Ограничения права собственности граждан на жилые помещения /
Демидова, Г. С.
Ограничения права собственности граждан на жилые
помещения /Г. С. Демидова.
//Правоведение. -2001. - № 5. - С. 64 - 71
Автор данной статьи считает, что нынешний комплекс
ограничений прав собственников жилья не всегда достаточно
обоснован и нуждается в корректировке.
Библиогр. в подстрочных примечаниях.
ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО - ЖИЛЬЕ - ОГРАНИЧЕНИЕ ПРАВ -
ОПЕРАЦИИ С ЖИЛЬЕМ - ЖИЛИЩНОЕ ПРАВО - ПРАВО
СОБСТВЕННОСТИ - СОБСТВЕННОСТЬ - ФИЗИЧЕСКИЕ ЛИЦА
- ЧАСТНОЕ ПРАВО - ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
Материал(ы):
Ограничения права собственности граждан на жилые помещения.
Демидова, Г. С.
Г. С. ДЕМИДОВА*
Ограничения права собственности граждан на жилые помещения
Одно из основополагающих начал гражданского законодательства заключается в признании необходимости беспрепятственного осуществления гражданских прав, что закреплено в п. 1 ст. 1 ГК. Далее, в п. 2, предусмотрено, что граждане осуществляют свои гражданские права своей волей и в своих интересах. Вместе с тем законодатель допускает ограничение гражданских прав, но лишь на основании федерального закона в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц.
Наибольшие ограничения в свободной реализации прав установлены для отношений собственности, и прежде всего собственности на жилые помещения. Учитывая социальную значимость и специфичность данного вида недвижимости, законодатель с особой тщательностью подошел к правовой регламентации отношений, возникающих в связи с владением, пользованием и распоряжением жильем, предусмотрел механизм, обеспечивающий необходимую устойчивость прав на это имущество как самих собственников, так и других лиц. Однако нынешний комплекс ограничений прав собственников жилья не всегда достаточно обоснован.
Так, В. П. Камышанский отмечает неудачную формулировку права собственности на недвижимость в жилищной сфере в Законе РФ «Об основах федеральной жилищной политики»,1 где «в отличие от общего правила, закрепленного в ст. 209 ГК РФ, собственнику... предоставляется право осуществлять правомочия не по своему усмотрению, а в порядке, установленном законодательством».2
Представляется, что п. 2 ст. 6 названного Закона существенно ограничивает установленные Гражданским кодексом пределы осуществления права собственности применительно к жилищной сфере и нуждается в корректировке. Ведь одно дело по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего собственнику имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, и совсем другое, когда возможность действовать определяется не собственным интересом, а порядком, установленным законодательством, причем лишь постольку, поскольку это не нарушает действующие нормы, жилищные, иные права и свободы других граждан, а также общественные интересы.
Нормативное установление границ, определяющих свободу действий собственников, затрагивает прежде всего правомочия, входящие в состав права собственности. Установление правомочий основывается на вполне определенных целях, которые разнятся в зависимости от экономических и политических условий в различные периоды развития государства и законоиельства.3
Правомочия по владению возникают в связи с приобретением права на жилое помещение, что предполагает наличие дополнительных обременений, накладываемых на владельцев недвижимости. К ним, по мнению С. П. Гришаева, можно отнести регистрацию перехода права собственности на жилое помещение, договора купли-продажи, а для возведения жилого дома, помимо отвода земельного участка и регистрации права на него за застройщиком, (получение разрешения на строительство дома, соблюдение целого ряда противопожарных, санитарных, строительных и иных норм и правил.4 Однако такого рода обременения или уплату налогов на строение не следует рассматривать как ограничение прав собственников, хотя подобные обязанности и не характерны для права собственности на иное имущество.
По мнению В. П. Павлова, «целью правомочия пользования является законодательное ограничение мыслимых действий собственника по извлечению полезных свойств из вещи только прямым ее назначением».5 Прямое значение жилого помещения заключается в удовлетворении потребностей граждан в жилье — только с этой целью им можно пользоваться. Статья 288 обязывает собственника жилого помещения использовать его для личного проживания или вселения других граждан на основании договора (п. 2); ни помещение в целом, ни его отдельные части не могут быть заняты под промышленное производство, офисы (п. 3). Все правила ст. 288 сформулированы как императивные нормы. Императивный характер носит большинство норм главы 18 ГК, призванной специально урегулировать особенности права собственности и других вещных прав на жилые помещения.
