Права на землю в Российской Федерации :
Иванов, А. А.
Права на землю в Российской Федерации :Понятие и
система.
//Правоведение. -1992. - № 3. - С. 12 - 23
СОДЕРЖ.: Отраслевая принадлежность Земельного кодекса -
- Земля как общее (народное) достояние и права отдельных
лиц на нее -- Соотношение публичной власти государства и
прав на землю -- Элементы прав на землю -- Субъекты прав
на землю -- Объекты прав на землю -- Классификация прав
на землю.
Библиогр. в подстрочных примечаниях.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ВЛАСТЬ - ЗЕМЕЛЬНОЕ ПРАВО -
ЗЕМЕЛЬНЫЙ УЧАСТОК - ЗЕМЛЕВЛАДЕНИЕ -
ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЕ - КЛАССИФИКАЦИЯ - КОДЕКСЫ -
КОММЕНТАРИИ - ОБЪЕКТЫ ПРАВА - ОТРАСЛИ ПРАВА -
ПРАВА И СВОБОДЫ - РФ [С 1991] - СУБЪЕКТЫ ПРАВА
Материал(ы):
Права на землю в Российской федерации: понятие и система [Журнал "Правоведение"/1992/№ 3]
Иванов А.А.
Земельный кодекс РСФСР1 был принят 25 апреля 1991 г. и введен в действие с момента его опубликования, за исключением нескольких статей.2 Сейчас он является основным законодательным актом, направленным на регулирование земельных (или поземельных) отношений в Российской федерации. Это уже третий земельный кодекс, действующий на протяжении последних 75 лет. Круг вопросов, охватываемых данным нормативным актом, весьма широк, но анализу будет подвергнута лишь одна проблема — «права на землю». Однако прежде чем перейти к ее исследованию, необходимо определить тот перечень источников права, которые подлежат применению при регулировании поземельных отношений, в том числе решить вопрос об отраслевой принадлежности ЗК.
1. Отраслевая принадлежность Земельного кодекса
«Задачами земельного законодательства... являются регулирование земельных отношений в целях...» (ст. 1). Использование здесь специального термина «земельное законодательство» не оставляет ни малейшего сомнения в том, что перед нами — отдельная отрасль законодательства, которая к тому же подверглась радикальной реформе.
Но природа данной отрасли прямо законом не определена. Очевидно, она вытекает из предмета земельного законодательства — одноименных отношений. Не хочется вдаваться в бесконечную дискуссию о понятии этих отношений, ибо она ведется не в конкретно-прикладном, а в абстрактно-умозрительном ключе. Между тем законодательное понятие земельных отношений может быть выведено непосредственно из норм Земельного кодекса. Обратившись к ним, мы увидим, что основное внимание земельного законодательства сосредоточено на правах на землю (ст. 3, 6—14 Раздела I), компетенции различных органов государственной власти и управления Российской Федерации в области регулирования земельных отношений (главы II и III Раздела I), порядке изъятия, предоставления и передачи земельных участков (Главы IV и V Раздела I), а также прекращения прав на землю (Глава VI Раздела I), земельном налоге, арендной плате и покупной цене за приобретение земли в собственность (Глава VIII Раздела I), правах и обязанностях собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов (Раздел II), отдельных категориях земель (Разделы III—VII) и ряде других вопросов. Таким образом, Земельный кодекс регулирует отношения, входящие в предмет как частного (гражданского), так и публичного (государственного, административного, финансового) права. Ведь право собственности наиболее подробно урегулировано именно гражданским законодательством. В то же время земельный налог всегда был категорией финансового права.
Земельный кодекс — комплексный нормативный акт. Следовательно, гражданское законодательство подлежит субсидиарному применению при наличии пробелов или противоречий3 в законодательстве земельном, если отношения, которые право не регулирует должным образом, по своей природе таковы, что могут быть отнесены к предмету гражданского законодательства. Это правило содержится в п. 3 ст. 1 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик4 и с ним нельзя не согласиться. Но Союза ССР больше не существует, и Основам, по-видимому, не найдется места в системе российского законодательства. Отсюда по-прежнему сохраняет силу правило ч. 4 ст. 2 ГК РСФСР о том, что «земельные отношения... регулируются земельным законодательством». Нетрудно заметить, что приведенная формулировка тождественна той, которая закреплена Земельным кодексом. Но из них обеих вовсе не вытекает, что при наличии пробела или противоречия в ЗК не может быть применено гражданское законодательство. Понятие земельного законодательства, вытекающее из содержания норм ЗК, дозволяет подобное субсидиарное применение. В самом деле, имущественные отношения регулируются ГК РСФСР и в том случае, когда соответствующие действия субъектов прямо им не предусмотрены, если это не противоречит общим началам и смыслу гражданского законодательства (ч. 1 ст. 4 ГК). В составе же земельных отношений львиную долю составляют отношения имущественные. Не подлежит сомнению и всеобъемлющий характер Гражданского кодекса (при всем том, что многие его положения безнадежно устарели). Задача гражданского законодательства состоит в том, чтобы урегулировать как можно больше имущественных отношений, в том числе и по поводу земли.
