Договор как регулятор общественных отношений.
Тихомиров, Ю. А. Договор как регулятор общественных отношений. //Правоведение. -1990. - № 5. - С. 27 - 35 Библиогр. приведена в подстрочных ссылках.
ГРАЖДАНСКОЕ ПРАВО - ДОГОВОРНОЕ ПРАВО - ДОГОВОРЫ - ИМУЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ - МЕЖДУНАРОДНЫЕ ДОГОВОРЫ - ОБЩЕСТВЕННЫЕ ОТНОШЕНИЯ - ОБЯЗАТЕЛЬСТВА - ОБЯЗАТЕЛЬСТВЕННОЕ ПРАВО - ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ - РЕФОРМЫ - ТЕОРИЯ ПРАВА - ХОЗЯЙСТВЕННОЕ ПРАВО - ЮРИДИЧЕСКИЕ ЛИЦА Материал(ы): Договор как регулятор общественных отношений. Тихомиров, Ю. А.
Договор как регулятор общественных отношений
Ю. А. ТИХОМИРОВ*
Перестройка всех сторон жизни советского общества с особой остротой поставила вопрос об изменении его нормативной основы. Причем речь идет не только о правовой реформе, нацеленной на создание обновленной правовой системы и повышение роли закона, но и об изменении всех иных нормативных регуляторов социального поведения — норм общественных организаций, морали, обычаев, традиций, их соотношения между собой и особенно с правом. Ныне нормативная система начинает в большей степени ориентироваться на стимулирование поведения, деятельности, на развитие само регуляции. А отсюда — возрастание удельного веса договоров, появление актов самоуправления.
Традиционно проблема договоров относилась к числу узко прикладных проблем, характерных для гражданского, хозяйственного и отчасти трудового права. Ныне она приобретает актуальное значение, как для общей теории права, так и всех отраслей права и требует принципиально новых решений в силу трех главных причин. Экономическая реформа ведет к внедрению полного хозрасчета и самостоятельности предприятий, широкому применению экономических методов. В условиях формирующейся регулируемой рыночной экономики начинают складываться новые хозяйственные отношения, наилучшей формой юридического опосредования которых выступает договор.
Реформа политической системы и последовательная демократизация меняют характер политических, межнациональных отношений, отношений между федерацией, союзными и автономными республиками, другими национальными образованьями, социальными общностями, между гражданами и госорганами, между последними и предприятиями и их трудовыми коллективами. Волеизъявление сторон, воплощенное в договорной форме взаимоотношений, и здесь приобретает значение нормо-образующего фактора.
Наконец, правовая реформа способствует видоизменению функции права, раскрытию его стимулирующего воздействия и более полному отражению всего спектра общественных интересов. Правовой акт теперь чаще «соприкасается» с договором, вводит его как инструмент саморегуляции. Причем ось взаимоотношений «подзаконный акт и договор как его конкретизация» постепенно заменяется взаимоотношениями — «закон как основа договоров, локальных актов и актов самоуправления».
Какова в этой связи природа договоров и их регулятивная роль в современный период, как развиваются договоры в разных сферах общественной жизни, в тех или иных отраслях права, что представляют собой договорные отношения?
Договор — это соглашение сторон об установлении, изменении и прекращении их прав и обязанностей. Он характеризуется следующими признаками: а) свободное волеизъявление сторон, б) согласие сторон по всем существенным аспектам договора, в) равенство сторон в договорных отношениях, г) юридические гарантии исполнения договоров, д) возмездный (по общему правилу) характер действий сторон в решении предусмотренных задач, е) взаимная ответственность сторон за невыполнение принятых обязательств.
Участниками договоров могут быть юридические лица, государство, граждане, трудовые коллективы. Соответственно весьма разнообразны и объекты договоров — получение благ, достижение материального результата, совершение определенных действий, оказание услуг и т. п. Возникает вопрос о характере договорных правил поведения. Имеют ли они правовой, нормативный характер или же представляют собой единичные регуляторы конкретных отношений? Именно второй вариант ответа долгие годы считался, да собственно и сегодня считается правильным, что, однако, является заблуждением. Договорные правила, при-всей полярности их содержания — от норм международного права как продукта соглашений государств до договоров о творческом содружестве,— есть проявление нормативной саморегуляции. Они обеспечивают не только регулирование поведения сторон, но и подлежат юридически значимому признанию в общей системе нормативного регулирования и, следовательно, правовой защите. Причем внешнее воздействие договорных правил на участников общественных отношений становится все более ощутимым.