Исходя из того, что жилые помещения относятся к непотребляемым вещам, учитывая их особое целевое назначение, ГК требует от собственника рачительного отношения к этому имуществу. Собственник, допускающий нарушение жилого помещения, может быть принудительно лишен права собственности на жилье. Орган местного самоуправления вправе предупредить собственника о назначении соразмерного срока для ремонта помещения. Если же ремонт без уважительных причин не производится, может быть принято судебное решение о продаже с публичных торгов такого жилого помещения с выплатой собственнику вырученных от продажи средств за вычетом расходов на исполнение судебного решения (ст. 293). Возможность применения такой санкции вполне соответствует установленным ГК (п. 2 ст. 235) гарантиям недопустимости принудительного изъятия у собственника имущества иначе как по основаниям, предусмотренным законом. Кроме того, новое гражданское законодательство отказалось от конфискационной меры за нерачительное отношение к жилью (по ГК РСФСР 1964 г. бесхозяйственно содержимый жилой дом подлежал безвозмездной передаче в фонд местного Совета).
Законодательно не урегулирован вопрос о судьбе собственника жилого помещения, проданного с публичных торгов. Члены его семьи в соответствии с п. 2 ст. 292 ГК не теряют права пользования жилым помещением в связи с переходом права собственности на жилой дом или квартиру к другому лицу. Очевидно, что с новым собственником данные лица должны заключить договор найма, вероятнее всего коммерческого. Может ли остаться в этой квартире бывший собственник или он подлежит выселению? Прямого ответа на этот вопрос законодательство не дает. Скорее всего, он может разделить судьбу членов своей семьи, став сонанимателем. Если же, изменив правовой статус, бывший собственник и члены его семьи не прекратят бесхозяйственного отношения к жилому помещению, они могут быть выселены в соответствии с нормами Жилищного кодекса, если заключен договор социального найма, или Гражданского кодекса, если заключен договор коммерческого найма. Однако длительность судебной процедуры выселения оставляет под большим вопросом сохранность жилого помещения. Да и вообще маловероятна реализация такого помещения с публичных торгов. В нынешних условиях у муниципальных образований, как правило, нет средств для приобретения жилья, требующего ремонта. Также и в частную собственность нерационально покупать жилые помещения, где проживают пользователи, выселение которых затруднительно, а если среди них есть несовершеннолетние дети, то практически и невозможно. Таким образом, ст. 293 ГК не будет широко востребована.
Правомочие пользования жилого помещения его собственником должно быть скорректировано таким образом, чтобы не создавались помехи в реализации аналогичных прав других граждан, особенно это касается собственников квартир в многоквартирных жилых домах, где необходимо соблюдать тишину, не допускать загрязнения и захламления общих помещений дома.
Вообще праву собственности на квартиру в многоквартирном жилом доме как новому явлению, порожденному приватизацией, ГК посвятил ряд статей. Собственник квартиры в таком доме является одновременно владельцем доли в праве собственности на общее имущество дома: общие помещения, несущие конструкции дома, механическое, электрическое, санитарно-техническое и иное оборудование за пределами или внутри квартиры, обслуживающие более одной квартиры. Однако такое право долевой собственности не вполне вписывается в конструкцию общей долевой собственности, где каждый из сособственников, независимо от других, может распорядиться своей долей. В п. 2 ст. 290 ГК предусмотрено, что собственник квартиры не вправе отчуждать свою долю в праве собственности на общее имущество жилого дома, а также совершать иные действия, влекущие передачу этой доли отдельно от права собственности на квартиру. Здесь ограничения в реализации права собственности вполне разумны, поскольку сама долевая собственность на общее имущество дома производна от права собственности на квартиру, а в натуре одно с другим неразрывно связано.
Определенные ограничения установлены и в отношении распоряжения жилыми помещениями. Они касаются свободы в решении собственником судьбы жилья путем продажи, мены, дарения, составления завещания.
ГК 1994г., отказавшись от целого ряда необоснованных ограничений права распоряжения жилым домом, которые предусматривались ранее действовавшим законодательством, сохранил некоторые из них и ввел новые. Так, компромиссным вариантом обеспечения прав всех участников долевой собственности на жилое помещение является преимущественное право покупки (ст. 250 ГК). Очевидно, что в таком ограничении прав собственника в выборе партнера для продажи доли в праве собственности заинтересованы собственники других долей. Их стремление увеличить свою долю или стать единственным собственником жилья вполне укладывается в рамки разумных, охраняемых законом интересов, для обеспечения которых могут вводиться ограничения осуществления права. Тем не менее, такие отношения не характерны для гражданского права, что и позволило теоретически обосновать наличие особой группы правоотношений, содержащих преимущественные права, где имеет место отступление от принципа равенства субъектов гражданских правоотношений.6
Распоряжение жилым помещением, находящимся в общей совместной собственности, ограничивается необходимостью получения согласия всех сособственников на продажу, мену, дарение (ст. 253, 576 ГК).
