Собственность на землю в фокусе интересов
· Собственность на землю в фокусе интересов
(В.А. Евсегнеев, "Журнал российского права", N 8, август 2004 г.)
Теоретически земельная сделка представляет собой
правоотношение, главным предметом которого является земельный участок*(1). Переход недвижимости из рук в руки
может происходить в порядке трудовых отношений, например когда хозяин вручает
наемному работнику определенный комплекс орудий и средств производства (в том числе
земельный участок), оставляя за собой право контролировать, насколько правильно
работник эксплуатирует доверенное ему имущество. При этом наемный работник не
приобретает титула на то имущество, которым владеет. Этот титул сохраняет его
хозяин, который вправе (при соблюдении определенных процедур) уволить или
переместить работника, изменить характер его трудовых функций, изъять из его
ведения то или иное имущество. В этих отношениях имущественный титул опять-таки
остается за хозяином, что подразумевает выполнение им всех частных и публичных
обязанностей, связанных с обладанием имуществом. Одновременно хозяину
принадлежат и правомочия, вытекающие из его имущественного титула.
Принципиально по-другому складываются отношения в случае
передачи недвижимости, в том числе и земельных участков, в другие руки по
гражданско-правовой сделке. Вместе с имуществом к новому правообладателю
переходит также ряд связанных с этим имуществом титульных прав и обязанностей,
а в случае купли-продажи недвижимости - практически весь их комплекс. Проблема,
с которой (в этой части) сталкивается право, заключается в том, что в
конкретных случаях этот комплекс не всегда четко определен; иногда сами
участники сделки не имеют о нем полного представления. Кроме того, передаваемая
недвижимость нередко не является "стандартной", и ее точное
определение возможно лишь в ходе последовательных описаний. Например, в первом
приближении это может быть "земля", "дом" или другое
строение. Но конкретный земельный участок, дом и другие объекты обладают
специфическими чертами, влияющими на их потребительские и производственные
свойства, отражающиеся в их ценах. Эти специфические черты выявляются сторонами
сделки не всегда сразу и во всех случаях их желательно фиксировать на бумаге,
например, в договоре или иным способом.
В России, как и во многих других странах, вещные права на
недвижимость не существуют без обязанностей. Так, собственник недвижимости
обязан обеспечивать ее безопасность для окружающих. Он должен регистрировать
ее, в ряде случаев уплачивать за нее налог и т.д. Частные права собственника
подлежат охране, но одновременно он должен обеспечивать выполнение определенных
легальных предписаний, установленных в публичных интересах.
Примерно та же картина вырисовывается в случае, когда
недвижимость меняет своего хозяина. Сделки с недвижимостью совершаются прежде
всего в интересах их участников; такие сделки относятся к частноправовым
отношениям. Вместе с тем, преследуя свои интересы, участники сделки - хотят они
того или нет - оказывают влияние на общественные отношения. Например, если
пожилой фермер продает или сдает в аренду свое хозяйство более молодому и столь
же опытному специалисту, то от этого выигрывают не только оба эти лица, но и
общество в целом. Поэтому, регулируя частные сделки, закон имеет в виду
обеспечение не только интересов участников сделки, но и общественной пользы. На
современном этапе развития аграрных и вообще земельных отношений
непропорционально высокий удельный вес имеет оборот земли, принадлежащей
государству и муниципальным органам. Это явление объясняется исторически, так
как еще в недавнем прошлом в РСФСР - СССР вся земля принадлежала государству.
Однако такое явление надо считать преходящим. С приватизацией значительных
пространств земли все больше сделок с землей будет осуществляться в частном
секторе. По-видимому, именно они со временем и будут определять характер
массовых сделок с землей.
Сделки с землей и другой недвижимостью по своей сути
являются перераспределением собственности законным путем. Они определяются
волей как частных лиц, так и организаций - хозяйствующих субъектов и служат их
интересам. Но, как бы то ни было, частноправовая в своей основе природа сделок
с недвижимостью не должна заслонять их общественной значимости.