По предмету регулирования договоры можно, в частности, классифицировать на возмездные и безвозмездные, по субъекту и сфере применения — на договоры хозяйственные (поставки, подряд, на производство и передачу научно-технической и иной творческой продукции (авторские, лицензионные и др.)1, арендные, кредитные, в области труда (трудовой договор, подготовка кадров, коллективный договор и др.), межгосударственные (внутри федерации, с иностранными государствами), управленческие (между правительством и местным Советом, министерством и предприятием), общественные (между жителями республик, городов и др.). При всей условности данная классификация свидетельствует о динамичности договорной системы и позволяет вести речь о ее гибком соотношении с правовой системой.
Скажем откровенно, длительное время такая связь не ощущалась и, по сути дела, никак не оценивалась. В трудах по теории государства и права договоры не относились к видам нормативного социального регулирования, источникам права 2, а рассматривались скорее как их «побочное дитя». Анализ соотношения права с другими социальными нормами не выводил исследователей на уровень сопоставления права с договорами, поскольку презюмировалось, что только веление является нормой, которая рассчитана на неопределенное число типичных случаев и имеет общий характер 3.
Между тем в условиях перехода от командно-приказной системы к подлинно демократической системе, к осознанию стимулирующей природы норм ограничение их кругом лишь общих требований — устаревший подход. Расширение круга субъектов нормотворчества и правотворчества ведет к более тесному переплетению норм регулирования и норм саморегулирования, правовых актов и актов самоуправления, к иному соотношению предписаний и соглашений. Тенденция, видимо, такова: люди, коллективы, социальные общности сами вырабатывают, осознанно принимают и заинтересованно выполняют правила поведения. Именно в этом выражается углубление начал самоуправления в нормативной сфере.
Ныне уже, во-первых, наблюдается приоритет договоров в регулировании тех отношений, где ранее главенствующая роль принадлежала подзаконным, ведомственным актам. Во-вторых, меняется соотношение договора с планово-административными актами. В одних случаях он заменяет последние, в других — не выступает, как прежде, лишь средством их детализации. В-третьих, именно закон становится первичным юридическим источником развития договорных форм, создавая прочный правовой фундамент для договоров как формы альтернативно-юридических действий и стимулируя расширение их круга. Закон либо прямо предусматривает и вводит договорные формы, либо допускает их в случаях, не урегулированных законодательством. Таков смысл ст. 5 Закона СССР «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик»4. В-четвертых, увеличивается собственно договорная сфера регулирования, в результате чего стороны приобретают большую самостоятельность в решении интересующих их вопросов.
Правда, пока поиск меры законодательного и договорного урегулирования не всегда удачен. Давление и преобладание групповых интересов сторон в установлении договорных цен, «сговор» в погоне за прибылью и вытеснение дешевых товаров, скупка госсырья кооперативами и выпуск продукции по высоким ценам, договоры республиканских и местных органов между собой вопреки закону свидетельствуют о деформации договорных отношений и отступлении их от законодательных ориентиров, нарушении правильного соотношения интересов государства, территории, коллектива и личности.
И все же зададимся парадоксальным вопросом: не пришла ли пора сформировать в общей правовой системе договорное право? Не будем торопиться с отрицательным ответом на том основании, что налицо тенденция возрастания удельного веса договоров во многих отраслях права, а потому незачем искусственно выделять еще одну отрасль права— договорное право. Практика свидетельствует о становлении договорного права как мощного правового института, имеющего общие и специфические черты. Благодаря преломлению в отраслевом законодательстве договоры получают широкое юридическое признание в качестве регулятора общественных отношений.
