О некоторых актуальных вопросах жилищного права.
Жгунова, А. В.
2001
Аннотация: Опубликовано : Сибирский Юридический Вестник. - 2001. - № 3.
Материал(ы):
О некоторых актуальных вопросах жилищного права.
Жгунова А. В.
I. Гражданским кодексом (вслед за законом РФ "Об основах федеральной жилищной политики”, который ввел понятие "жилищный фонд социального использования”) предусмотрено положение о договоре социального найма в отношении государственного и муниципального жилищного фонда (ст.672). Данная норма содержится в гл. 35 ГК, посвященной, в основном, договору коммерческого найма, заключаемому с целью получения собственником жилого помещения прибыли. Сфера действия договора коммерческого найма, главным образом, – частный жилищный фонд. В гл.35 ГК прямо означены те положения (статьи), которые применяются и к социальному и к коммерческому найму (п.3 ст.672), являются общими для того и другого. Вне прямо названных в ГК норм договор социального найма регулируется нормами жилищного законодательства; договор же коммерческого найма – Гражданским кодексом[1]. Помимо перечисленных в гл.35 ГК норм, применяемых и к социальному и к коммерческому найму, иные статьи Гражданского кодекса, действующие в отношении коммерческого найма, могут применяться к социальному "лишь постольку, поскольку иное не предусмотрено жилищным законодательством”[2]. Таково предписание ч.3 ст.672 ГК: другие положения кодекса (кроме указанных в этой статье) применяются к социальному найму, "если иное не предусмотрено жилищным законодательством”.
В соответствии с п.2 ст.687 ГК возможно расторжение договора найма жилого помещения при невнесении платы за жилые помещения за шесть месяцев, если договором не установлен более длительный срок, а при кратковременном найме – в случае невнесения платы более двух раз по истечении установленного сторонами договора срока платежа. Названная норма (ст.687 ГК) не значится в числе тех (прямо означенных в ГК), которые являются общими и для социального и для коммерческого найма. Положения ст.687 ГК " можно применять к социальному найму лишь с оглядкой на соответствующие нормы жилищного законодательства”[3].
Ответ на вопрос о том, может ли ст.687 ГК (о выселении за невнесение платы за жилье) применяться к социальному найму, следует "искать” в той "оговорке” законодателя, о которой уже было сказано. А именно, "если иное не предусмотрено жилищным законодательством”, то тогда ответ должен быть утвердительным. Но "иное” – то как раз и предусмотрено Законом "Об основах федеральной жилищной политики” (действующим с 23 января 1993 г.) Согласно ст.15 данного Закона при невнесении квартплаты и платы за коммунальные услуги по договору жилищного найма возможно выселение с предоставлением другого жилого помещения, отвечающего санитарным и техническим требованиям, по нормам общежития[4]. Разумеется, речь при этом идет о договоре социального найма. Выселение же за аналогичное нарушение договора коммерческого найма предусмотрено (ст.687,688ГК) без предоставления другого жилого помещения.
Таким образом, наличие "иного” положения применительно к социальному найму (по сравнению с коммерческим) налицо. И, надо полагать, не должно вызывать никаких сомнений на сей счет. Основополагающее при том заключается не в "одинаковости” порядка расторжения договора за невнесение платы за жилье (он, бесспорно, судебный в обоих случаях), а в последствиях расторжения договора за невнесение платы за жилое помещение и коммунальные услуги. Правило ст. 687 ГК, касающееся последствий нарушения нанимателем своих обязанностей по оплате жилья и коммунальных услуг "относится только к договору коммерческого найма и не распространяется на договор социального найма жилого помещения”[5]. Последствия расторжения договора социального и коммерческого найма за невнесение платы за жилье и коммунальные услуги диаметрально противоположны. По социальному найму – выселение с предоставлением другого жилого помещения (по нормам общежития, но не в общежитие[6]), по коммерческому – без предоставления другого жилого помещения. В аспекте определенной данности рассматривает вопросы расторжения договора социального найма и договора коммерческого найма за невнесения платы за жилье и коммунальные услуги П. В. Крашенинников [7]. То есть автор, как само собою разумеющееся, излагает суждение о применении к социальному найму Закона "Об основах федеральной жилищной политики”, а к коммерческому- ст. 687 ГК. О разнопорядковости данных договоров, о том, что к социальному найму применяется жилищное законодательство, а к коммерческому – гл.35 ГК, говорит А.А. Титов [8].
