Теоретические аспекты надзорно-процессуального производства
· Теоретические аспекты надзорно-процессуального
производства (В.П. Беляев, "Журнал российского права", N 1, январь
2006 г.)
Как известно, содержание юридической процессуальной формы
включает в себя совокупность единых, предусмотренных процессуальными нормами
требований, предъявляемых к деятельности участников процесса. Эти требования
объективируются в составных компонентах структуры юридического процесса, где
процессуальные производства отражают предметную характеристику процесса и
являются определенными элементами его структуры.
В методологическом плане основанием для уяснения категории
"надзорно-процессуальное производство" и установления его понятийной
автономии служит действующее законодательство. Так, гражданский процесс
включает в себя несколько самостоятельных производств: приказное производство
(ст. 121-130 ГПК РФ), исковое производство (ст. 131-146 ГПК РФ); производство
по делам, возникающим из публичных правоотношений (ст. 245-261 ГПК РФ); особое
производство (ст. 262-319 ГПК РФ).
Производства в подобном варианте находят юридическое
закрепление в любой из разновидностей традиционного юридического процесса.
Процессуальное законодательство рассматривает понятие "производство"
как частное явление по сравнению с понятием "процесс" в целом.
Последнее замечание имеет прямое отношение к надзору: отдельные ученые
употребляют (называют) "прокурорско-надзорный процесс", но
исключительно редко в качестве его составляющей называется "надзорное
производство" (разве что только в делопроизводстве: наблюдательное
производство, надзорное производство и т.п.).
В содержание понятия "надзорный процесс" мы
включаем совокупность правовых норм, регламентирующих надзорно-процессуальную
деятельность органов надзора. Такая деятельность предметно представлена в виде
надзорно-процессуальных производств, опосредующих надзорные правоотношения.
В юридической литературе процессуальное производство
рассматривается в качестве главного элемента юридического процесса,
представляющего собой системное образование, комплекс взаимосвязанных
процессуальных действий. Думается, что главным в определении процессуального
производства является взгляд на него не просто как на составную часть
юридического процесса, представляющего собой совокупность процессуальных
производств*(1), а как на проявление
жизнедеятельности юридического процесса, как на юридический процесс по
разрешению конкретных жизненных ситуаций в действии, в динамике.
Применительно к прокурорскому надзору В.Д. Ломовский
высказал мнение, что прокурорско-надзорное производство представляет собой по
существу дело о правонарушении*(2).
Наиболее рельефно это проявляется тогда, когда прокуратура сама выясняет все
обстоятельства правонарушения. Несколько иное назначение у надзорного
производства при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов
органами предварительного расследования. В этом случае выяснение обстоятельств
дела - непосредственная задача органов расследования, а прокурорско-надзорное
производство (которое здесь трактуется и как перечень документов надзора,
отражающих последовательность его производства) осуществляется путем
использования при необходимости полномочий по предупреждению нарушений закона
указанными органами (например, отказ в даче согласия на возбуждение уголовного
дела) или по устранению уже допущенных нарушений (отмена незаконного
постановления следователя об отказе в возбуждении уголовного дела).
Анализ процессуального законодательства, закрепляющего
процессуальные производства как элементы юридического процесса, а также
высказанных мнений ученых позволяет рассматривать надзорно-процессуальное
производство как органическое единство взаимосвязанных и взаимообусловленных
следующих элементов: надзорно-процессуальные правоотношения,
надзорно-процессуальное доказывание и надзорно-процессуальные акты-документы.
Такой подход дает возможность комплексно охарактеризовать
надзорно-процессуальное производство, анализ которого проведем, в основном,
применительно к прокурорско-надзорным правоотношениям.
В процессе осуществления прокурорского надзора лидирующие
субъекты-прокуроры неизбежно вступают в контакт с поднадзорными органами и
должностными лицами, в результате между ними возникают отношения определенного
порядка. При этом надо иметь в виду, что они, как и ряд других отношений, не
существуют в "чистом" виде, а сразу возникают в виде правовых*(3). Это обусловлено невозможностью
осуществления прокурорского надзора вне государственно-правового регулирования,
а также без закрепления в правовых нормах порядка и правил его осуществления,
которые в значительной мере урегулированы действующим законодательством о
прокуратуре. В то же время заметим, что нормы прокурорского надзора имеются и в
других отраслях права. "Поэтому естественно предположить, что на основе
норм прокурорского надзора возникают процессуальные прокурорские надзорные
правоотношения"*(4).