Лица, проживающие совместно с собственником, не должны давать согласия на продажу жилого помещения, однако их нежелание выехать из продаваемого помещения может существенно осложнить реализацию собственником правомочия распоряжения. Отчуждение же жилого помещения, в котором проживают несовершеннолетние члены семьи собственника, возможно только после получения согласия органа опеки и попечительства. Такое вполне разумное с точки зрения защиты прав интересов несовершеннолетних детей ограничение права продажи жилого помещения превращается порой для собственника в фактическую невозможность продать жилье, поскольку органы опеки и попечительства, исходя из чисто формальных соображений, отказывают в даче согласия на продажу жилья добропорядочным семьям, переезжающим на постоянное жительство в другой город, до приобретения там жилья.
В литературе появились предложения, направленные на дальнейшее ограничение правомочий собственников жилья. Так, Е. В. Унина пишет: «...необходимо ввести ограничение на отчуждение жилой площади, если в собственности гражданина находится только одно жилое помещение, или по крайней мере предусмотреть строгий порядок такого отчуждения, поскольку лицо, отчуждающее единственное имеющееся у него жилое помещение, может остаться на улице».7 Вряд ли с таким предложением можно согласиться. Каждый гражданин вправе сам решать, каким образом удовлетворить свою потребность в жилье. Да и мотивы, побудившие собственника продать единственное жилое помещение, могут быть самыми разнообразными (переезд к супругу, родственникам, коренное изменение образа жизни и т. п.). Это как раз тот случай, который можно расценивать как недозволенное вмешательство в частные дела, противоречащее принципам гражданско-правового регулирования. Что же касается ужесточения контроля за отчуждением единственного жилого помещения, то оно оправдано только для собственников из так называемой группы риска — одиноких престарелых граждан, ограниченно дееспособных и т. п.
Прямых ограничений свободы завещательных распоряжений в отношении права собственности на жилые помещения закон не устанавливает. Однако гарантированы права на получение имущества необходимых наследников (несовершеннолетних и нетрудоспособных детей, нетрудоспособных супруга, родителей и иждивенцев). Иными словами, выразить свою волю о распределении завещаемого имущества собственник может по своему усмотрению, но не всегда эта воля может быть реализована при исполнении завещания.
По действующему наследственному законодательству все наследники, призываемые к наследованию, имеют равные права (преимущества предоставлены лишь в отношении наследования предметов домашней обстановки и обихода наследникам, проживавшим вместе с наследодателем не менее одного года до смерти последнего).
В. П. Камышанский предлагает установить зависимость наследственных прав законных наследников от места их проживания, внеся в проект третьей пасти ГК норму, закрепляющую права на получение наследниками по закону, постоянно проживающими одной семьей с наследодателем, «помимо причитающейся им доли, оставшуюся фактически занимаемую ими жилую площадь. Это право не должно быть связано с очередностью призвания наследников к наследованию... Из предлагаемого правила следует сделать исключение в отношении наследников, проживающих отдельно от наследодателя и не обладающих необходимой жилой площадью».8 В таком законодательном предположении, несомненно, есть рациональные моменты. Законные наследники, проживающие в жилом помещении, входящем в наследственную массу, уже имеют на него вещные права. Наличие этого права может служить основанием для предоставления некоторым наследникам преимуществ перед другими наследниками, права которых возникают лишь в рамках наследственного правоотношения.
С другим же предложением В. П. Камышанского — об установлении предельно допустимой рыночной стоимости жилого дома, поступающего в собственность наследников, которые проживали совместно с наследодателем одной семьей на момент открытия наследства,9 — вряд ли можно согласиться, поскольку это будет означать возвращение к установлению количественных ограничений права частной собственности.
Реализация права собственности на жилое помещение зачастую вступает в противоречие с реализацией правомочий субъектов, являющихся носителями вещных или обязательственных прав на данное жилье. С одной стороны, ст. 35 Конституции РФ гарантирует охрану частной собственности (в том числе на жилище) законом, а ст. 40 предусматривает право каждого на жилище и констатирует, что никто не может быть произвольно лишен жилища. С другой стороны, современное гражданское законодательство имеет нормы, в соответствии с которыми право на чужое жилище охраняется зачастую более надежно, чем право на собственное. Установленное законом право следования и абсолютная защита иных вещных прав, в том числе и против собственника, порой делают последнего беззащитным перед носителем иного вещного права.