В связи со сказанным вряд ли можно признать обоснованной "тактику” В.Н. Литовкина, направленную на вытеснение норм жилищного законодательства применительно к вопросам правового регулирования жилищных отношений[9]. Кроме того, не представляется возможным согласиться с мнением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ по вопросу о том, что правила п. 2 ст. 687 ГК применяются к договору социального найма "" с учетом особенностей, установленных ст. 15 Закона ""об основах федеральной жилищной политики”[10]. Тем более что при этом Судебная коллегия вполне обоснованно подчеркивает, что "по данной категории дел вид договора жилищного найма (коммерческий или социальный) является обстоятельством, имеющим значение для дела, так как от этого зависит выбор нормы права”[11].
Очевидно, позиция Судебной коллегии Верховного Суда РФ по этому вопросу диктуется реалиями жизни, когда невнесение платы за жилье и коммунальные услуги стало массовым явлением. Судебные органы взяли "на вооружение” п.2 ст.687 ГК как "инструмент”, позволяющий предоставлять ответчикам срок (до 12 месяцев) для погашения задолженности, предупреждать их о последствиях неуплаты задолженности в установленный судом срок[12]. Тем не менее по своей сути "совмещения” двух норм (и Закона "Об основах федеральной жилищной политики – ст.15 и ГК – ст.687) в отношении социального найма, по-видимому, отнюдь не бесспорно с правовой точки зрения. И уж если и соединять "воедино” упомянутые нормы только для того, чтобы предупредить ответчика о возможных последствиях неуплаты сумм за жилье и коммунальные услуги в назначенный судом срок, то, скорее всего, в такой ситуации нужно опираться (и ссылаться при этом) на аналогию закона, т.к. отсрочка платежа по квартплате не предусмотрена ст. 15 Закона "Об основах федеральной жилищной политики” в отношении социального найма, а ст.687 ГК к социальному найму не применима. Более того, и без какой либо "аналогии”, без "притягивания” к социальному найму положений ст.687 ГК всегда было возможным судебное предупреждение в отношении нерадивых нанимателей (или членов их семей), нарушающих права третьих лиц или неисполняющих своих обязанностей по договору жилищного найма. Положение же ст.687 ГК об отсрочке исполнения решения (о выселении без предоставления другого жилого помещения) на срок не более года применительно к социальному найму абсурдно, т.к. там выселение за невнесение платы за жилье и коммунальные услуги может быть только с предоставлением другого жилого помещения, на что вполне обоснованно указано Судебной коллегией Верховного Суда РФ[13].
Итак, изложенное выше, по всей вероятности, дает основание утверждать о разнопорядковости положений ст. 15 Закона "Об основах федеральной жилищной политики” и ст.687 ГК. Они направлены на регулирование по своей сущности различных договоров жилищного найма – социального и коммерческого. Подтверждением тому служит и буквальное толкование ст.687 ГК, в которой речь идет о гражданах, постоянно проживающих с нанимателем (а не о членах семьи нанимателя - как по социальному найму); к тому же, в ней (ст.687 ГК) сказано об обязанности нанимателя вносить плату за жилое посещение (но не упомянута обязанность вносить плату и за коммунальные услуги – как по договору социального найма).
Естественно, законодателю следовало бы более четко определить правовые позиции применительно к рассматриваемому вопросу с тем, чтобы невозможна была разная трактовка по вопросам применения норм, тем более тех, которые касаются вопросов выселения из жилых помещений. Дабы не вносить сумятицу в толкование соответствующих норм, в восприятие их и юристами–теоретиками и, в первую очередь, юристами- практиками. Необходимость "расшифровки” ст.687 ГК – не объективная данность, а следствие недостаточно четкой линии разработчиков соответствующего положения ГК. Что объясняется, пожалуй, "всесильным” желанием авторов указанной нормы полностью стереть грань между социальным и коммерческим наймом[14]. На деле же это приводит к путанице в вопросе о том, какие нормы права (Закона "об основах федеральной жилищной политики” или ГК) нужно применять при разрешении споров о выселении за невнесение платы за жилье и коммунальные услуги, к "шараханью” от одного законоположения к другому, к их "скрещиванию”.
