Земельно-правовая реформа в Российской Федерации /
Клюканова, Л. Г.
Земельно-правовая реформа в Российской Федерации
/Л. Г. Клюканова.
//Правоведение. -2002. - № 4 (243). - С. 200 -
207
На кафедре правовой охраны окружающей среды
юридического факультета Санкт-Петербургского
государственного университета в ноябре 2001 г. состоялась
научно-практическая конференция, посвященная принятию и
практике применения Земельного кодекса РФ. Статья
знакомит с ходом конференции.
ПЕРСОНАЛИИ:
Лопатин, В. А., - канд. юрид. наук, доц. каф.
правовой охраны окружающей среды юрид. фак.
СПбГУ. Жаркова, О. А., - канд. юрид. наук, доц.
каф. правовой охраны окружающей среды юрид. фак
. СПбГУ. Шевелева, Н. А., - канд. юрид. наук,
доц. каф. государственного права юрид. фак.
СПбГУ. Маркин, С. Ф., - зам. пред. Арбитражного
суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
Иванченко, Н. С., - д-р юрид. наук, проф. каф.
правовой охраны окружающей среды юрид. фак.
СПбГУ.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СОБСТВЕННОСТЬ - ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО
- ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК - КОДЕКСЫ - КОММЕНТАРИИ -
КОНФЕРЕНЦИИ - ОХРАНА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ - РЕФОРМЫ
- РФ [С 1991]
Материал(ы):
Земельно-правовая реформа в Российской Федерации.
Клюканова, Л. Г.
Клюканова Л. Г.
Земельно-правовая реформа в Российской Федерации
На кафедре правовой охраны окружающей среды юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета в ноябре 2001 г. состоялась научно-практическая конференция, посвященная принятию и практике применения Земельный кодекс РФ (далее — ЗК РФ). Новый этап земельно-правовой реформы пробудил широкий интерес среди преподавателей и студентов юридического факультета, а также работников правоохранительных органов в силу того, что принятие ЗК РФ 25 октября 2001 г. стало значительным событием для российского экологического, земельного, гражданского и других отраслей права.
Созданию ЗК РФ предшествовал долгий период времени. Необходимость в новом ЗК РФ появилась уже достаточно давно, реформа земельно-правовых отношений началась с принятием Закона РСФСР «О земельной реформе» в 1990 г., отметил в своем вступительном слове и докладе В. А. Лопатин (кандидат юрид. наук, доцент кафедры правовой охраны окружающей среды юридического факультета СПбГУ). ЗК РФ, по его мнению, кодифицировал и систематизировал многие указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, иные земельно-правовые нормы. При этом ЗК РФ содержит значительное число отсылочных норм. Так, ч. 2, ст. 16 ч. 2, ст. 19 ссылаются на Федеральный закон «О разграничении государственной собственности на землю»; ч. 1, ст. 25 ч. 1, ст. 26 ссылается на Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; ч. 2, ст. 3 — на законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации; многие нормы ЗК РФ содержат ссылки на ГК РФ, и др.
В ЗК РФ вошло много новаций. В нем просматривается сокращение числа титулов на землю. Постоянное (бессрочное) пользование земельными участками в соответствии со ст. 20, ч. 3 ЗК РФ предоставляется только государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления. До 1 января 2004 г. по своему желанию все остальные юридические лица, использующие земельные участки на праве постоянного бессрочного пользования, должны перевести земельные участки в собственность или заключить договор аренды земельного участка. Земельные участки на праве пожизненного наследуемого владения и права постоянного бессрочного пользования впредь не предоставляются (ст. 20 и 21 ЗК РФ), но и пресекательных норм тоже нет — переоформление земельного участка возможно в любое время.
Права на земельные участки возникают по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством, федеральными законами, и подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Правила о прекращении и ограничении прав на землю, содержащиеся в седьмой главе ЗК РФ, предусматривают: основания прекращения права собственности на земельный участок; основания прекращения права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком, права пожизненного наследуемого владения; основания прекращения аренды земельного участка; основания прекращения права безвозмездного срочного пользования земельным участком; основания прекращения сервитута; изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд; конфискацию земельного участка; реквизицию земельного участка; условия и порядок отчуждения земельного участка; условия и порядок отказа лица от права на земельный участок; условия и порядок отчуждения земельного участка; условия и порядок отказа лица от права на земельный участок; условия и порядок принудительного прекращения права на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования земельного участка; условия и порядок изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд; ограничение прав на землю.