Применительно к правам на землю добавим следующее. Содержание многих из них в ЗК должным образом, а порой вообще никак не раскрыто. Например, не может быть никаких сомнений в том, что правовое регулирование аренды земли невозможно без применения соответствующих норм гражданского законодательства. В пользу допустимости субсидиарного применения норм последнего при регулировании поземельных отношений свидетельствует и тот факт, что право собственности на землю, а также иные вещные права закреплены в ст. 6 Закона о собственности в РСФСР.5
Сказанное, разумеется, не означает отказа от традиционной максимы: lex specialis derogat lex generalis. Нормы земельного законодательства могут устанавливать иные (специальные) правила по сравнению с теми, которые содержатся в общегражданских актах. Однако современный законотворческий процесс привносит известную специфику в применение этой максимы. Дело в том, что в ряде случаев принимаемые законы имеют крайне низкий уровень с позиций юридико-технических. Специальные нормативные акты, в том числе и ЗК, используют без расшифровки термины, которые неизвестны гражданскому законодательству, например, коллективно-долевая и коллективная совместная собственность на земельные участки. Между тем речь идет об одном и том же явлении, а разные названия — продукты субъективного творчества отдельных групп разработчиков законопроектов. В подобных ситуациях, когда встает вопрос о тождестве предмета общей и специальной норм права, названная выше максима не работает. Сначала нужно установить, что и общее и специальное правила регулируют одно и то же, в использованном примере необходимо доказать, что коллективно-долевая и коллективная совместная собственность — синонимы общей (долевой и совместной) собственности, предусмотренной гражданским законодательством. Констатировав этот факт, можно в дальнейшем применять правило: lex specialis derogat lex generalis. Рассуждая иначе, пришлось бы прийти к выводу, что коллективная — долевая или совместная — собственность специфична только для земельного права и никакие нормы гражданского законодательства к ней не применимы. Иными словами, нельзя безоговорочно распространять в общем-то верные принципы, созданные на основе куда более совершенного в юридико-техническом смысле законодательства, в наших условиях, где правит бал некомпетентность.
2. Земля как общее (народное) достояние и права отдельных лиц на нее.
Земля в Российской Федерации является достоянием народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 11 Конституции РСФСР,6 ст. 6 российского Закона о собственности, ч. 2 ст. 3 ЗК). Аналогичная формулировка присутствует и в законодательстве Союза ССР (ст. 10 Конституции СССР,7 ст. 20 Закона о собственности в СССР,8 ст. 3 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле9). Однако тезис — земля является общенародным достоянием — звучит по-разному в условиях союзного законодательства, с одной стороны, и российского — с другой. Ведь первое не закрепляет права собственности на землю10. Земля объявляется общим (народным) достоянием и передается отдельным физическим и юридическим лицам на производных (вторичных, зависимых) правах — праве пожизненного наследуемого владения, праве постоянного владения, праве постоянного или временного пользования (ст. 5 и 6 Основ законодательства о земле). Эти права, однако, должны рассматриваться как подчиненные, зависимые от исходного (фундаментального) права собственности в рамках имущественного и прежде всего вещного правоотношения. Отсутствие права собственности превращает иные права на землю в самодовлеющие. В условиях товарного производства они стремятся сравняться по объему с правом собственности. Но «рыночная» ценность производных прав гораздо ниже, чем права собственности. Их легальное наполнение более скромно, что позволяет государству гораздо активнее вмешиваться в дела обладателей данных прав. Поэтому выдвинутая эсерами модель «социализации» земли содержит неустранимые противоречия,11 дозволяя отдельным лицам эксплуатацию земельных участков, с одной стороны, и предоставляя государству больше возможностей воздействовать на землевладельцев, не являющихся собственниками — с другой. Такая незавершенность союзного законодательства, посвященного правам на землю, фактически сохраняла прежнее исключительное (монопольное) право государственной собственности на всю землю под прикрытием тезиса об общем (народном) достоянии.