К слову сказать, наряду со своеобразным запугиванием граждан неотвратимостью "кары” за невнесение платы за жилье и коммунальные услуги в виде выселения без предоставления другого жилого помещения следовало бы "ратовать” за повышение уровня жизни, за "подтягивание” его, хотя бы приблизительно, к мировому стандарту (а не "кивать” при этом на другие страны, где как, например, в Польше – за прошлый год (2000) по этой причине " к числу бездомных прибавилось еще почти 10 тысяч семей”[15]). В связи с низким уровнем жизни населения представляется "скороспелым”, недостаточно продуманным утверждение Уполномоченного по правам человека в РФ о том, что "договоры социального найма в перспективе должны стать срочными”, т.к. "введение учета материального положения” граждан "придет в противоречие с бессрочным характером” этого договора[16]. Однако, как известно, жилые помещения по социальному найму предоставляют далеко не всем, а, прежде всего, малоимущим и иным, указанным в законе, гражданам. А надеяться на быстрый и существенный рост материального положения большинства граждан пока еще, наверное, бессмысленно[17].
В заключение вопроса о применении соответствующих норм к социальному и коммерческому найму при невнесении платы за жилье и коммунальные услуги следует обратить должное внимание на следующее обстоятельство. Как отметил Ю. К. Толстой[18], с введением в действие Гражданского кодекса (части второй) утратило силу положение ст. 18 Закона "Об основах федеральной жилищной политики”, предусматривающее выселение арендатора (ныне – нанимателя по коммерческому найму) из жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда при неоплате жилья и коммунальных услуг за шесть месяцев подряд с предоставлением другого жилого помещения. Вопрос о том в настоящее время должен решаться на основании предписаний ст. 687 ГК.
II. Путаница в вопросах применения норм жилищного законодательства и положений Гражданского кодекса наблюдается не только в отношении ситуации, связанной с неуплатой сумм за жилье и коммунальные услуги, но и в ряде других случаев, в частности, это касается предписаний ст. 98 ЖК, которые преподносятся уже в качестве "бывших”. Так, В.Н. Литовкин, явно полагая, что ст.687 ГК является общей и для социального и для коммерческого найма, высказывает мысль о том, что (применительно к вопросам выселения из жилых помещений) законодатель "отказался от мер общественного воздействия... в силу неэффективности, а равно от такой меры взамен выселения, как принудительный обмен”[19].
Такие суждения представляются ошибочными; причина тому кроется, вероятно, в безоглядном соединении договора социального и коммерческого найма, хотя подобного не позволяет себе сам законодатель, прямо называя в ГК статьи, распространяющие свое действие на договор социального найма (о чем выше уже шла речь). Причем, суждения при этом преподносятся так, как будто уже нет и в помине Жилищного кодекса; и "уповать” при решении вопросов выселения из жилых помещений нужно только на Гражданский кодекс. Но, о "существовании” жилищного законодательства и "подчинении” социального найма именно жилищному законодательству говорится в самом Гражданском кодексе (ст.672). Навряд ли есть смысл и основания усомниться в действии Жилищного кодекса применительно к договору социального найма.
В ст.98 ЖК сказано и о мерах предупреждения и общественного воздействия на виновного в нарушении договора жилищного найма[20] и о том, что взамен выселения без предоставления другого жилого помещения возможен принудительный обмен[21]. Несомненно, при решении вопроса о расторжении договора социального найма, о выселении из жилых помещений лиц, создающих обстановку невозможного совместного проживания либо использующих жилые помещения не по назначению "следует руководствоваться положениями ст.98 ЖК, предусматривающей несколько иной, чем в Гражданском кодексе, порядок выселения...”[22] Далее, в отношении коммерческого найма, несмотря на то, что в соответствии с п.п.2 и 4 ст.687 ГК право требовать расторжения договора предоставлено лишь наймодателю, "соседи не лишены права требовать выселения нанимателя”, если он разрушает или портит жилое помещение, использует его не по назначению или же "иным путем систематически нарушает их права и интересы”[23]. Иного мнения в этом вопросе придерживается В.Н. Литовкин, утверждая, что правом требовать расторжения договора обладает только наймодатель[24].
