключительная экологическая экспертиза. Следует создать
систему экологического страхования (страхование ответственности за причинение
вреда) и структуру, обеспечивающую координацию и контроль за проведением
рекультивации земель, нарушенных горными работами.
Е.Г. Краюшкина,
старший научный
сотрудник отдела аграрного и экологического
законодательства ИЗиСП,
кандидат юридических наук
"Журнал российского права", N 12, декабрь 2001 г.
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) См.: САПП РФ. 1992. N 8. Ст.505 (с учетом изменений).
*(2) См.: Ведомости РФ. 1992. N 10. Ст.457 (с учетом
изменений).
*(3) См.: СЗ РФ. 1995. N 10. Ст.823 (с учетом изменений).
*(4) См.: Вестник Мэрии. М., 2000. N 18. С.6.