Иначе выглядит подход к этому вопросу российского законодательства. Оно исходит из того, что земля, объявленная достоянием народов, проживающих на соответствующей территории, может принадлежать на праве собственности частным лицам. Земельный кодекс провозглашает многообразие и равенство разных форм собственности (ст. 3). Следовательно, земельный участок — народное достояние — становится объектом первичного, исходного, независимого права собственности. Над ним не возвышается и даже не мыслится какое-то иное имущественное право.
Выходит, что любой земельный участок является народным достоянием. Как понимать этот пассаж законодателя? Ведь если земля — объект нрава частной собственности, то его обладатель может по своему усмотрению владеть, пользоваться и распоряжаться ею, правда, лишь в рамках действующего законодательства. Признание земли общим (народным) достоянием отражает тот факт, что нормы права устанавливают более жесткие рамки для собственника именно земли, которая неспособна увеличиваться в размерах, легко подвергается порче в условиях динамичного индустриального развития и т. д. Земля должна эксплуатироваться в интересах как настоящего, так и будущих поколений, и это не может не учитываться нашим законодательством. Отсюда объявление земли достоянием народов, проживающих на соответствующей территории, — простая констатация того факта, что в сфере земельных отношений публичные ограничения более широки.
Но означает ли это, что признание земли общим (народным) достоянием становится принципом правового регулирования земельных отношений? Практическое значение норм-принципов состоит в том, что они восполняют пробелы и противоречия в действующем законодательстве. Применительно же к гражданскому праву принципы имеют значение также для определения того, осуществляются права в соответствии с их назначением или нет (ст. 5 ГК РСФСР). Однако речь идет о назначении гражданских прав в сфере прежде всего имущественных отношений. Категория же общего (народного) достояния обладает скорее публично-правовой природой; с ее помощью нужно определять содержание не прав на землю, а их властных ограничений. Если лицо осуществляет право на землю, не нарушая при этом норм действующего законодательства, нельзя, ссылаясь на то, что перед нами — народное достояние, запрещать тот или иной вид деятельности. Иными словами, признание земли общим достоянием — принцип публичного (государственного, административного) права в приложении к земельным отношениям. К имущественной стороне этих отношений данная категория не должна прилагаться. В противном случае велик риск утраты правами на землю их самостоятельного характера, их роли как основы имущественных отношений, выхолащивания их содержания. Принцип «земля — общее (народное) достояние» должен применяться, пожалуй, только при оценке действий органов государственной власти и управления в сфере публичной власти, распространяющейся на участников поземельных отношений.
3. Соотношение публичной власти государства и прав на землю
Государство осуществляет публичную власть в пределах своей территории, а в ряде случаев — и за этими пределами. Нас интересует прежде всего первая ситуация. В пределах государственной территории расположены земельные участки, принадлежащие разным лицам (в том числе и самому государству в лице его организаций, наделенных правами юридического лица) на неодинаковых по содержанию правах (титулах). Публичная власть государства в равной мере распространяется на каждого обладателя любого из прав на землю. В рамках складывающихся здесь организационных отношений, строящихся на началах власти и подчинения, лица, которым принадлежат земельные участки, обязаны соблюдать общие для всех правила. Эти правила касаются рационального использования земель, обеспечения нормального воспроизводства плодородия почв, улучшения природной среды и пр. (ст. 1 ЗК). Однако в рамках подобных организационных отношений остаются в стороне собственно имущественные вопросы. Имущественные отношения (товарно-денежные отношения и отношения собственности) имеют свои закономерности, касающиеся, в том числе, и форм правового регулирования. Принципы, на которых строится государственная власть (суверенитет), и прежде всего такие ее свойства, как единство и неделимость, нельзя распространять на экономические (имущественные) отношения даже тогда, когда их объектами выступают государственные имущества. Закономерности движения организационных и имущественных отношений противоположны друг другу. Публичная власть объединяет всех подчиненных ей субъектов в единое целое. В то же время земельные участки находятся в гражданском обороте, волей-неволей разделяющем его участников. Если не учитывать этих различий, централизация поглотит рынок. Пропадет разграничение между meum и tuum, специфическое для имущественных отношений. Соединенные публичной властью земли окажутся вне гражданского оборота как своеобразный майорат, находящийся под нетленной рукой государства.