III. Одним из проблемных является вопрос, связанный с выселением из общежитий. Прежде всего, сложность в решении этого вопроса заключается в неопределенности отношений, возникающих между владельцами жилищного фонда и лицами, проживающими в общежитии. Как известно, жилые помещения в общежитиях, так же как и служебные жилые помещения, подчиняются специальному правовому режиму. Жилые помещения в общежитиях не подлежат приватизации, обмену, разделу, бронированию. Основания выселения из общежитий отличаются от тех, что предусмотрены применительно к жилым помещениям общего правового режима.
В свое время было принято считать, что договор жилищного найма в общежитии не заключается[25]. Подобное мнение высказано в правовой литературе и позже[26]. Как подчеркивает Ю.К. Толстой "право на жилое помещение у проживающих в общежитии возникает на основе совместного решения администрации и профсоюзного комитета о предоставлении жилой площади, оформляемого выдачей ордера, и вселения в общежитие..., т.е. из односторонних юридических действий”[27], Примерное положение об общежитиях от 11 августа 1988 г.[28] в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 3 июля 1993 г. №726 отличается от первоначального варианта (1988 г.) тем, что в п.10 этого Примерного положения внесены (в 1993 г.) слова "по найму”. В итоге предписание п. 10 Примерного положения об общежитиях звучит так: "На основании принятого решения администрацией выдается ордер на занятие по найму жилой площади в общежитии...”. Как полагает П. И. Седугин в случаях, когда в общежитии семье предоставляется отдельная комната и оплата за нее производится на общих основаниях по установленным ставкам, а не по ставкам для общежитий, есть все основания утверждать о распространении применительно к проживающим в общежитии норм, регулирующих отношения по найму жилой площади[29].
Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ в обзоре судебной практики[30] указывает на то, что "жилая площадь в общежитии предоставляется по договору жилищного найма”. И, как следствие этого, Судебная коллегия утверждает, что "можно сделать вывод о том, что п.2 ст.687 ГК и ст.15 Закона "Об основах федеральной жилищной политики” применяются к договору жилищного найма… в общежитиях, несмотря на специфичность данного договора”. Судебная практика (в большей части) также свидетельствует о том, что суды при рассмотрении споров о выселении из общежитий исходят из посылки наличия в общежитии договорных отношений.[31] Что же касается позиции Пленума Верховного Суда РФ в свете внесенных им 25 октября 1996 г. изменений и дополнений в постановление Пленума Верховного Суда РФ "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса РСФСР” от 26 дек. 1984 г., то, как представляется, можно сказать следующее. Ничего существенно нового применительно к вопросу о выселении из общежитий в постановление Пленума Верховного суда от 26 декабря 1984 г. внесено не было. Дополнения к п.27 этого постановления содержат ссылку на статьи 687, 688 Гражданского кодекса; при этом "договор” жилищного найма упоминается в контексте со статьями 687, 688 ГК. Причем, редакция этих изменений и дополнений такова, что не позволяет сделать вывод о четкой позиции Пленума Верховного Суда РФ по вопросу о наличии или отсутствии в общежитии договора жилищного найма. Ссылка при том на статьи 687, 688 Гражданского кодекса именно в том пункте постановления Пленума Верховного Суда РФ от 26 дек. 1984 г., где речь идет об общежитиях (п.27), лишь "косвенно”, с "натяжкой” может явствовать о позиции (надо признать, "осторожной”) Пленума Верховного Суда РФ по данному вопросу.