Если исходить из общетеоретических позиций о том, что
прокурорский надзор осуществляется исключительно в правовой форме, то
обнаруживается неразрывная связь прав и обязанностей их участников и
специфический режим осуществления. Прокурорско-надзорные правоотношения
складываются и реализуются как процессуально-правовые, о чем свидетельствуют
следующие специфические признаки.
Вначале отметим, что инициатором и обязательным лидирующим
субъектом этих правоотношений выступает должностное лицо, управомоченное
осуществлять надзор в деятельности по исполнению закона и за законностью
принятых правовых актов, - прокурор. Это обусловливает предмет и содержание
правоотношений (права и обязанности субъектов), а также юридически значимые
результаты прокурорско-надзорной деятельности.
Далее подчеркнем, что надзорно-процессуальные правоотношения
складываются при наличии оснований "включения" надзорной деятельности
- подготавливаемого, совершаемого либо свершившегося нарушения закона. В связи
с этим для практики важным является ответ на вопрос: вправе ли прокурор
осуществлять свою надзорную функцию без наличия сведений о правонарушении, то
есть по собственной инициативе, либо он правомочен действовать только при
поступлении конкретных сведений о допущенных отступлениях от закона.
Действующий Закон о прокуратуре РФ закрепляет положение о
том, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в
прокуратуру информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер
прокурором. По-видимому, законодатель поступил так, чтобы сузить рамки
прокурорского надзора, который, как отмечается в юридической литературе, в
советские времена приобрел всеобъемлющий характер, и прокуроры активно
вмешивались в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных органов.
Сегодня прокурор имеет возможность определять и сосредотачивать силы и средства
на тех объектах, откуда поступила информация о правонарушениях. Ему не нужно
задаваться вопросом, куда же направить усилия "чинов прокурорского
надзора", которые заключаются в обязанности вмешательства во все случаи
нарушения требований закона, ставшие известными прокурору*(5).
Вместе с тем анализ текстов положений о деятельности
федеральных служб по контролю и надзору*(6)
свидетельствует, что в них нет указания на то, при каких обстоятельствах (что
является поводом и основанием) должен включаться контрольно-надзорный механизм.
Думается, это - серьезный пробел в новом законодательстве, и он должен быть
незамедлительно восполнен; поводы и основания для надзорных проверок необходимо
прописать в законе.
Своеобразие прокурорско-надзорных правоотношений заключается
и в следующем. Исследование их сущности позволяет сделать вывод о своеобразном
"удвоении" процессуальной природы таковых, поскольку надзор во многих
случаях осуществляется не только за возникновением, изменением и прекращением
материальных правоотношений, но и за законностью при реализации процессуальных
правоотношений другими субъектами властной деятельности. Обоснованность данного
вывода иллюстрируется, в частности, примером осуществления надзора за
законностью расследования уголовных дел, где прокурор осуществляет надзор не
только за полнотой и объективностью предварительного расследования, но и за
соблюдением процессуальных норм соответствующими должностными лицами. В самом
широком смысле "надзорный процесс над процессом" проявляется и в
правотворчестве, и в правоприменении, поскольку прокурор обязан реагировать на
нарушения не только материального, но и процессуального права.
Надзорная деятельность вообще и надзорные правоотношения в
частности тесно связаны с понятием юридического факта, определение которого в
общей теории права дается следующим образом.
Так, С.С. Алексеев о юридическом факте пишет: "Это
конкретное жизненное обстоятельство, с которым юридическая норма связывает
возникновение, изменение или прекращение правовых последствий
(правоотношений)"*(7).
В.Б. Исаков считает так: "Юридические факты - это
конкретные жизненные обстоятельства, вызывающие в соответствии с нормами права
наступление тех или иных правовых последствий, возникновения, изменения,
прекращения правового отношения"*(8).
"Юридические факты, - по мнению Н.И. Матузова, - это
определенные жизненные обстоятельства (условия, ситуации), с которыми нормы
права связывают возникновение, прекращение или изменение правоотношений"*(9).
В то же время Н.Г. Александров полагает, что юридический
факт - это не просто жизненный факт, а факт, определенным образом расцениваемый
нормами права*(10).