Перераспределение собственности, которое общество отдает на
усмотрение вступающих в сделку частных лиц, в идеале должно базироваться на
доверии к ним и исходить из того, что результаты такой сделки будут выгодны для
общества. Обществу (государству) не следует диктовать условия этой сделки, тем более,
если заинтересованные стороны сумеют определить их сами - наилучшим для
общества (и для себя) образом. Либеральная политика современного государства в
отношении рыночного оборота, в сущности, исходит из того, что если этот оборот
свободен, то выигрыш общества при этом окажется существенно больше по сравнению
с политикой, при которой государство жестко регламентирует поведение на рынке
хозяйствующих субъектов. Этот взгляд лежит также в основе регламентации оборота
недвижимости.
Однако признание сделок с недвижимостью сферой
частноправовых интересов не означает, что обществу в лице государства следует
полностью "отойти в сторону" и предоставить дело перераспределения
частной собственности целиком и полностью усмотрению частных лиц. Государство
берет на себя регулирование этих сделок, преследуя некоторые специфические
цели, которые не всегда принимают во внимание участники сделок. Важнейшее место
в таком регулировании занимает право.
Так, закон защищает интересы покупателей против возможных
мошеннических действий со стороны продавца недвижимости, например, при попытке
с его стороны последовательно продать один и тот же объект разным лицам. Закон
защищает права и законные интересы участников сделки против возможных
недобросовестных действий со стороны их партнеров. Правила, регулирующие сделки
с недвижимостью, позволяют максимально сократить количество возможных
недоразумений, которые могут осложнить отношения сторон - участников сделки, а
равно и третьих лиц.
Как исключение, некоторые нормы выражают известное недоверие
к правильности оценки субъектами сделок своих хозяйственных возможностей. Так,
земельный закон допускает установление минимума площади для участка
сельскохозяйственной земли - предмета сделки, а также проведение теста,
определяющего профессиональные способности претендента на такой участок.
В ряде случаев в нормах закона прослеживается их социальная
направленность. Так, в некоторых сельских районах, прилегающих к крупным
городам, наблюдается сокращение сельскохозяйственных площадей из-за того, что
земля отводится под строительство коттеджей. Общественное мнение не одобряет
такой застройки, в частности потому, что из-за нее сокращается производство
сельскохозяйственной продукции. Такое неодобрение "перетекает" и в
право, когда, например, состоятельным лицам, желающим обзавестись престижными
загородными домами, ставятся некоторые законодательные преграды - хотя этого не
делается в других сферах рыночных отношений.
При всех условиях, законодательство о сделках с
недвижимостью должно учитывать не только возможные промахи на стороне их
участников, но и некоторые несовершенства, присущие самому рынку. Это
относится, например, к стремлению некоторых муниципалитетов использовать в
своих денежных интересах выгоды от монополизации ими местных рынков земли.
Преодоление неопределенности. Участники сделки могут иметь,
но могут и не иметь полного представления о физических и юридических
особенностях предмета сделки. У них возникает дополнительная проблема:
правильно определить (и описать) предмет сделки. Перед законом стоит задача
помочь такому описанию и предусмотреть те недоразумения, которые могут
возникать по поводу юридического статуса, присущего объекту недвижимости, его
физического состояния и физических свойств.
Чтобы лучше отрегулировать подобного рода случаи, закон
разделяет их на две большие части в зависимости от того, известны или
неизвестны были передающему лицу существенные обстоятельства, влияющие на
потребительские и юридические свойства вещи. "Известная" часть этих
обстоятельств дополнительно делится на две составляющие, которые можно назвать
так: "информативная" (то есть сообщаемая приобретателю вещи) и
"скрываемая" (утаиваемая от приобретателя). Физическое состояние вещи
характеризуется исходя из гражданско-правовой концепции "видимых и
невидимых недостатков передаваемого имущества", имеющей отношение как к
приобретателю недвижимости, так и к самой недвижимости, в частности, к земле.
Умолчание о видимых недостатках вещи со стороны того, кто ее отчуждает, закон
считает простительным, поскольку подразумевается, что при должной
осмотрительности их должен был заметить приобретатель.