Почему так получилось? Дело, видимо, в том, что законодатель уравнял в правах членов семьи собственника с членами семьи ответственного квартиросъемщика.10 Вещно-правовая природа прав нанимателя жилого помещения и членов его семьи (в договоре социального найма) достаточно широко признана в цивилистике.11 И вполне оправдано закрепление права следования при переходе жилого фонда из государственного в муниципальный или частный при приватизации предприятий. Но ведь совсем другое дело — смена собственника-гражданина.
Очевидно, что права членов семьи собственника в свете положений ГК имеют вещно-правовой характер, хотя они прямо и не названы в ст. 216. Но очевидно также, что они производны от прав собственника, основаны на личных взаимоотношениях и возникают не иначе, как по воле собственника жилого помещения (исключение, наверное, могут составить лишь несовершеннолетние дети членов семьи собственника). И разумно предположить, что это вещное право должно прекратиться после прекращения прав самого собственника (такой вариант обсуждался при создании ГК), но, к сожалению, законодатель сохранил для членов семьи собственника право пользования жилым помещением при смене субъекта собственности. Этим существенно ограничиваются права и предыдущего, и последующего собственника. Трудно представить, что покупатель захочет приобрести квартиру, в которой останутся проживать члены семьи бывшего собственника или даже бывшие члены семьи бывшего собственника. Слабым утешением для нового собственника является предоставленная в данном случае законом возможность требовать уменьшения цены или расторжения договора (п. 1 ст. 460 ГК): у продавца может уже не быть денег или даже сам продавец может оказаться вне пределов досягаемости. Ограниченным оказывается и право собственника продать жилье, если у бывших членов его семьи нет другого жилища (при нормальных семейных отношениях вместе с собственником выезжают все члены его семьи).
Положение, при котором иное вещное право превалирует над правом собственности, неестественно, и его с успехом используют недобросовестные продавцы. В литературе предлагаются разные варианты, как обезопасить покупателя. Так, П. В. Крашенинников связывает изменение ситуации с принятием нового Жилищного кодекса, поскольку в п. 1 ст. 292 ГК указано, что члены семьи собственника имеют право пользования жилым помещением на условиях, предусмотренных жилищным законодательством. В ЖК, по его мнению, должно быть установлено, что отчуждение собственником жилого помещения, в котором проживают бывшие члены его семьи, возможно только при предварительном заключении договора найма жилого помещения между ними и собственником на условиях, обычных для данной местности. Срок такого договора не должен быть менее трех лет, а если среди бывших членов есть несовершеннолетние лица, то до достижения ими совершеннолетия. Это трансформирует вещные права бывших членов семьи в обязательственные.12
Несмотря на некоторую привлекательность данной позиции, в ней есть и недостатки. Во-первых, неясно, почему именно в ЖК должны решаться вопросы допустимости купли-продажи жилого помещения, являющегося собственностью гражданина;13 во-вторых, в таких ситуациях может быть заключен лишь договор коммерческого найма, а это уже прерогатива ГК; в-третьих, в предлагаемом варианте договор становится обязательным, что не соответствует принципу свободы договора, пока специальное указание не будет строго регламентировано законодательством; в-четвертых, это не решает проблемы с членами семьи собственника, пожелавшими остаться в жилом помещении. И вообще, думается, что п. 1 ст. 292 ГК отсылает к жилищному законодательству для определения условий пользования членами семьи жилым помещением наряду с собственником в отношении, например, оплаты коммунальных услуг, соблюдения правил общежития и т. п.
Предлагается и такой вариант, как заключение договора коммерческого найма новым собственником и оставшимися в квартире лицами. Но и в этом случае законом не определена обязательность подобных договоров.
Оптимальным было бы принципиально изменить законодательство, установив правила, при которых прекращение права собственности гражданина на жилые помещения является основанием для прекращения права пользования данным помещением членами и бывшими членами его семьи. А чтобы не «оставлять» последних на улице, логично вменить собственнику-продавцу в обязанность вселять членов своей семьи в то помещение, которое он будет занимать сам после продажи (как в действительности и происходит в подавляющем большинстве случаев). Ныне же обеспечение жилищных прав членов семьи возлагается на посторонних людей. Главное заключается в том, что данное вещное право возникает исключительно на основе личных, семейных, родственных отношений с собственником жилья, т. е. определяющим здесь является производность от прав собственника, а законодательно нужно подчеркнуть зависимость прав пользователей от прав самого собственника.