Особого внимания заслуживает ст. 37 ЗК РФ «Особенности купли-продажи земельных участков», в связи с которой продавец обязан предоставить покупателю полную достоверную информацию о земельном участке, покупатель — в случае предоставления продавцом заведомо ложной информации об обременения земельного участка и ограничениях его использования в соответствии с разрешенным пользованием; о разрешении на застройку данного земельного участка; об использовании соседних земельных участков, оказывающем существенное воздействие на использование и стоимость продаваемого земельного участка; о качественных свойствах земли, которые могут повлиять на планируемое покупателем использование и стоимость передаваемого земельного участка; иной информации, которая может оказать влияние на решение покупателя о покупке данного земельного участка и требования о предоставлении которой установлены федеральными законами, — вправе требовать уменьшения покупной цены или расторжения договора купли-продажи земельного участка и возмещения причиненных ему убытков.
Некоторые изменения коснулись и порядка предоставления земельных участков в аренду (ст. 22 ЗК РФ). Так, например, арендатор земельного участка имеет право передать арендованный земельный участок в субаренду в пределах срока договора аренды земельного участка без согласия собственника земельного участка при условии его уведомления, если договором аренды не предусмотрено иное. Таким образом, права арендатора значительно расширяются.
Примечателен и тот факт, что роль органов местного управления значительно возрастает в соответствии с ЗК РФ. Органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права; относить к категориям и переводить из одной категории в другую земли, находящиеся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения; изымать, в том числе путем выкупа, земельные участки для муниципальных нужд; устанавливать с учетом требований законодательства Российской Федерации правила землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований; разрабатывать и реализовать местные программы использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель; управлять и распоряжаться земельными участками, находящимися в муниципальной собственности; предоставлять гражданам и юридическим лицам земельные участки из земель, находящихся в муниципальной собственности, и др.
Вопросы ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель решаются в гл. 8 ЗК РФ. Предусматриваются административная, уголовная и дисциплинарная виды ответственности за земельные правонарушения, при этом закон содержит отсылочные нормы к административному и уголовному законодательствам. Самого понятия административного правонарушения или уголовного преступления в области охраны и использования земель ЗК РФ не содержит. Статья 76 говорит о возмещении вреда, причиненного земельным правонарушением.
Нормы ЗК РФ не регулируют отношения по обороту земель сельскохозяйственного назначения. Кодекс содержит отсылку к еще не принятому федеральному закону об обороте сельскохозяйственных земель. Федеральный закон о введении в действие ЗК РФ устанавливает запрет на приватизацию сельскохозяйственных земель, а их оборот до принятия вышеупомянутого закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения сохраняется таким же, каким был ранее предусмотрен законодательством субъектов Российской Федерации.
Устанавливается новый порядок предоставления земельных участков — на основе торгов (конкурсов и аукционов) в соответствии со ст. 30 и 38 ЗК РФ.
Изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, осуществляется для государственных или муниципальных нужд в соответствии со ст. 49 ЗК РФ. Такое изъятие осуществляется в исключительных случаях, прямо определенных ЗК РФ, но перечень этих исключительных обстоятельств не является исчерпывающим.
Несомненно, одно из важнейших мест занимает вопрос о соотношении земельного и гражданского законодательства. Например, признание единства судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов — расположенных на них зданий, сооружений, предусмотренное в ст. 35 ЗК РФ, содержится и в гражданском законодательстве — ст. 273 ГК РФ. Особое внимание уделяют и ГК РФ (ст. 260), и ЗК РФ (гл. 6) правам собственников недвижимого имущества.
Некоторые особенности соотношения гражданского и земельного законодательства обозначил в своем выступлении М. В. Кротов (кандидат юрид. наук, доцент, заведующий кафедрой правовой охраны окружающей среды юридического факультета СПбГУ). Вопросы о земле как важнейшей составной части природы и природном ресурсе, как объекте права собственности и иных прав на землю и как недвижимое имущество регулируются и гражданским, и земельным законодательством таким образом, что ГК РФ обладает приоритетом при решении вопросов, связанных с оборотом земельных участков и другими имущественными отношениями, а ЗК РФ — при решении вопросов землепользования с учетом особенности земли как природного ресурса.
Пристального внимания заслуживают принципы ЗК РФ, отражающие основные тенденции земельно-правовых норм и разработанные в соответствии с требованиями гражданского, экологического и земельного права, выражающие основные положения всего земельного законодательства. Но, по мнению М. В. Кротова, пока эти принципы носят исключительно декларативный характер.
Регулируются ЗК РФ и права иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на приобретение в собственность земельных участков (ч. 2, ст. 5 ч. 3, ст. 15 ч. 1, ст. 22 ч. 5, ст. 28 ч. 9 ст. 36 ЗК РФ). Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе РФ, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами, но могут иметь расположенные в пределах территории Российской Федерации земельные участки на праве аренды, за исключением случав, предусмотренных ЗК РФ. Кроме того, иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам земельные участки предоставляются в собственность только за плату, размер которой устанавливается ЗК РФ. Таким образом, права иностранных юридических и физических лиц, а также лиц без гражданства значительно ограничиваются.