В ст. 37 ЗК РФ, которая регулирует куплю-продажу земельных
участков, утаиваемая информация объединена с "заведомо ложной". Эти
виды информации могут относиться к следующим важным обстоятельствам:
обременениям и ограничениям в использовании участка; допустимости его
застройки; наличию сервитутов; физическим свойствам земли, "которые могут
повлиять на планируемое покупателем использование и стоимость участка".
Может иметь значение и иная существенная информация, предусмотренная
законодательством. Если продавец земли утаил (или исказил) одно из
перечисленных обстоятельств, то у покупателя возникает право требовать снижения
договорной цены или даже расторжения договора с возмещением ему причиненных
убытков.
Гражданский кодекс основное внимание в этой части обращает
на умолчание продавца (или иного лица, передающего вещь) о ее физических
недостатках (ст. 469 и 475 ГК РФ). При наличии таковых покупатель вправе
требовать от продавца уменьшения покупной цены и устранения выявившихся
недостатков за счет последнего и в разумный срок. Покупатель вправе принять на
себя устранение этих недостатков - с переложением стоимости своих мероприятий
на продавца. В крайнем случае, покупатель вправе либо вообще отказаться от
договора и потребовать возврата уплаченной им денежной суммы, либо (при
согласии продавца) получить взамен негодной вещи другую - равноценную. Эти же
санкции предусмотрены ст. 557 ГК РФ "Последствия передачи недвижимости ненадлежащего
качества". В ст. 580 ГК РФ на дарителя возлагается возмещение того вреда,
который может быть причинен одаряемому в результате недостатков, присущих
подаренной вещи, если даритель знал, но не предупредил о них одаряемого, и при
условии, что этот последний не мог распознать их сам, поскольку они не были
явными.
Согласно ст. 612 ГК РФ "Ответственность арендодателя за
недостатки сданного в аренду имущества" арендодатель отвечает перед
арендатором за недостатки переданной в аренду вещи, даже если он не знал о них.
Однако если эти недостатки были им заранее оговорены или если арендатор мог и
сам их обнаружить во время осмотра принимаемого в аренду имущества, то
арендодатель освобождается от ответственности.
Приведенные статьи ГК не делают исключения для объектов
недвижимости, поэтому допустимо распространять их также на земельные отношения.
Вместе с тем, сделать это не так просто, потому что вопрос о физических
недостатках передаваемой вещи решается в ГК в основном по отдельным видам
сделок. Ни Гражданский, ни Земельный кодексы РФ не содержат общей нормы,
относящейся к любым сделкам с недвижимостью и регулирующей вопрос о физических
недостатках передаваемой вещи; в этом следует видеть известную неполноту обоих
кодексов.
Как уже упоминалось, ГК РФ обращает внимание главным образом
на явные и скрытые физические недостатки передаваемой вещи. Однако весьма
важными являются и легальные обременения недвижимости. В этом отношении более
предусмотрителен ЗК РФ, где упоминается о том, что продавец не сообщает
покупателю об известных ему ограничениях и обременениях, связанных с землей. Но
это упоминание требует некоторых юридических уточнений. Дело в том, что такие
ограничения и обременения должны быть отражены в реестрах государственной
регистрации прав на недвижимость. Если приобретатель недвижимости не обратился
к этим документам своевременно, то на него должны ложиться неблагоприятные
последствия собственной непредусмотрительности, поскольку это затрагивает
законные интересы третьих лиц, например обладателей сервитутов. В то же время,
выполнив свои обязательства перед этими лицами, он сможет предъявить претензию
(регрессный иск) к тому, кто передал ему недвижимость, не сообщив о связанных с
ней ограничениях и обременениях. Однако в этом случае продавец оправдывает свои
действия тем, что покупатель сам не проявил должной предусмотрительности, не
заглянув в упомянутый реестр. Как представляется, этот довод способен, если не
полностью, то частично, повлиять на уменьшение размера претензии, предъявляемой
покупателем.