Общетеоретическая интерпретация юридических фактов является
основой для установления предпосылок возникновения, изменения и прекращения
надзорных правоотношений. В качестве примера к числу таких предпосылок, дающих
начало течению надзорного процесса, относятся заявления и другие обращения
граждан, сообщения учреждений, предприятий всех форм собственности, государственных
органов, средств массовой информации и т.п. Надо только иметь в виду, что,
кроме предпосылок (их, с нашей точки зрения, следует называть поводами), должны
быть еще и основания для начала надзорной деятельности - наличие сведений о
нарушении законности*(11).
Обращаясь к теории прокурорского надзора, заметим, что
вопрос об участниках прокурорско-надзорных правоотношений пока еще исследован
недостаточно; имеют место противоречивые суждения о соотношении понятий
"субъекты" и "участники" прокурорско-надзорных
правоотношений.
Так, В.Г. Даев и М.Н. Маршунов употребляют понятие
"субъекты прокурорско-надзорных правоотношений"*(12).
Есть и оригинальная точка зрения И.М. Погребного, который
пишет, что "отдельные участники юридического процесса, становясь
субъектами процессуальных правоотношений, не перестают одновременно быть и
участниками соответствующих материальных правоотношений"*(13).
Предпочтительным видится мнение по этому вопросу В.Д.
Ломовского, который считает, что "следует наметить различие между
понятиями участник прокурорско-надзорного правоотношения (прокурорского
надзора) и субъекта прокурорского надзора. К последним целесообразно отнести
исключительно прокуроров, т.е. участников правоотношений, выполняющих функцию
высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов"*(14) (здесь видится стремление автора
обособить и подчеркнуть особую роль прокурора в надзорном правоотношении. -
В.Б.).
С нашей точки зрения, прокурорско-надзорные отношения имеют
свою специфику, суть которой (и это признают практически все ученые) в том, что
обязательным (лидирующим) субъектом этих отношений является прокурор. Другие
субъекты находятся в определенном положении к прокурору в связи с реализацией
предоставленных им прав или выполнением возложенных на них обязанностей - это
государственные органы, должностные, физические и юридические лица; мы называем
их участниками надзорных правоотношений. При таком подходе обнаруживается
взаимосвязь прав и обязанностей субъектов надзорного производства (только
прокуроров) и участников надзорного производства (государственных органов,
должностных лиц, физических и юридических лиц).
Характерные особенности отношений в сфере прокурорского
надзора определяются прежде всего правовым положением прокурора. Как правило,
прокурор при обнаружении признаков правонарушения (получив об этом
соответствующую информацию) может предложить компетентным органам и должностным
лицам устранить это правонарушение, его неблагоприятные последствия и причины,
поставить вопрос об ответственности виновных в нем. Если говорить о случаях,
когда прокурор наделен правом непосредственно устранить нарушение закона (к
примеру, отменить незаконное и необоснованное постановление органа дознания об
отказе в возбуждении уголовного дела), то они представляют исключение из общего
правила.
Понимая, что в определенных сферах без таких исключений
обойтись пока невозможно, тем не менее считаем, что в дальнейшем нужно
реформировать институт юрисдикционных полномочий прокурора в направлении
приближения его к принципиальному существу надзора. Это мнение не вступает в
противоречие с сущностью надзорных правоотношений, которые являются
властеотношениями, но не в традиционном понимании "власть -
подчинение". Конечно, прокуроры располагают властными полномочиями. Так, с
целью устранения нарушений закона прокурор хотя и не осуществляет
непосредственного вмешательства в исполнительно-распорядительную и
хозяйственно-оперативную деятельность, но реализует полномочия властного
характера, например, путем внесения представления, в котором формулируется
требование принятия конкретных и своевременных мер по устранению выявленных
нарушений законности и причин, их повлекших. Властные полномочия здесь
становятся инструментом обеспечения эффективности надзора. В то же время
следует помнить, что властные полномочия прокурора носят надзорный характер.
Они создают не только обязанности, но и права других участников надзорного
правоотношения, в том числе и право выразить недоверие прокурору, несогласие с
ним, право на обжалование решения прокурора вышестоящему прокурору, либо и в
суд. Кроме того, специфика последних обнаруживается в содержании
соответствующих социальных связей, что вытекает из общей теории права, где
правоотношение определяется как возникающая на основе права
индивидуализированная общественная связь его субъектов взаимными юридическими
правами и обязанностями*(15).