На территории Российской Федерации находятся земли, принадлежащие разным лицам, в том числе на праве собственности. Одновременно Российскому государству принадлежат земли за границей, где нет места его суверенитету. И это зачастую одни и те же права. Поэтому основное содержание прав на землю не зависит от того, какое государство распространяет свою власть на его обладателя. Однако существование ограниченных прав на землю, которые сейчас являются производными главным образом от права государственной собственности, предполагает четкий ответ на вопрос, кто, как и для чего ограничивает эти права в рамках собственно имущественных отношений и какую роль играет здесь государство. Следовательно, без подробного анализа проблемы разграничения власти (суверенитета) государства и прав на землю не обойтись.
Задача очищения права собственности и иных прав на землю от несвойственных им властных начал уже возникала в истории юриспруденции и была успешно решена. С разложением феодализма началось резкое противопоставление государственной власти (imperium) и права собственности (dominium), основой чего стало четкое разграничение государства и гражданского общества. Цивилистический и публично-правовой элементы, которые ранее сливались в едином понятии права собственности (вспомним хотя бы черты dominium direclum и dominium utile), перестали соответствовать друг другу в связи с бурным развитием товарно-денежных отношений. Право собственности феодалов опиралось на отношение их иерархии к вещам, и прежде всего к земле, отношение, которое в условиях натурального хозяйства опосредовалось преимущественно властеотношениями как в рамках господствующего класса, так и при противопоставлении последнего крепостным. Формировавшиеся рыночные связи вырывали феодалов вместе с принадлежащим им правом собственности из системы властеотношений, выводили их имущественные права из сферы господства публичных начал и тем самым служили основанием для выделения dominium и imperiurn как совершенно различных понятий. Одновременно от влияния публичной власти, соединенной с правом собственности на землю, освобождались и производные (зависимые) права. Каждое право на землю стало в равной мере ограничиваться при помощи imperium'a, принадлежащего государству. Изменения претерпели и собственно имущественные отношения. В процессе обмена (обращения) любые права на землю оказались приравненными друг к другу. Зависимость производных прав на землю от права собственности стала чисто вещной, без каких-либо публичных моментов.
Есть все основания к тому, чтобы сохранить, а в некоторых областях углубить разграничение между государственной властью и правами на землю. Публичная власть способна воздействовать на поведение людей вне и помимо каких бы то ни было их связей с вещами. Поэтому в составе государственной власти нужно выделять особую область полномочий, специально предназначенных для воздействия на поведение лиц, непосредственно связанных с вещами, в том числе земельными участками, с целью изменения этой связи. Данные полномочия нацелены на вещи лишь в конечном счете, поскольку непосредственным их объектом выступает поведение лиц, чье право обычно охватывает земельный участок целиком, не оставляя места для непосредственного господства государства над ним. Такое публичное воздействие можно назвать вещным верховенством (imperium eminens).12 Вещное верховенство как часть государственной власти совмещается с верховенством территориальным лишь частично. Последнее существует лишь в пределах территории данного государства. Вещное же верховенство, как и государственная власть, экстерриториально,13 поскольку распространяется на граждан определенного государства, находящихся за рубежом, а также на тех лиц, которые осуществляют эксплуатацию закрепленных за данным государством нормами международного права вещей, находящихся за пределами государственной территории, например, рыбных запасов исключительной экономической зоны.14
Но и в пределах государственной территории нужно разграничивать не только территориальное верховенство и права на землю, но также эти последние и imperium eminens. Указанное разграничение осложняется тем, что ведущую роль среди прав на землю занимает пока право государственной собственности, а оно несколько отличается от общего понятия права собственности и осуществляется зачастую теми же организациями, которые реализуют вещное верховенство. Если не создавать конструкций, которые выходят за рамки общего понятия имущественного права на землю, в том числе и права собственности, то окажется, что во многих случаях то, что называется правом государственной собственности на землю, есть не более чем imperium eminens.15 А в соотношении с последним производное право на землю остается не более чем законодательной декларацией. Его зависимость поддерживается за счет регулярных воздействий со стороны публичной власти. Когда те отпадают, на месте зависимого права возникает независимое (самостоятельное, первичное), суррогат права собственности.
Трактовка переворота в поземельных отношениях, который произошел после Октября, свидетельствует о том, что право государственной собственности вновь оказалось соединенным с вещным верховенством. Это можно подтвердить ссылкой на характер национализации. При создании государственного сектора формирование полноценного права государственной собственности на землю было принесено в жертву простой прокламации, не выходившей за рамки объективного права. Публичная власть охватила колоссальную имущественную массу, но так и не смогла ее освоить. В настоящее время государственные земли состоят из двух частей: первая предполагает полноценное право собственности государства, вторая воплощает лишь фикцию этого права. Чтобы осуществить эффективную приватизацию земли, нужно признать этот факт и в первую очередь передать в частные руки земли, которые относятся ко второй категории.