Рассмотрим процессы развития договорной формы отношений в разных областях общественной жизни. Длительное время в государственном строительстве и, следовательно, в государственном (конституционном) праве договор не находил какого-либо применения — сказывалась жесткость централизованного регулирования. Теперь положение меняется, и прежде всего применительно к федеративным отношениям. В связи с изменением форм межнациональных отношений и подготовкой нового союзного договора устанавливаются договорные отношения между Союзом ССР и республиками и между последними. Таковы нормы Закона СССР об экономических отношениях в федерации, Закона СССР «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации».
Это могут быть договоры (соглашения) учредительные, управленческие, хозяйственные, научно-технические, торговые (о создании структур, обмене информацией и др.). Спору нет, договор лучше регулирует ряд основополагающих связей в данной области. К примеру, соглашение об экономическом и научно-техническом сотрудничестве, подписанное в июне 1990 г. правительствами БССР и ССР Молдова, в дальнейшем может стать основой плановых, административных и субдоговорных отношений между другими организациями этих республик. В то же время чрезмерно широкое использование договора было бы искусственным, ослабило возможность концентрации усилий в достижении общих целей. И тем не менее в Конституции СССР и конституциях союзных республик целесообразно строго очертить сферы применения договорных отношений в рамках федерации.
Договорные формы могут получить широкое применение в отношениях между Советами, партиями и общественными движениями, общественными организациями и государственными органами, между трудовыми коллективами, самодеятельными организациями и общественными движениями. Наблюдается общая тенденция нарастания начал саморегулирования в договорном праве: расширяется круг регулируемых ими отношений, увеличивается удельный вес норм-«самообязательств», характерным становится развитие самоуправленческих соглашений — с участием граждан, трудовых коллективов, населения, других социальных общностей. Смена субъектов договорных отношений здесь очевидна.
С большим трудом, но, тем не менее, занимают свое место договоры в регулировании связей Советов с другими организациями. В Киеве горисполком утвердил типовой договор между райисполкомом и предприятием о сотрудничестве в сфере социально-бытового обслуживания населения. В Нижнем Тагиле заключаются договоры между горсоветом и предприятиями о приеме-передаче средств на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт дорог и других объектов городского назначения, которые перечисляются на специальный счет. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» ввел регулирование хозяйственных отношений местного самоуправления с предприятиями, учреждениями на налоговой и договорной основе (ст. II)5.
Необходима, видимо, разработка республиканских типовых договоров. В условиях развития республиканского и территориального хозрасчета договорные отношения между предприятиями, организациями, между ними и советскими органами, между последними и центральными органами управления должны получить более широкое распространение. Это могут быть и возмездные (со свойственными для них обязательствами), и организационно-общественные договоры.
Развиваются договорные отношения и в сфере управления с его традиционной иерархичностью. Административное право в принципе и раньше признавало такую возможность. Так, А. И. Елистратов допускал договорные начала в государственном управлении там, где они лучше обеспечивали решение конкретных задач (в получении для государства вещей, услуг, комплектовании состава служащих и т. д.). Однако речь шла скорее о двухстороннем акте исполнения предшествующего ему одностороннего акта органа власти. В нормативных соглашениях широкого плана, считал ученый, предопределяется содержание эвентуальных договоров 6. Заметим, что эти высказывания относятся к периоду нэпа. Позднее же единовластие административного решения полностью вытесняет договорные начала. Лишь в 60—70-х гг. Ц. А. Ямпольская возобновляет усилия в данном направлении. А югославский административист С. Попович в соответствии с концепцией «конвенционного права» в числе источников административного права выделяет договоры, акты трудовых и иных самоуправляющихся организаций 7.
Актуальны ныне договоры о взаимодействии разных управленческих звеньев, договоры об оказании информационных услуг — возмездные и безвозмездные. Так, Минлеспром СССР заключил договор с одноименным министерством БССР о сотрудничестве на 1990 г. Развиваются договорные связи в отношениях Госплана СССР, Госснаба СССР с одноименными органами ряда республик. Правда, пока в таких договорах обязательства сторон часто воспроизводят их обязанности, закрепленные в положениях, нечетко определяются виды ответственности.
Расширяется сфера применения договора на стыке административного и хозяйственного права. Развитие коллективного подряда привело к заключение договоров между администрацией и коллективами бригад, цехов, содержащих взаимные обязательства сторон. Однако и здесь обязательства нередко «воспроизводят уже имеющиеся нормы административного, хозяйственного и трудового права; они неконкретны, предусматривают слишком общие меры ответственности, что нередко лишает их смысла.