Внесенное изменение в Примерное положение об общежитиях (включение в п. 10 слов "по найму” – о чем уже упоминалось выше) сомнительно по своей сути, ибо оно противоречит п.3 этого Примерного положения, содержащему правило, позволяющее сделать вывод иного толка – о том, что договор жилищного найма в общежитии не заключается. Вместе с тем, исходя из принципа разумности, целесообразности, необходимости большей определенности в регулировании жилищных отношений представляется вполне приемлемым внесение в жилищное законодательство положения о договорных отношениях по жилищному найму применительно к общежитиям тогда, когда предоставляется изолированное жилое помещение (а не "койко-место”). Ибо в соответствии с законом (а это и норма жилищного законодательства – ст.52 ЖК, и норма Гражданского кодекса – ст.673) предметом договора жилищного найма может быть лишь изолированное жилое помещение.
При предоставлении места в общежитии, а не изолированного жилого помещения, как кажется, нет никаких оснований говорить о договоре жилищного найма, тем более в отношении жилищного фонда социального использования. Может быть, резонно в отношении частного жилищного фонда предусмотреть в нормативном порядке положение о договоре коммерческого найма в общежитии независимо от изолированности или неизолированности жилого помещения в нем. Хотя, как уже было сказано о том, с точки зрения закона такое непозволительно в связи с тем, что и в отношении коммерческого найма предметом договора может быть изолированное жилое помещение. В тоже время, положение ст.673 ГК совсем небесспорно. В жизни немало случаев, когда граждане (особенно, одинокие) не бесплатно, а как раз, наоборот, с целью получить какие-либо суммы делятся своей единственной комнатой, допустим, со студентами. А это есть ни что иное как коммерческий наем. И предметом договора жилищного найма при этом будет являться неизолированное жилое помещение.
Как бы то ни было, соответствующие положения применительно к общежитиям следует закрепить в нормативном порядке (их нужно предусмотреть в проекте Жилищного кодекса) во избежание (и для устранения уже существующей) неразберихи по вопросам правового регулирования жилищных отношений в общежитиях. Положения эти должны отражать характер (договорные или недоговорные) отношений в общежитии и четко определять основания выселения из общежитий. Нужно (в нормативном порядке) однозначно указать на то, какие нормы (жилищного законодательства или ГК или того и другого вместе) применимы при решении вопроса о выселении из общежитий. Но, по всей вероятности, "и-и” (т.е. применение и норм жилищного законодательства и норм ГК) при этом недопустимо. Вопросы выселения из жилых помещений общежитий применительно к жилищному фонду социального использования должны решаться по нормам жилищного законодательства, в отношении же коммерческого найма – по нормам Гражданского кодекса (надо думать, договор жилищного найма в отношении общежитий будет "узаконен”). Уполномоченным по правам человека в РФ совершенно справедливо отмечено, что несмотря на имеющиеся высказывания о необходимости прекращения таких форм удовлетворения жилищных потребностей граждан как предоставление им общежитий и служебных жилых помещений, общежития (и служебные жилые помещения) "вполне оправданно” в отношении отдельных категорий граждан являются способом решения жилищной проблемы[32].
Кстати, касательно другого вида жилых помещений, подчиняющихся специальному правовому режиму, служебных, также есть определенные проблемы несколько иного толка. В числе прочих в докладе Уполномоченного по правам человека в РФ (1999 г.)[33] упоминается вопрос о необходимости более четкого регулирования отношений, связанных с получением служебного жилого помещения. Особое внимание уделено в докладе ситуациям, связанным с отказом в замене ордеров "в случаях, когда граждане, заселенные по служебному ордеру, не подлежат выселению без предоставления других жилых помещений…”. По этому поводу надо заменить, что соответствующий вопрос уже был предметом рассмотрения в правовой литературе[34]. Во многих случаях при подобных обстоятельствах необходима замена нанимателя, (о чем подробно сказано в названной работе) или же замена ордера на служебное жилое помещение на ордер на жилое помещение общего правового режима (что в каждом конкретном случае напрямую связано с вопросом о возможности либо невозможности выселения из служебного жилого помещения[35]).
[1] Кичихин А.Н., Марткович И.Б., Щербакова Н.А. Жилищные права. Пользование и собственность. М., 1997. С.172-173.
[2] Там же. С.174.
[3] Толстой Ю.К. Жилищное право: Учебное пособие. М., 1996. С.117.