Применительно к земле верховенство государства, как территориальное, так и вещное, воплощается в возникновении, изменении и прекращении прав на землю по основаниям публично-правового характера, в предъявлении к субъектам прав на землю разного рода публично-правовых требований, вытекающих из различного назначения земель (ст. 4 ЗК), в конкретных ограничениях прав на землю (ч. 5 ст. 54 ЗК), в том числе по соображениям обороны (ч. 2 ст. 88 ЗК) и т. п. Вообще верховенство государства, его публичная власть, проявляется всякий раз тогда, когда административный акт приводит к каким-либо изменениям в имущественных отношениях по поводу земли. Иными словами, здесь действуют те же правила, что и при возникновении обязательств из административных актов, разумеется, с учетом специфики объекта поземельных отношений. Основной массив норм Земельного кодекса, посвященных верховенству государства, сосредоточен в главах, касающихся компетенции органов государственной власти и управления в области регулирования земельных отношений, порядка изъятия и предоставления земельных участков, принудительного прекращения прав на землю, а также охраны земель, контроля за их использованием, земельного кадастра и ответственности за нарушение земельного законодательства. Перечень этих глав свидетельствует о том, насколько глубоко взаимопроникновение норм публичного и частного права, регулирующих земельные отношения. Но их можно и нужно разграничивать, ведь публично-правовые моменты носят внешний по отношению к правам на землю характер, не составляют их внутреннего содержания.
4. Элементы прав на землю
В состав каждого права на землю входят такие элементы, как его субъект, объект и содержание. Говоря о субъекте, мы отвечаем на вопрос о том, кто управомочен действующим законодательством воздействовать на объект (земельный участок). Содержание же показывает, как осуществляется подобное воздействие или каковы права (правомочия) субъекта. Речь идет прежде всего об имущественных правах и обязанностях. В обобщенной форме они перечислены в ст. 52 и 53 Земельного кодекса. Всякий субъект права на землю может: 1) самостоятельно хозяйствовать на земле. Это правомочие состоит в способности субъекта независимо от чьей бы то ни было воли определять формы и способы эксплуатации земельного участка; 2) использовать в установленном порядке для нужд хозяйства имеющиеся на земельном участке общераспространенные полезные ископаемые, торф, лесные угодья, водные объекты, пресные подземные воды, одним словом, все принадлежности его земли, за исключением полезных ископаемых, не являющихся общераспространенными, и ряда других объектов, запрет использовать которые установлен действующим законодательством; 3) возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные строения и сооружения, которые, впрочем, не всегда поступают в его собственность; 4) приобретать право собственности на посевы и посадки сельскохозяйственных культур и насаждений; 5) в установленном порядке проводить оросительные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водоемы в соответствии с природоохранными требованиями использования земельных участков. Это право конкретизирует полномочие, закрепленное в п. 1 ст. 52 ЗК; 6) участвовать в решении вопросов мелиорации их земель; 7) требовать компенсации вложенных затрат на повышение плодородия почв при добровольном отказе от земельного участка и возмещения убытков, включая упущенную выгоду, при прекращении своего права вследствие изъятия (выкупа) земель для государственных, общественных и иных нужд, а также с целью предоставления их гражданам. Таков перечень правомочий, принадлежащих любому субъекту права на земельный участок. В зависимости от того, о каком праве идет речь, этот перечень может расширяться. Наибольшего объема он достигает у собственника земли. Среди собственно имущественных обязанностей субъекта права на землю можно выделить, пожалуй, только обязанность не нарушать права других собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов. Все остальные обязанности относятся к публичному праву. Специфика прав на землю предопределяется в основном их содержанием, от него же зависит отнесение их к одной из классификационных групп (видов прав на землю).