Сделан шаг вперед и в арендных отношениях. В ст. 7, 16 Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде содержатся положения о договорах, где одной из сторон выступает организация арендаторов. Обратим внимание на изменение отношений «по вертикали» — вышестоящая организация обязуется по договору обеспечить предприятие фондами на сырье, материалы, технику, содействовать внедрению научно-технических достижений, оказывать информационную, консультативную и иную помощь, содействие подготовке кадров, созданию условий для эффективного использования арендованного имущества. Такой путь приемлем в отношениях между коллективом предприятия, колхоза, совхоза и вышестоящим органом, когда последний выполняет традиционные и альтернативные функции (по дополнительным договорам). Создание союзов кооператоров и арендаторов, ассоциаций и объединений придаст договору форму главного нормативного документа саморегуляции. Все более видное место занимает договор в регламентации хозяйственных отношений. Ранее, несмотря на постановления правительства СССР о хозяйственных договорах 1949 г., о хозяйственном механизме 1979 г. и др., этого не удавалось добиться в силу господства административно-властных методов и тотального «планирования сверху». Ныне в связи с признанием широкой самостоятельности предприятий, учреждений, кооперативов, научных институтов договор регулирует основные стороны их деятельности. В условиях экономической реформы договор усиливает свое влияние в следующих направлениях. Во-первых, он становится регулятором плановой деятельности. Таков смысл ст. 23, 24 Закона СССР о предприятиях в СССР, ст. 18 Закона о кооперации, п. 7 Постановления о переводе научных организаций на полный хозрасчет и самофинансирование 8.
Во-вторых, более содержательным становится договор в регулировании имущественных отношений, производственной деятельности. Таков смысл Закона СССР «О собственности в СССР» 9. Та же линия видна и в регулировании отношений поставки. Утвержденные в 1988 г. Положения о поставках продукции производственно-технического назначения и товаров народного потребления 10 создают правовую основу для широкой самостоятельности сторон в определении своих обязательств, во введении иных санкций, в стимулировании поставок в порядке оптовой торговли.
В-третьих, формирование нового финансово-кредитного механизма связано с переводом отношений банков с предприятиями на кредитные договоры. В них планируются объем кредитов, сроки и порядок их выдачи, погашения, уменьшения или увеличения размеров процентных ставок. Коммерческие банки строят отношения с пайщиками на основе договоров, определяющих цели, материальную обеспеченность, срочность, ответственность. Такова, например, практика «Автобанка». Здесь правовые нормы обогащаются альтернативно-договорными средствами.
В-четвертых, Положение о договорах на создание (передачу) научно-технической продукции служит расширению договорных отношений предприятий и научных институтов. Стороны самостоятельны в определении предмета договора, хотя, откровенно говоря, оказались не вполне готовы к ней — не хватает научно-технической информации сказывается робость, мешает давление ведомств. Договоры пока не раскрыли здесь своего потенциала.
В-пятых, договор будет приобретать более высокий удельный вес в процессе хозяйственной интеграции — образования межотраслевых объединений, акционерных обществ, ассоциаций, концернов и т. п. Имеются в виду договоры с центральными органами, организациями, входящими в концерн, по опыту «Кванта», «Технохима».
Казалось бы, гражданское право как «родная мать» договоров по-прежнему сохраняет наибольшую привязанность к своему «дитя». Действительно, в гражданском законодательстве закреплены классические принципы договорного права. Закон связывает гражданские права и обязанности с договорами, предусмотренными законом. Точно определены атрибуты договора — условия, формирующие его содержание, порядок заключения, разрешения преддоговорных споров (ст. 160—170 ГК РСФСР). В регулировании отдельных видов обязательств установлены признаки и порядок выполнения соответствующих договоров.
В период недооценки товарно-денежных отношений договоры не получили широкого развития. Их сковывали административно-плановые акты, мешала несамостоятельность сторон и, как следствие, невысокий престиж договорной регуляции. Выявились также проблемы, обусловленные преимущественной трактовкой договоров лишь в связи с обязательственным правом и в меньшей степени с правом собственности. Фактически возникали договоры, по своему значению и содержанию «перекрывавшие» параметры основ гражданского законодательства и гражданских кодексов (например, договоры аренды и др.).