Вместе с тем, нельзя исключить случаи, когда указанные
реестры оказываются неполными. Например, государственная регистрация не всегда
улавливает ограничения, связанные с владением некоторыми объектами природного и
культурного наследия. В п. 4 ст. 48 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N
73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры)
народов Российской Федерации", регулирующей государственную регистрацию
купли-продажи таких объектов, содержится норма, предусматривающая, что на новых
собственников переходят все заботы о сохранении указанных объектов и правильном
их использовании, которые обременяли прежних владельцев. Та же статья содержит
косвенное указание на то, что помимо уже апробированных (официально охраняемых)
объектов культурного наследия, занесенных в государственный реестр, могут
существовать аналогичные, так называемые выявленные объекты, не получившие еще
официального признания. Эти объекты также подлежат охране, но об их
существовании приобретатель недвижимости может даже и не подозревать, поскольку
в государственный реестр они не занесены.
Кроме того, нельзя не учитывать тот факт, что многие объекты
недвижимости, переходящие по наследству, не проходят государственной
регистрации, и потому права на них (вместе с соответствующими обязанностями)
официально вообще не зафиксированы. Тем самым "спрос" с владельца
такой недвижимости за сохранность объекта природного или культурного наследия,
входящего в состав унаследованного им имущества, оказывается юридически
недостаточно подкрепленным, более того, владелец может даже не знать об этой
своей обязанности. Естественно, что он не сообщит о ней и покупателю своей
земли.
Некоторые легальные обязательства, лежащие на земле, вообще
не фиксируются в государственных реестрах. Например, это может касаться
задолженности лица по уплате земельного налога, не выполненных им поземельных
обязательств в пользу кооператива, членом которого оно является, других
нерешенных вопросов, также связанных с землей, "отвечать" за которые
придется новому собственнику. Таким образом, ЗК РФ справедливо обращает
внимание на то, что приобретатель недвижимости во многом зависит от информации,
которую он получает от продавца (или иного лица, отчуждающего недвижимость).
Однако у приобретателя нет гарантии, что тот поделится всеми располагаемыми
сведениями; в то же время и обращение к государственным реестрам не всегда
помогает делу.
Статья 37 ЗК предусматривает применение ряда санкций в
отношении недобросовестного отчуждателя недвижимости, скрывающего наложенные на
его землю обременения и обязательства. Однако последствия такого сокрытия ст.
37 ЗК в основном рассматривает в узких временных рамках - пока происходит
процедура заключения договора. Какими окажутся юридические последствия для
покупателя (приобретателя) после государственной регистрации договора и
передачи земли в его владение, остается неясным. Ведь недобросовестный продавец
может исчезнуть из поля зрения покупателя. Если же он и будет "оставаться
на виду", то нет гарантии, что полученные им от покупателя суммы останутся
в его распоряжении сколько-нибудь продолжительный срок, чтобы на них можно было
обратить взыскание. В подобных случаях предусмотренный указанной статьей
вариант "расторжения договора купли-продажи земельного участка" с
возвратом покупателю уплаченных им средств и возмещением убытков за счет
недобросовестного продавца окажется нереальным. О судьбе же самих (скрытых от
покупателя) легальных ограничений и обременений, касающихся земли, закон
умалчивает. В стороне остается также вопрос о судьбе ограничений и обременений,
если они не были известны самому продавцу. Таким образом, закон в этой части
оказывается неполным.
Легальные ограничения и обременения, о которых идет речь,
могут быть установлены как в публичных, так и в частных интересах. Но в любом случае
следовало бы добиваться такого положения, чтобы они оставались в силе
независимо от перемены лица - носителя титула на землю. Например, если прежний
собственник плохо содержал свой земельный участок в санитарном отношении, и к
нему имела претензии санитарная инспекция, то такие претензии должны оставаться
в силе и для его правопреемника. Если к прежнему собственнику предъявил иск
сосед, желающий пользоваться проходом по его участку, то ответчиком по этому
иску также окажется новый его владелец. И так далее.
При этом вопрос о том, знал ли новый обладатель обо всех
этих обстоятельствах до приобретения участка или нет, отходит на второй план.