5. Субъекты прав на землю
Субъектами прав на землю являются физические и юридические лица, а также в исключительных случаях государство. Под физическим лицом следует понимать гражданина Российской федерации, гражданина иностранного государства и лицо без гражданства. Правоспособность иностранных граждан в сфере земельных отношений является ограниченной: им не предоставляется национальный режим. В соответствии с ч. 9 ст. 7 ЗК иностранным гражданам земельные участки в собственность и пожизненное наследуемое владение не передаются. Землю они могут только арендовать. Но здесь ничего не говорится о лицах
без гражданства (апатридах). Предоставлен ли им национальный режим? При ответе на этот вопрос нужно руководствоваться ст. 563 ГК РСФСР, где сказано, что лица без гражданства пользуются гражданской правоспособностью наравне с российскими гражданами и что законом могут быть установлены отдельные изъятия из этого правила. Если в ст. 7 ЗК ничего не говорится о лицах без гражданства, то им предоставляется национальный режим. Не меняет ситуации и то обстоятельство, что ч. 1 ст. 13 Земельного кодекса гласит: «. . .на условиях аренды земельные участки предоставляются иностранным гражданам и лицам без гражданства», ибо среди арендаторов названы и граждане России. Отсюда не исключено, что апатриды вправе приобретать на землю и иные права, кроме прав арендатора. Отсутствие в ч. 9 ст. 7 ЗК указания на лиц без гражданства является таким пробелом, который связан с низким юридико-техническим уровнем Земельного кодекса. Ведь апатрид, постоянно проживающий за границей, ничем не отличается от иностранного гражданина (не случайно в ГК есть ч. 2 ст. 5631), и это должно воплощаться в закреплении единого правового режима как для первого, так и для второго. Напротив, лицу без гражданства, имеющему постоянным местом жительства Россию, вполне может быть предоставлен национальный режим и в сфере земельных отношений. Причем предоставление лицу без гражданства национального режима должно быть обусловлено его постоянным проживанием в России (отменительное условие). Как только домицилий апатрида изменился, его право на землю должно автоматически превращаться в право аренды. Таким должен быть способ восполнения имеющегося в Земельном кодексе пробела.
Субъектами права на землю может стать группа лиц, например, на началах общей — долевой или совместной — собственности (ст. 8— 10 ЗК).
Под юридическими лицами, которые являются субъектами прав на землю, надлежит понимать российские (учрежденные в Российской Федерации в соответствии с ее законодательством, в том числе со стопроцентным иностранным капиталом) и иностранные юридические лица. Последним также не предоставляется национальный режим: они могут получить землю не в бессрочное (постоянное) пользование, а в аренду.
Государство упоминается среди субъектов прав на землю по установившейся традиции. В ст. 3 и последующих статьях ЗК речь идет о праве государственной собственности, принадлежащей Российской Федерации в целом и республикам, входящим в ее состав. Однако найти примеры, когда бы государство вступало в земельные имущественные отношения прямо и непосредственно, а не в лице своих организаций, признанных юридическими лицами, нелегко. Казалось бы, таким примером могут служить земли запаса (подпункт 7 ч. 1 ст. 4 ЗК). В силу ст. 96 ЗК землями запаса являются все земли, не предоставленные в собственность, владение, пользование и аренду. Буквальное толкование этой дефиниции приводит к выводу о том, что земли запаса являются ничьими вещами (res nullius), ибо если они не предоставлены в собственность, то любому лицу, а значит, и государству. Но этот вывод некорректен. Систематическое толкование ряда других статей Земельного кодекса позволяет сделать вывод о том, что под «предоставлением (передачей) в собственность, владение, пользование и аренду» нужно понимать акт публичной власти как таковой или вместе с заключенным на его основе договором, которым устанавливается соответствующее право на землю. Право же государственной собственности мыслится при этом как уже существующее и не требующее дополнительного обоснования. Следовательно, предоставление земель в собственность, владение и т. д. является не простым законодательным освящением сложившегося положения, но процедурой, которая предшествует появлению права на землю в силу правопреемства. Земли запаса как государственная собственность находятся в ведении сельских, поселковых, городских, районных Советов народных депутатов (ч. 2" ст. 96 ЗК). Но означает ли это, что последние не приобретают права на земли запаса, имеющего имущественную природу, сохраняя за собой лишь право публичного управления? По-видимому, нет. Ведь именно они, к примеру, становятся стороной договора аренды или передачи во временное пользование земельного участка. Выходит, что государство как таковое является субъектом права собственности на землю, которое со всех сторон прикрыто производными имущественными правами государственных организаций.
6. Объекты прав на землю
Объектом права на землю выступает земельный участок. В то же время в Земельном кодексе используются такие понятия, как «земли» различного назначения (ст. 4 ЗК), наделы (ст. 85—87 ЗК), угодья (ст. 34 ЗК). Поэтому с неизбежностью встает вопрос о «конструкции» объекта права на землю.