Ощущая эту трудность, цивилисты предприняли усилия по возрождению мощи гражданского права в регулировании экономических отношений 12, отношений граждан и защите их интересов, в развитии договоров обслуживания 13. Вновь возник интерес к гражданско-правовому договору как средству поднормативного регулирования отношений с учетом интересов его участников. Подчеркивается, что, будучи относительно самостоятельной правовой категорией, договор заключает в себе экономико-правовую возможность приобретения лицами необходимых для них благ и распоряжения имеющимися благами, их реализации с целью получения денежного вознаграждениия и доходов, опосредует отношения производства, обмена и распределения. Верно и то, что договор включен в систему централизованной регламентации экономических отношений и взаимодействует со средствами нормативного и индивидуального регулирования 14. В то же время по-прежнему отрицается возможность договорных форм в отношениях субординационной зависимости.
И все же договор остается актуальной «пограничной» проблемой гражданского и хозяйственного права в условиях нового понимания собственности и ее форм, в поиске меры законодательного, подзаконного и договорного регулирования отношений между организациями, организациями и гражданами и между последними.
С учетом Закона СССР «О собственности в СССР», признающего равенство разных форм собственности, договор приобретает иное значение, служа средством перераспределения их объектов не только внутри одной формы собственности, но и между разными ее формами. Резко должен быть повышен престиж договора в защите прав граждан в, жилищной, коммунально-бытовой, торговой сферах.
Договорные начала пронизывают трудовые отношения. В трудовом праве обстоятельно разработаны соответствующие проблемы. И вот новшество — администрация совместно с СТК и профкомом теперь вправе устанавливать за счет собственных средств дополнительные по сравнению с законодательством трудовые и социально-бытовые льготы; для работников. Иными словами, закон вводит низкий нормативный предел и допускает его превышение.
В настоящее время в коллективном договоре могут содержаться; и другие положения, касающиеся экономического и социального развития предприятия, организации, кроме тех, которые установлены законодательством (ст. 8 КЗОТ РСФСР). Это хорошо. Но оправданна ли> такая процедура принятия и выполнения коллективных договоров, когда они отрываются от плана, утверждаемого ныне общим собранием? Не сблизить ли данные процедуры и не изменить ли характер коллективных договоров? Должны, видимо, меняться также объем и содержание трудовых договоров в новых условиях хозяйствования, особенно в ходе развития рыночных отношений. Соглашения между трудящимися и предприятием теперь видоизменяются, поскольку коллектив берет в; аренду основные и оборотные средства, члены его становятся акционерами и т. п. Возникает нечто вроде самоуправленческих соглашений на определенный срок (срок аренды и т. п.), иначе трудовые договоры на неопределенный срок, на срок более трех лет теряют смысл.
Более крупная проблема связана с преодолением чрезмерной урегулированности трудовых отношений сверху. А это связано с поиском: нового соотношения нормативного и договорного регулирования, когда закон вводит лишь минимальный уровень обеспеченности прав рабочих: и служащих и допускает, стимулирует его превышение. Тогда и роль трудовых коллективов в саморегулировании трудовых отношений будет более значимой15. Закон и договор будут играть видную роль в повышении социальной защищенности трудящихся.
Устойчивое значение приобретает право международных договоров, отражающее стремительное развитие договорных отношений между государствами, между ними и международными организациями, между предприятиями и организациями различных стран. Напомним о Законе СССР «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров СССР». «Волевая согласительность» договоров делает их источником международного права, с ними связаны юридические последствия для национального законодательства и внутринациональных договоров. Сложное переплетение норм и обычаев разных стран предстоит исследовать специально, поскольку прямые хозяйственно-финансовые, торгово-посреднические договоры, договоры о создании совместных предприятий «питают» нормотворчество каждой страны.