Сначала претензия или спор будут решены по существу, и только в случае
неблагоприятного для приобретателя земли исхода дела он получит право
предъявить претензию (или иск) к своему правопредшественнику и доказывать, что
тот скрыл от него важные обстоятельства, влияющие на правовой режим участка. Но
эта претензия или иск (типа регрессного) не должны влиять на выполнение
приобретателем тех обязанностей перед третьими лицами, которые вытекают из
факта обладания им недвижимостью. Желательно, чтобы именно такое решение
получило свое отражение в законе.
Очевиден вывод, что приобретение недвижимости связано с
повышенным риском, с ситуацией, когда приобретателю нередко далеко не все
известно относительно легальных ограничений и обязательств, касающихся искомого
земельного участка или строения. При некоторых обстоятельствах он будет
вынужден выполнить непредвиденные им обязательства перед третьими лицами,
однако не сумеет вернуть выплаченные им суммы путем предъявления регрессного
иска к своему правопредшественнику. Таким образом, его законные интересы могут
быть безосновательно ущемлены.
Есть ли варианты легальной помощи такому приобретателю? Как
представляется, в этих обстоятельствах ему могла бы оказать содействие фирма,
специализирующаяся на юридическом сопровождении сделок с недвижимостью. Такая
фирма, способная предоставить потенциальному приобретателю максимум информации относительно
ограничений и обременений, связанных с интересующей его недвижимостью, могла бы
дать клиенту соответствующую консультацию и рекомендовать наиболее оптимальный
вариант действий.
Сделки с недвижимостью, не прошедшей государственной
регистрации. По общему правилу земля (и другая недвижимость) может быть
объектом сделок только при том условии, что она имеет государственную
регистрацию. Соответственно и сделка, не отвечающая этому условию, также не
будет зарегистрирована. В законе есть прямое указание, отвергающее автоматизм
регистрации сделок в отношении недвижимости, не прошедшей так называемой
кадастровой регистрации и не имеющей соответствующего кадастрового номера.
Можно представить себе ситуацию, когда собственник по
какой-то причине не зарегистрировал своего права на объект сделки или же это
право находится в процессе регистрации. Нельзя исключить также, что при
"кадастровой регистрации" его участку не было присвоено кадастрового
номера. Право собственника (поскольку оно не подвергается сомнению)
распорядиться своей землей не должно ставиться в зависимость от нечеткости,
которая могла иметь место при ее государственной регистрации. Следует исходить
из того, что последняя не создает право собственности, а лишь удостоверяет его.
Как представляется, единственное юридическое последствие такой нечеткости
должно заключаться в том, что об этом надо прямо указать в тексте заключаемого
договора (сделки). Тем самым покупатель или иной приобретатель земли будет
своевременно предупрежден о необходимости предстоящей государственной
регистрации своего права и о возможном риске, связанном с этой процедурой.
Кроме того, чтобы облегчить его положение, следовало бы признать, что до
момента надлежащей регистрации его право является титулоспособным. Для
признания такого права в числе документов государственной регистрации было бы
желательно иметь специальный реестр, где права новых приобретателей земли
предварительно фиксировались бы как условные до момента их надлежащей
регистрации.
Для упрощения процедуры признания прав государственным
органам, сталкивающимся с проблемой регистрации таких сделок, следовало бы
вменить в обязанность объединять два производства: признание права продавца
(или иного отчуждателя земли) и регистрацию самой сделки. Во многих случаях это
значительно ускорило бы оформление сделок с землей.
Принудительное отчуждение земли (квазисделки). Сделка - это
частноправовое понятие, поскольку каждая сторона преследует в ней только свои
интересы. В этом смысле стороной может быть и муниципальное образование, и
государственный орган, если они вступают в сделку с целью получить материальную
выгоду. Однако сделки, в которых участвуют публичные образования, нередко также
имеют социальную составляющую (социальную направленность), которая не позволяет
причислять их к сугубо рыночным.