Объектом купли-продажи в соответствии со ч. 1, ст. 37 ЗК РФ могут быть только земельные участки, прошедшие государственный кадастровый учет, но Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» не содержит запрета на регистрацию сделки, не соответствующей данному условию, и в этом также усматривается противоречие.
Условия недействительности договора купли-продажи земельного участка определены в ч. 2, ст. 37: устанавливающие право продавца выкупить земельный участок обратно по собственному желанию; ограничивающие дальнейшее распоряжение земельным участком, в том числе ограничивающие ипотеку, передачу земельного участка в аренду, совершение иных сделок с землей; ограничивающие ответственность продавца в случае предъявления прав на земельные участки третьими лицами. Сделки с земельными участками осуществляются в соответствии с требованиями гражданского законодательства, с учетом всех особенностей земли — объекта сделок и ограниченной оборотоспособности земельных участков. При этом при совершении сделок с земельными участками обязательно соблюдение некоторых требований к объекту и условиям договора купли-продажи земельного участка.
Объекты земельных отношений по ст. 6 ЗК РФ, с точки зрения М. В. Кротова, не вполне корректно определены: земля как природный объект и природный ресурс (при этом различие между данными терминами не столь очевидно); земельные участки; части земельных участков. ЗК РФ содержит пояснения, касающиеся норм предоставления земельных участков, но при этом в нем уточняется, что предельные размеры земельных участков могут быть установлены как минимальные, так и максимальные; учитываются цели предоставления земельных участков; особенности предоставления земельных участков в собственность и особенности предоставления земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности.
Статья 2 Федерального закона о введении в действие ЗК РФ устанавливает нормы, порядок и принципы определения стоимости земельных участков, а ст. 36 ЗК РФ — нет, что, по-видимому, вызовет известные трудности при решении подобных вопросов на практике.
О разграничении государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований сделала сообщение О. А. Жаркова (кандидат юрид. наук, доцент кафедры правовой охраны окружающей среды юридического факультета СПбГУ). Правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами и закреплены в принципах ЗК РФ. Государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований в соответствии со ст. 16 ЗКРФ. По мнению О. А. Жарковой, разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и муниципальную собственность (п. 9 ст. 1 ЗК РФ) не соответствует Конституции РФ.
Она считает, что заслуживает внимания и тот факт, что ст. 40 ЗК РФ устанавливает право собственника земельного участка использовать в установленном порядке для собственных нужд имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, пресные подземные воды, а также закрытые водоемы в соответствии с законодательством Российской Федерации, что соответствует ст. 19 Закона о недрах, разрешающей собственнику земельного участка по своему усмотрению в границах этого земельного участка осуществлять без применения взрывных работ добычу общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и строительство подземных сооружений для своих нужд на глубину до пяти метров, а также устройство и эксплуатацию бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения, в порядке, устанавливаемом соответствующими органами исполнительной власти Российской Федерации. Такое соотношение земельного и горного законодательства особенно важно для изучения Федерального закона о недрах, предусматривающего различные виды недропользования, требующие согласования с органами, осуществляющими контроль за земельными участками.
Вводятся основания прекращения права собственности на земельный участок: при отчуждении собственником своего земельного участка другим лицам; отказе собственника от права собственности на земельный участок; в силу принудительного изъятия у собственника его земельного участка в порядке, установленном также гражданским законодательством. Статья 284 ГК РФ — изъятие земельного участка, который не используется в соответствии с его назначением, и ст. 285 ГК РФ — изъятие земельного участка, используемого с нарушением законодательства.
ЗК РФ недостаточно четко определены основания изъятия земельного участка у собственника, в частности, не ясно, возможно ли его изъятие за земельное правонарушение и как этот порядок соотносится с ГК РФ.
Спорным, по мнению О. А. Жарковой, является положение ст. 62 ЗК РФ, согласно которому суд может в принудительном порядке обязать ответчика восстановить в натуре причиненный вред. Вызывает определенные сомнения также п. 2 ст. 1, который решает вопрос ограничения прав собственника земельного участка иначе, чем это решено ст. 36 Конституции РФ и ст. 214 ГК РФ, так как согласно этим нормам правомочия собственника ограничивает только причинение вреда окружающей среде и ничего не говорится о правах третьих лиц.