Договор заключен и действует. И здесь возникает множество проблем, связанных с оценкой возникших договорных отношений и выполнения обязательств, предусмотренных договором. В самом общем плане можно отметить расширение сферы договорных отношений, которые охватывают разные отрасли и уровни, иногда сужаясь под влиянием деформирующих факторов и отходя от «нормативно-договорной модели». Придание равномерности и устойчивости, договорным отношениям, стимулирование последовательного выполнения договорных обязательств становится важной задачей перестройки хозяйственного механизма, управления, федеративного устройства нашего государства.
Поэтому многое зависит теперь от новых, более совершенных процедур ведения договорной работы в отраслях, на предприятиях и т. п. Вместо отраслевых стандартов и соответствующих стандартов предприятий оправдано переходить к правилам ведения договорной работы с широким участием работников, трудовых коллективов. Так, Минлеспром вместо инструкции ввел методические указания в данной сфере. Использование ЭВМ для контроля за выполнением договорных обязательств полезно сочетать с созданием «банков договоров» в комплексах, отраслях и территориях, учетных регистров. Это позволит лучше уяснять структуру и динамику договорных связей, выявлять их эффективность.
Нарушения договорных обязательств ныне надо рассматривать как отступление от принципов социалистической законности и государственной дисциплины, от принципов саморегулирования, свойственных социалистическому самоуправлению. Они отрицательно отражаются на результатах хозяйственно-финансовых связей предприятий 16, нарушают ритм и циклы воспроизводства, «рвут» отношения в рамках народнохозяйственных комплексов. Полезен «Примерный классификатор причин и возможных виновников невыполнения договорных обязательств по поставке в производственных объединениях и на предприятиях отрасли», действующий, например, в электротехнической промышленности. В Министерстве угольной промышленности СССР разработана методика анализа и оценки выполнения договорных обязательств. Подобные критерии оценки нужны для всех видов договорных обязательств, включая социальные, организационно-управленческие и иные.
Какова же ответственность за невыполнение договоров? Чаще всего это экономическая и материальная ответственность для договоров возмездного характера. Возможны и меры общественного, дисциплинарного, организационно-политического воздействия в отношении лиц, не выполняющих обязательства по договорам. Пока, к сожалению, они применяются очень редко, хотя потребность в них увеличивается.
Итак, в современный период договор становится важным регулятором общественных отношений как в случаях замены им ранее действовавших административно-правовых актов и норм, так и вследствие расширения его содержания. Договоры порождают нормы саморегуляции, обеспеченные силой закона и авторитетом общественного мнения. В них выражается эволюция правовой системы и системы нормативного регулирования в советском обществе в целом.
* Доктор юридических наук, профессор, первый заместитель директора Всесоюзного научно-исследовательского института советского государственного строительства и законодательства.
1 Брагинский М. И. Хозяйственный договор: каким ему быть? М., 1990.
2 Алексеев С. С. Общая теория права: В 2 т. Т. 1. М., 1981. С. 46—65.
3 Марксистско-ленинская общая теория государства и права: В 4 т. /Ред. совет: В. М. Чхиквадзе, С. Н. Братусь, В. Е. Гулиев и др. Т. 4: Социалистическое право. М., 1973. С. 176—225.
4 Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР. 1990. № 16. Ст. 270.
5 Там же. Ст. 267.
6 Елистратов А. И. Очерк административного права. М., 1922. С. 95—101.
7 Попович С. Административное право: Общая часть / Пер. с сербохорватск. М., 1968. С. 146.
8 СП СССР. Отдел первый. 1987. № 118. Ст. 158.
9 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета СССР. 1990. № 11. Ст. 164.
10 СП СССР. Отдел первый. 1988. № 24-25. Ст. 70.
11 Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств СССР. 1988. № 5. С. 8.
12 Халфина Р. О. Право как средство социального управления. М., 1988.
13 Кабалкин А. Ю. Сфера обслуживания: гражданско-правовое регулирование. М., 1972.
14 Развитие советского гражданского права на современном этапе /Под ред. В. П. Мозолина. М„ 1986. С. 134—161.
15 Лившиц Р. 3., Никитинский В. И. Реформа трудового законодательства: вопросы теории//Социалистический труд. 1989. № 1.
16 См., напр.: Замойский И. Е. Обеспечение договорных обязательств на предприятиях. М., 1982.
|