Всякая вещь служит удовлетворению потребностей ее обладателя и только в этом качестве нужна ему. С точки зрения гражданского права объект должен быть доступен для использования, иметь такие характеристики, которые рассчитаны на экономическую эксплуатацию, а не на государственное властвование. Объект права на землю должен быть выделен из природной среды (индивидуализирован) таким образом, чтобы он мог быть присвоен физическим или юридическим лицом.
С разложением феодализма земельные участки как объекты права собственности стали противопоставляться территории,16 на которой они находятся, как пространственному пределу государственной власти.17 Территория как таковая не способна играть никакой роли в процессе производства, равно как и быть объектом прав на землю. Она представляет собой голую абстракцию, из которой вырвана живая экономическая плоть. Упрощая, ее можно сравнить с графическим изображением вещи, в котором нет ни грана вещества природы. Этому понятию чуждо все, что способно удовлетворять интересы людей. Даже тогда, когда государство имеет право собственности на данный земельный участок, последний не сливается с территорией. В рамках территории государство продолжает осуществлять свое верховенство.
После Октября 1917г., когда было уничтожено право частной собственности на землю, исчезли титулы, служившие основаниями для раздробления земли на множество участков. Они слились в единый массив, попали в руки государства и оказались отождествленными с территорией.18 Это противоречило закономерностям товарно-денежных отношений и в конечном счете стало одной из причин глубочайшего кризиса в нашем сельском хозяйстве. В теории земельного права отождествление земли с территорией нашло воплощение в выделении такого объекта, как единый земельный фонд с последующим разделением его на подфонды (ст. 2 Основ законодательства о земле). Эти последние воплотились в Земельном кодексе в качестве земель различного целевого назначения (ст. 4 ЗK). Выделение «земель» является следствием различного публично-правового режима земельных участков (интенсивности соответствующих ограничений). Чем важнее для общества добиться рационального использования земель, предназначенных для определенных целей, тем сильнее эти ограничения. Последние распространяются на любых лиц, которые приобретают права на земельные участки данного назначения, причем независимо от содержания указанных прав. Иными словами, «земли» не должны отождествляться с земельными участками как объектами разных имущественных прав. Эта идея достаточно последовательно проводится в Земельном кодексе. Когда речь идет о правах конкретных субъектов, их объекты называются земельными участками. Адресатами же административных, санитарных, природоохранных и иных правил публичного характера являются «земли».
Термин «надел» используется в Земельном кодексе в качестве одной из разновидностей земельных участков (служебный надел). «Угодья» же представляют собой определенные части в рамках как «земель», так и «земельных участков», характеризующиеся каким-либо специфическим назначением (пашня, сады, виноградники; ст. 77 ЗК).
7. Классификация прав на землю
Самая широкая классификация прав на землю состоит в выделении первичных (исходных, первоначальных) и производных (зависимых, подчиненных) прав на землю. К числу первых относится только право собственности. Ко вторым — права пожизненного наследуемого владения, бессрочного (постоянного) пользования и срочного пользования (на началах аренды и временного пользования). Производные права, в свою очередь, могут быть подразделены на сугубо вещные права пожизненного наследуемого владения и бессрочного пользования и приближающиеся к вещным права срочного пользования, основанные на соответствующих договорах. Понятие и основные черты конкретных разновидностей прав на землю будут проанализированы в следующей статье.
* Кандидат юридических наук, ассистент С.-Петербургского государственного университета.
1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР (в дальнейшем—Ведомости... РСФСР). 1991. № 22. Ст. 768. В последующем изложении Земельный кодекс РСФСР в связи с переименованием Российского государства будет называться просто— «Земельный кодекс» (в сокращении — «ЗК 1991 г.» или «ЗК»).
2 Сейчас Земельный кодекс вступил в действие целиком, поскольку принят Закон РСФСР о плате за землю (Ведомости... РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1424), к появлению которого было приурочено вступление в действие ст. 47—51 ЗК.
3 Противоречия в этом смысле сродни пробелам: раз нет возможности установить, какое из двух правил ЗК следует применять, нужно обратиться к гражданскому законодательству.
4 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР (далее — Ведомости... СССР). 3991. № 26. Ст. 733 (далее — Основы гражданского законодательства или Основы 1991 г.).
5 Ведомости... РСФСР. 1990. № 30. Ст. 416 (далее — российский Закон о собственности).
6 В редакции Закона от 15 декабря 1990 г.//Ведомости... РСФСР. 1990. № 29. Ст. 395.
7 В редакции Закона от 14 марта 1990 г.//Ведомости. .. СССР. 1990. № 12. Ст. 189.