Большое внимание ЗК РФ уделяет Москве и Санкт-Петербургу в ч. 4, ст. 19 ч. 10, ст. 31 ч. 2, ст. 83 ч. 4, ст. 84 ч. 4, ст. 86 особенности этих субъектов Российской Федерации учитываются так, как и в Градостроительном кодексе Российской Федерации. В соответствии со ч. 4, ст. 6 Градостроительного кодекса РФ Москва и Санкт-Петербург отнесены к объектам градостроительной деятельности особого регулирования. В целях сохранения единства городского хозяйства предметы ведения находящихся на их территориях муниципальных образований в области градостроительства определяются законами Москвы и Санкт-Петербурга. Генеральные планы этих городов, как отметила Н. А. Шевелева (кандидат юрид. наук, доцент кафедры государственного права юридического факультета СПбГУ), разрабатываются и утверждаются органами государственной власти соответственно Москвы и Санкт-Петербурга. Согласно ч. 4 ст. 19 ЗК РФ в этих городах земельные участки в муниципальную собственность при разграничении государственной собственности на землю не передаются. Право муниципальной собственности на земельные участки возникает при передаче земельных участков из собственности городов Москвы и Санкт-Петербурга в муниципальную собственность в соответствии с законами этих субъектов. В ч. 2 ст. 83 указано, что правила землепользования и застройки городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга утверждаются и изменяются законами этих субъектов Российской Федерации.
С. Ф. Маркин (заместитель председателя Арбитражного суда Санкт-Петербурга и Ленинградской области) отметил, что принятие нового ЗК РФ снимает для практиков ряд проблем, но, к сожалению, вызывает много вопросов. В частности, отрадно, что подробно регламентированы наделение правами и прекращение прав на землю. Но не совсем ясен, например, механизм переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком при продаже здания, строения, сооружения, расположенных на данном земельном участке. В связи с этим возникают вопросы в отношении права (а не обязанности) на заключение договора аренды (ст. 36 ЗКРФ): как быть собственнику земельного участка, если пользователи отказываются заключать договор аренды? Какие правоотношения возникают в этом случае — частноправовые, горизонтальные (вытекающие из неосновательного обогащения) или публично-правовые, вертикальные (налоговые санкции, взыскание недоимок)? Кроме того, ст. 3 Федерального закона «О введении в действие ЗК РФ», по которой юридические лица обязаны переоформить право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком на право аренды или приобрести земельный участок в собственность по своему желанию до 1 января 2004 г., не устанавливает последствий невыполнения этой обязанности. Опыт арбитражного суда показывает, что многие пробелы, недочеты, неясности нового закона будут преодолены, и этому поможет судебная практика.
На принципы ЗК РФ обратил внимание Н. С. Иванченко (доктор юрид. наук, профессор кафедры правовой охраны окружающей природной среды юридического факультета СПбГУ). Принципы как основные положения земельного права, реализуемые в земельно-правовых нормах, особенно важны, поэтому отсутствие в ЗК РФ принципа международного сотрудничества в земельных отношениях среди имеющихся в Кодексе принципов представляется не совсем оправданным. Это важно подчеркнуть, тем более что такие вопросы приходится решать на практике. Правда, в ст. 4 ЗК РФ говорится о том, что если международным договором Российской Федерации, ратифицированным в установленном порядке, установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены земельным законодательством, применяются правила международного договора. Однако возведение этого положения в правовой принцип усилило бы его.
Значительную экологизированность ЗК РФ отметила Л. Г. Клюканова (кандидат юрид. наук, ассистент кафедры правовой охраны окружающей среды юридического факультета СПбГУ). Принципы приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и учета знания земли как основы жизни и деятельности человека занимают ведущее место среди перечня принципов ЗК РФ. Глава 2 «Охрана земель» предшествует всем остальным вопросам — собственности на землю, возникновению прав на землю и др. ЗК РФ определяет цели охраны земель (предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель и других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности; обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению и другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности, содержание охраны земель (ст. 13)). ЗК РФ содержит много отсылочных норм к экологическому законодательству — ч. 2 ст. 3, ч. 2 ст. 56 и др. В целом же ЗК РФ вполне соответствует сложившейся в Российской Федерации за последние годы законодательной и правоприменительной традиции в области экологического права.
Кроме того, ЗК РФ вводит новые принципы и новый терминологический аппарат: «участники земельных отношений», «собственники земельных участков», «землепользователи», «землевладельцы», «арендаторы земельных участков», «обладатели сервитута», «земля как природный объект и земельный ресурс», «земельный участок», «части земельных участков». Эти термины будут способствовать унификации, систематизации, а значит, и упорядочению в целом земельного законодательства.
Несомненно, ЗК РФ несвободен от некоторых противоречий, и в ходе его реализации на практике, вероятно, будут возникать определенные вопросы. В целом же новый ЗК РФ успешно решает многие теоретические и, что особенно важно, практические задачи в области земельно-правовых отношений; систематизирует многие важные земельно-правовые нормы и, таким образом, является планомерным этапом в развитии земельной реформы в России.
Л. Г. Клюканова
кандидат юрид. наук, ассистент СПбГУ