По рыночным понятиям сделка с недвижимостью - это
добровольное соглашение между сторонами, каждая из которых предполагает, что
результат будет выгоден для нее. Но некоторые операции с недвижимостью,
напоминающие сделки, по сути дела таковыми не являются. Это относится к
случаям, когда недвижимость, принадлежащая частному лицу, отчуждается для
публичных целей: в пользу государства или муниципалитета - хотя бы по рыночным
ценам, но в принудительном порядке. При этом страдает не только воля того, у
кого отчуждается земля, но в некоторых случаях - также его материальный
интерес. Дело в том, что по общему правилу компенсация за изымаемую землю
выплачивается по ее текущей рыночной оценке. Предполагаемое повышение цены
земли - в силу рыночных причин или планируемого ее улучшения - обычно во
внимание не принимается. Тем самым собственник лишается компенсации даже за
реально ожидаемое повышение стоимости отчуждаемой у него земли.
Закон не может заранее определить, насколько оправданны
предположения собственника земли относительно будущего повышения ее ценности, а
в положительном случае - когда именно это может произойти. Но по действующему
законодательству собственник земли вправе требовать проверки правильности
выплачиваемой ему компенсационной суммы через суд. Поэтому в законе следовало
бы оговорить, что предметом проверки может быть как текущая, так и будущая
ценность отчуждаемой земли, если затронутый собственник настаивает именно на
таком подходе. Но при этом он должен будет доказать, что его оценка основана на
реальных расчетах (например, заказанный им проект мелиорации обещает
определенное повышение доходности земельного участка, а следовательно, и его
ценности).
Вместе с тем, закон не предусматривает ситуацию, когда сам
собственник требует, чтобы инициатор отчуждения выкупил у него всю его землю.
Такое требование может возникнуть в случае, когда отчуждению подлежит только
часть принадлежащей собственнику земли, при этом оставшаяся часть становится
для него мало- или вовсе бездоходной. О возможной бездоходности (или пониженной
доходности) для собственника остающейся у него части земли закон вообще не
упоминает, и в этом видится его пробел.
Пункт 4 ст. 279 ГК РФ придает процедуре по изъятию (выкупу)
земли у частного собственника одну из черт сделки, а именно - решение
компетентного органа о будущем изъятии (выкупе) должно пройти государственную
регистрацию; о дате регистрации должен быть уведомлен затрагиваемый
собственник, поскольку с этой даты исчисляется годичный срок, который
предоставляется ему для приспособления к новым для него условиям или для
оспаривания самого решения об изъятии у него земли. (Эта дата важна еще и тем,
что собственник рискует не получить компенсации за все реально осуществленные
им улучшения на подлежащем к изъятию участке после выполнения процедуры
регистрации.) Вместе с тем, в ст. 279 не указывается, что приведение в
исполнение принятого решения об изъятии земли также нуждается в регистрации.
Независимо от этого, следует учитывать и такую ситуацию, когда намеченного изъятия
земельного участка по какой-то причине не последовало. В этом случае
потребуется внести изменение в первоначальную регистрационную запись (о чем
закон умалчивает).
При выкупе частной земли в публичных интересах к выкупающему
землю публичному органу или организации перейдет не только титул того, у кого
выкупается земля, но и весь комплекс поземельных прав, обязанностей и
обязательств, которым тот обладал к моменту выкупа. Однако закон не требует,
чтобы прежний собственник земли извещал обо всем этом соответствующий орган
власти. Так, от него не требуется передавать свою землю по акту и передавать
относящиеся к ней официальные документы, которые находятся в его распоряжении
(например, земельный план). Все это может осложнить новому собственнику
освоение передаваемого участка, вызвать ненамеренное нарушение им прав соседей
и привести к ненужным спорам и конфликтам.
Как представляется, с внешней (формальной) стороны
принудительный (а тем более добровольный) выкуп земли у частного собственника
может и должен быть осуществлен так же, как и обычная сделка купли-продажи
земли. Об этом нелишне было бы упомянуть в той же ст. 279. Таким образом, хотя
передачу частной земли в публичную собственность в порядке ее принудительного
выкупа нельзя признавать сделкой, но многие общие черты позволяют считать ее
квазисделкой. Такая теоретическая конструкция полезна с той точки зрения, что
она помогала бы оформлению всей операции как "настоящей" сделки.