Можно предложить и менее радикальный вариант: использовать по аналогии правила прекращения такого вещного права, как сервитут (п. 2 ст. 276 ГК), для случаев прекращения права пользования квартирой, если такое обременение делает невозможным проживание самого собственника (квартира из одной комнаты и многочисленность семейства).
Незавидно и положение собственника жилого помещения, сдающего его по договору коммерческого найма. Нынешняя конструкция норм ГК оправдана лишь для ситуаций, когда у самого собственника не одно жилое помещение и жилье сдается в виде «промысла». Поэтому целесообразно неодинаково регламентировать отношения по найму в зависимости от того, кто является собственником жилого помещения — гражданин или юридическое лицо.
Обращает на себя внимание, что изъять у собственника жилое помещение легче, чем у нанимателя, хотя у нанимателя в договоре коммерческого найма имеются лишь обязательственные права, в то время как собственник — обладатель вещного права. Так, для собственника не предусмотрена отсрочка исполнения решения суда о продаже жилого помещения с публичных торгов (ст. 294 ГК), а наниматель даже и при виновном нарушении договорных обязательств может просить суд о годичной отсрочке исполнения решения о расторжении договора и, соответственно, выселении (ст. 687 ГК).
Возражение вызывает и преимущественное право нанимателя. Собственник-гражданин попадает в «крепостную зависимость»: либо сдавать свое жилье прежнему нанимателю, либо вообще не сдавать. Разумеется, нельзя превращать эту сделку в фидуциарную, но неправильно также сбрасывать со счетов сугубо личностный момент, тем более, когда сдается часть жилого помещения.
Далее, договор коммерческого найма может быть расторгнут в судебном порядке по требованию наймодателя, если будет установлено, что помещение необходимо для личного пользования собственника жилого помещения и членов его семьи (именно так можно использовать жилищное законодательство, как это предусмотрено в п. 3 ст. 687 ГК). И вовсе необязательно связывать это с моментом отказа от возобновления договора (ст. 135 ЖК), можно доказывать такую потребность и в период действия договора. Именно здесь должна проявиться преимущественная защита вещных прав перед обязательственными.
* Кандидат юрид. наук, зав. кафедрой Южно-Уральского государственного университета.
1 Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1993. № 3. Ст. 99; СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 147; 1997. № 17. Ст. 1913; 1999. № 28. Ст. 3485.
2 Камышанский В. П. Право собственности: пределы и ограничения. М., 2000. С. 277.
3 Так, если в советский период государство стремилось не допускать чрезмерного сосредоточения материальных благ в собственности отдельных граждан, то законодательно запрещалось иметь в личной собственности больше одного дома, отчуждать жилой дом чаще, чем один раз в три года, возводить индивидуальные жилые дома площадью более 60 кв. м. Гражданский кодекс РСФСР от 11 июня 1964 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1964. Ст. 406). В настоящее время подобные ограничения сняты (п. 2 ст. 213 ГК РФ), но введены существенные ограничения в реализации права собственности на жилые помещения.
4 Гришаев С. П. Правовое регулирование недвижимости // Государство и право. 1999. № 3. -41.
5 Павлов В. П. Метод систематизации имущественных правоотношений в гражданском праве //Там же. 1999. № 1. С. 35.
6 Гражданское право: Учебник: В 2 т. / Отв. ред. Е. А. Суханов. Т. 1. М., 1998. С. 103
7 Унина Е. В. О праве собственности граждан на жилые помещения // Правоведение. 1999. № 1. С. 265.
8 Камышанский В. П. Право собственности: пределы и ограничения. С. 280.
9 Там же.
10 Хохлов С. А. Право на собственность: разговор об актуальных житейских вопросах // Строительная газета. 1995. 26 мая.
11 Красавчиков О. А. Основы жилищного законодательства. Предмет регулирования и юридическая природа Основ советского жилищного законодательства // Межвузовский сборник научных трудов. Свердловск, 1981. С. 22; ЩенниковаЛ. В. Вещные права в гражданском праве России. М., 1996. С. 18; Исрафилов И. М. Правовые основания приобретения жилья в собственность// Государство и право. 1999. № 10. С. 109.
12 Крашенинников П. Б. Субъекты права собственности и иных вещных прав на жилые помещения // Гражданский кодекс России: Проблемы. Теория. Практика: Сборник памяти С. А. Хохлова / Отв. ред. А. Л. Маковский. М., 1998. С. 305.
13 Заметим попутно, что в Республике Казахстан все правоотношения, связанные с договором и социального, и коммерческого найма жилища, регулируются жилищным законодательством.