[4] См. об этом подробнее: Жгунова А. Выселение из жилых помещений// Законность. 1994. №4. С.20-21.
[5] Седугин П.И. Жилищное право. М., 1997. С.172.
[6] Бюллетень Верховного Суда РФ. 2001. №7. С.8; См. об этом подробнее: Жгунова А., Тресковская В. О выселении из общежитий// Сов. юстиция. 1989. №10. С.29-30.
[7] Крашенинников П.В. Российское жилищное законодательство. М., 1996. С.47-48, 52-53.
[8] Титов А.А. Новые способы получения жилья. М., 2000. С.146.
[9] Комментарий к Гражданскому кодексу РФ (ч. II). М., 1996. С.259-262.
[10] О расторжении договора социального найма жилого помещения в связи с невнесением нанимателем платы за жилье и коммунальные услуги в течении шести месяцев ( обзор судебной практики)// Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 8. С.22- 24.
[11] Там же. С.23.
[12] О рассмотрении судами Иркутской области в 1996-1999 годах дел о расторжении договора найма жилого помещения в связи с невнесением нанимателем платы за жилье и коммунальные услуги в течение шести месяцев. Обзор судебной практики// Бюллетень №5 Управления Судебного департамента при Верховном суде РФ в Иркутской области. Иркутск. 2001. С.76-80.
[13] О расторжении договора социального найма жилого помещения в связи с невнесением нанимателем платы за жилье и коммунальные услуги в течение шести месяцев (обзор судебной практики)// Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. №8. С.24.
[14] См. об этом подробнее: Жгунова А.В. О некоторых положениях проекта Жилищного Кодекса// Сибирский юридический вестник. 2000. №2.С.13-16.
[15] Их квартирный вопрос// Известия. 2001. 25 апр.
[16] Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ в 2000 г.// Рос. газета. 2001. 27 июня.
17 См. подробнее по вопросу о срочности договора социального найма: Жгунова А. Выселение из жилых помещений// Законность. 1994. № 4. С.23.
18 Толстой Ю.К. Жилищное право: Учебное пособие. М., 1996. С.119.
19 Комментарий к Гражданскому кодексу РФ (ч. II). М., 1996. С.262.
20 Толстой Ю.К. Жилищное право: Учебное пособие. М., 1996. С.119; Седугин П.И. Жилищное право. М., 1997. С.152.
21 Судугин П.И. Указ.соч. С.153.
22 Кичихин А.Н. Маркович И.Б. Щербакова Н.А. Жилищные права. Пользование и собственность. М., 1997.С.176.
23 Толстой Ю.К. Жилищное право: Учебное пособие. М., 1996. С.119.
24 Комментарий к Гражданскому кодексу РФ (ч.II). М., 1996. С.262.
25 Жгунова А.В. Жилищное право: Учебное пособие. Иркутск, 1992. С.108.
26 Толстой Ю.К. Жилищное право: Учебное пособие. М., 1996. С.41-42.
27 Толстой Ю.К. Там же.
28 СП РСФСР. 1988. №17. Ст.95.
29 Седугин П.И. Жилищное право. Учебное пособие. М., 1996. С.182.
30 О расторжении договора социального найма жилого помещения в связи с невнесением нанимателем платы за жилье и коммунальные услуги в течение шести месяцев (обзор судебной практики)// Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. №8. С.24.
31 О рассмотрении судами Иркутской области в 1996-1999 годах дел о расторжении договора найма жилого помещения в связи с невнесением нанимателем платы за жилье и коммунальные услуги в течение шести месяцев. Обзор судебной практики// Бюллетень №5 Управления Судебного департамента при Верховном Суде РФ в Иркутской области. Иркутск. 2001. С.82-86.
32 Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ в 2000 г.// Рос. газета. 2001. 27 июня.
33 Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ в 1999 г.// Рос. газета. 2000. 20 июня.
34 Жгунова А. О замене нанимателя// Соц. законность. 1991. №12. С.24-27.
35 См. об этом подробнее: Жгунова А.В. Жилищное право:Учебное пособие. Иркутск , 1992. С.102-108.