Статья 283 ГК РФ распространяет порядок изъятия в публичных
интересах земель у частных собственников на аналогичные случаи, затрагивающие
не собственников: постоянных пользователей земель и лиц, владеющих землей на
праве пожизненного наследуемого владения. Однако одного этого дополнения явно
недостаточно. В научной литературе указывалось, что среди затрагиваемых лиц
могут быть арендаторы земли, а также лица, владеющие землей на праве
безвозмездного срочного пользования*(2).
Таким образом, ст. 283 ГК оказывается неполной.
Следует также отметить, что круг титулов лиц, затрагиваемых
изъятием земли, на самом деле еще более широкий. Так, среди них могут оказаться
лица, владеющие землей на праве застройки, на праве оперативного управления
чужим имуществом, на праве доверительного управления, совместной деятельности и
др. В числе затронутых лиц могут оказаться обладатели сервитутных прав,
поскольку они распространяются на выкупаемую землю. Упоминать все эти титулы в
ст. 283 ГК вряд ли необходимо, и, тем более, невозможно. По-видимому, в статье
следует лишь зафиксировать, причем в самом общем виде, что она относится ко
всем владельцам и пользователям земли, имеющим на нее законный титул. При этом
следовало бы оговорить, что, как общее правило, прав на компенсацию не имеют
лица, владеющие землей без законного титула, а тем более те, кто владеет ею
путем силового захвата (однако это не должно относиться к незарегистрированному
титулу, поскольку регистрация способна только подтвердить титул, но не создать
его заново).
При разборе института принудительного изъятия земли в публичных
целях нельзя обойтись без анализа различия между частноправовыми (гражданскими)
и публично-правовыми отношениями. Дело в том, что ст. 279 ГК РФ, говоря об
изъятии частных земель для государственных или муниципальных нужд,
подразумевает, что это понятие не нуждается в расшифровке. Предполагается, что
указанные нужды - это публичные нужды, удовлетворение которых идет на пользу
либо всего населения страны, либо жителей муниципального образования или
региона.
Однако понятие "польза" нельзя считать однозначным.
Орган власти или самоуправления - с одной стороны - наделен публичными
полномочиями, и в этом смысле получаемая им польза означает и выражает прямую
выгоду для населения, которое он представляет. Но, с другой стороны, в
отношении принадлежащего ему имущества он может действовать как обычный
собственник, стараясь извлечь из нее максимум дохода. Кому и как достанется эта
сумма - вопрос уже второго порядка. (Например, полученный доход может быть
направлен на строительство непервоочередных административных зданий.) В первом
же приближении это выгодно только указанному органу, который в данном случае
выступает как хозяйствующая единица, и тогда следует признавать, что сделки, в
которых он участвует, имеют характер не публично-, а частноправовой.
Отсюда - неодинаковое понимание термина закона
"государственные (муниципальные) нужды". Эти нужды могут выражать как
публичные потребности, так и частно-хозяйственные интересы указанных органов. В
первом случае они направлены на удовлетворение потребительских потребностей
граждан (например, прокладка новой автодороги улучшает транспортное
обслуживание населения). Во втором же случае цель земельной операции - денежные
интересы соответствующего административно-территориального образования.
Например, если городские власти строят кинотеатр или ипподром, а потом сдают
его в аренду (или эксплуатируют сами силами подчиненного им предприятия), то
они рассчитывают получить от нового объекта определенные доходы. Можно ли такую
деятельность городских властей относить к публичной сфере? Вправе ли город
применять принудительный выкуп земли под такие объекты? В законе нет ответа на
этот вопрос, и его нужно искать с помощью дополнительного анализа.
Примерная схема ответа может быть следующей. Если строящийся
объект является бездоходным (например, новая улица), то вопроса здесь не
возникает. Публичный характер объекта очевиден, и городские власти нельзя
"заподозрить" в том, что они изымают чужие земли только под видом
общественной надобности, а на самом деле - чтобы с их помощью пополнить свою
казну. Но если земля изымается для возведения объекта, способного приносить
доход, то в вопросе о применении принудительного выкупа следует применить
особый критерий, а именно: есть ли разумная альтернатива тому проекту, ради
которого предполагается изъятие земли? При этом "альтернативу"
следует понимать достаточно широко. Это и осуществление проекта за пределами
данной административно-территориальной единицы, а может быть, и отказ от его
осуществления вовсе. Если такая альтернатива существует, то жесткой
необходимости для принудительного выкупа нет; выкуп может и должен
производиться только в добровольной форме. Если же реальной альтернативы не
существует (это характерно, к примеру, для многих проектов в отношении
транспортных путей), то оправданно применение принудительного выкупа. Но при
этом должна проверяться необходимость и своевременность самого проекта. Такая
проверка может происходить путем его публичного обсуждения, а также через суд.