8 Ведомости... СССР. 1990. № 11. Ст. 164 (далее — союзный Закон о собственности).
9 Ведомости... СССР. 1990. № 10. Ст. 129 (далее — Основы законодательства
о земле).
10 Если не считать п. 1 ст. 49 Основ гражданского законодательства, который сам по себе не может, считаться подтверждением права собственности на землю, провозглашаемого именно союзным законодательством, но лишь отсылает к законодательству республиканскому.
11 Подробнее см.; Иванов А. А. Общее (народное) достояние и право государственной собственности//Правоведение. 1990. № 5.
12 В данном случае imperium eminens употребляется как такая публично-правовая категория, которая в результате длительного развития напрочь лишилась вещного характера, хотя и обладала им в момент ее формулирования в 1765 г. Икштадтом, см.: Шалланд Л. Юридическая природа территориального верховенства (историко-догматическое исследование). СПб., 1903. С. 84-86.
13 Нельзя поэтому согласиться с А. В. Бенедиктовым в том, что право государственного верховенства над территорией тождественно dorninium eminens. Ведь если экстерриториально вещное верховенство, то тем более этим качеством обладает dominim eminens, которое имеет вещную природу и одновременно включает в свой состав элементы государственной власти. Вещный характер указанной категории признает и сам автор, см.: Венедиктов А. В. Государственная социалистическая собственность. М.; Л., 1948. С. 62. — Представляется, что dominium eminens вообще нельзя ставить рядом с правом территориального верховенства.
14 По мнению Т. И. Спиваковой, «употребление термина „суверенитет" в отношении природных ресурсов в его классическом понимании представляется неудачным. В соответствии с теорией международного права основной составной элемент суверенитета — территориальное верховенство. Район экономической зоны не является территорией прибрежного государства, а следовательно, здесь вообще не может быть речи о территориальном верховенстве. Тем более нельзя говорить о суверенитете в отношении естественных ресурсов этой зоны»: Спивакова Т. И. Право и природные ресурсы прибрежных зон: Некоторые тенденции в международном морском праве. М., 1978. С. 51—52.— Нецелесообразно признавать и право собственности на ресурсы экономической зоны за прибрежным государством, тем более что эти «живые» ресурсы способны перемещаться из района с одним правовым режимом в район с другим режимом (Там же. С. 52—53). Если согласиться с подобным суждением, то необходимо выработать какое-то принципиально новое понятие права государства на ресурсы исключительной экономической зоны. Им вполне может стать imperium eminens.
15 Это различие отразил А. А. Рубанов, говорящий о дуализме понятий собственности в нашем законодательстве, «охватывающем» и «натуралистическом». Первое
совпадает с традиционным. Второе используется главным образом в нормах, касаю
щихся земли и других объектов природы или имеющих охранительную направлен
ность (см.: Рубанов А. А. 1) Проблема дуализма понятий собственности в совет
ском праве//Право собственности в условиях совершенствования социализма / Редкол.: В. П. Мозолин, А. А. Рубанов, М. Я. Шиминова. М., 1989. С. 16—22; 2) Эволюция законодательной конструкции собственности: основные тенденции // Советское
государство и право. 1989. №8. С. 118—126. В основе такого «дуализма» лежат
действительные различия отношений лиц по поводу вещей. Представляется, однако,
что никакой «двухэтажной» конструкции собственности не существует. Просто натуралистическое понятие собственности тождественно imperium eminens.
16 Как известно, монарх соединял в своих руках государственную власть над подданными в пределах определенной территории со всей полнотой права собственности на землю. Различия между землей и территорией не проводилось. Распад феодальной земельной иерархии па совокупность аллодиальных собственников, а также отделение государства от личности монарха привели к тому, что земля как сумма участков стала противопоставляться территории.
17 Точка зрения, в соответствии с которой объектом власти государства является его территория, должна быть отвергнута, ибо она «удваивает» объект территориального верховенства, включая в него и территорию и лиц (их действия), находящихся в пределах государственных границ. В действительности объектами публичной власти должны считаться только лица.
18 Смешение земли как объекта права собственности с территорией как пространственным пределом государственной власти нашло адекватное терминологическое выражение: речь ведется о государственной собственности на земельную территорию (см.: Евтихиев И. И. Земельное право, 2-е изд. М; Л., 1929. С. 135—136; Аксененок Г. А. Право государственной собственности на землю в СССР. М., 1950. С. 63, 82, 96, 302; Общая теория советского земельного права. М., 1983. С. 192 (автор главы —М. И. Козырь).