В настоящее время, если какие-либо общественные круги пытаются
оспорить тот или иной муниципальный или государственный проект, то они чаще
всего обращаются к его экологическим характеристикам; при этом они стараются
доказать, что экологические последствия будут неблагоприятны для местных
жителей. Именно на такой путь наталкивает "протестантов" действующее
экологическое законодательство. Но экологические последствия - далеко не
единственный предмет, который заслуживает обсуждения при решении вопроса о
целесообразности проекта. Нельзя оставлять в стороне и его "публичную
составляющую". Признание за проектом публичной направленности должно
открывать для его инициатора возможность прибегать к принудительному выкупу
необходимых участков земель; отказ же в таком признании означает, что земля для
осуществления проекта может быть приобретена только в договорном (добровольном)
порядке. Это обстоятельство заслуживает закрепления как в земельном законе, так
и в муниципальном законодательстве, а возможно, и на конституционном уровне.
В современных условиях в осуществлении многих строительных
проектов оказываются заинтересованными не только органы власти или
самоуправления, но и частные компании. Некоторые их проекты не имеют
альтернативы в смысле выбора земельных участков, на которых предполагается
размещение инженерных сооружений. Это касается, например, прокладки
трубопроводов, ЛЭП, линий связи. Возникает вопрос: следует ли приравнивать
такие проекты к "публичным" в смысле оказания их инициаторам
содействия в выкупе необходимых участков земли? Собственный опыт России в этой
части невелик, законодательство же о случаях такого рода вообще не упоминает.
Поэтому уместно обратить внимание на опыт тех стран, где подобный вопрос
возникает и решается уже не первое десятилетие.
В принципе, законодательство многих стран идет навстречу интересам
определенных инженерных фирм, обещая им содействие государства в приобретении
необходимых участков земли. Это содействие выражается по двум направлениям.
Во-первых, в необходимых случаях обеспечивается принудительность выкупа.
Во-вторых, цена выкупаемой земли устанавливается в соответствии с ее текущей
оценкой - то есть без учета тех прибылей, которые она будет обеспечивать в
составе нового владения.
Следует отметить, что ни ГК, ни ЗК РФ не регулируют случаев,
когда земли, принадлежащие муниципальным образованиям, требуется выкупить для
нужд Российской Федерации или ее субъектов; равным образом закон не затрагивает
и обратные случаи. Это можно объяснить тем, что по сложившейся традиции
законодатель рассматривает все публичные власти как нечто целостное и единое,
противостоящее частному сектору. Но на самом деле это представление устарело.
Как хозяева и собственники своих земель, каждое территориальное образование и
государство в целом могут иметь не совпадающие интересы в части изучения,
планирования, защиты, улучшения, хозяйственного управления, распределения и
использования принадлежащей им недвижимости. Закон не должен игнорировать это
обстоятельство; в противном случае принципиальные положения Конституции РФ
относительно имущественной независимости властей разного уровня (а
следовательно, и об их земельно-хозяйственных правах и обязанностях) окажутся
под сомнением.
В.А. Евсегнеев,
доцент
Санкт-Петербургского государственного
архитектурно-строительного
университета,
кандидат юридических
наук
"Журнал российского права", N 8, август 2004 г.
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
*(1) Впервые в юридической литературе это понятие было
основательно разработано Д.Б. Гороховым. См.: Горохов Д.Б. Правовое
регулирование сделок с земельными участками. М., 1998.
*(2) См.: Павлов П.Н. Комментарий к земельному
законодательству Российской Федерации. М., 2002. С.541.
|