Взаимосвязь субъективных прав и обязанностей в надзорных
правоотношениях находит свое отражение в законодательстве о прокурорском
надзоре, хотя, по нашему мнению, не всегда четко, конкретно и убедительно.
Представляется, что уже давно назрела необходимость законодательного
закрепления компетенции заместителей, помощников прокуроров, прокуроров
(старших прокуроров) отделов и управлений, а также обязанностей прокуроров в
отношении других участников надзорных правоотношений. Более подробная и
конкретная процессуальная регламентация деятельности лидирующих субъектов
прокурорского надзора позволит эффективно реализовать прокурорские полномочия,
а, с другой стороны, обеспечить максимальное соблюдение прав и свобод граждан,
ставших в силу жизненных обстоятельств участниками прокурорско-надзорных
правоотношений.
И еще об одной характеристике надзорных правоотношений,
подчеркивающей самобытность и оригинальность надзора: в них прокурор не имеет
(не должен иметь!) собственных личных интересов. Его воля должна совпадать с
государственной, выраженной в законодательстве. Всякие другие варианты
использования прокурорских полномочий либо превращают надзор в средство решения
политических задач, либо создают условия для злоупотреблений, своекорыстия,
прямо выводящих соответствующих должностных лиц на неправовой путь использования
власти.
Прокурорско-надзорные правоотношения, как важнейший элемент
надзорно-процессуального производства, имеют специфический объект. По нашему
мнению, в прокурорско-надзорных процессуальных правоотношениях деятельность
(поведение) их субъектов неоднородная и разноцелевая (прокурор действует в
"чужом" интересе: в интересах личности, общества и государства; в
свою очередь другие участники надзорного правоотношения преследуют свою личную,
нередко и противозаконную, цель), но в каждом случае движимая своими интересами
для достижения приемлемых для них результатов.
Говоря об объекте прокурорско-надзорного правоотношения,
следует исходить из того, что объектом всякого правоотношения является предмет
окружающего мира, материальное или нематериальное благо, по поводу которого (в
отношении которого) сложилось правоотношение*(16).
Указанное положение общей теории права позволяет определить объект
прокурорско-надзорного правоотношения как то, на что направлены субъективные
права и юридические обязанности прокурора (конкретная организация,
государственный орган и т.п.).
При исследовании любого процессуального производства в
качестве обязательного элемента его состава особое значение на уровне
подсистемы имеет процессуальное доказывание*(17).
Оно включает в себя наличие и применение специфических процессуальных средств,
методов, способствующих достижению поставленных целей. В каждом конкретном
случае юридически значимое решение будет обоснованным и эффективным лишь тогда,
когда принимающий это решение лидирующий субъект процессуального производства
обладает объективной, достоверной информацией, соответствующим образом
оформленной и свидетельствующей об обстоятельствах рассматриваемого и
разрешаемого юридического дела. Только в этом случае можно рассчитывать на
достижение поставленных целей в соответствии с принципом объективной истины.
С.С. Алексеев определяет доказывание как исследовательскую
деятельность, образующую само содержание опосредствованного юридического
познания, результатом которого является воспроизведение того или иного
фрагмента действительности, реконструкция всех обстоятельств дела, и включает в
нее несколько последовательных этапов: определение круга фактов, подлежащих
установлению; собирание и процессуальное закрепление доказательств;
исследование доказательств, включая их проверку; оценку доказательств*(18).
Важно при этом подчеркнуть, что доказательственная
деятельность не является прерогативой традиционного юридического процесса.
Полагаем, прав Е. В. Додин в том, что процессуальный порядок сбора,
исследования и оценки значимой информации необходим там, где это связано с
вторжением в сферу охраняемых законом прав и интересов граждан и организаций, с
обеспечением общественного признания правильности принятого акта*(19). Каждое юридически значимое
решение в этом случае будет обоснованным, наиболее эффективным, поскольку
субъект, к примеру, надзорно-процессуального производства, принимающий такое
решение, будет обладать достоверной, надлежащим процессуальным образом
закрепленной информацией обо всех обстоятельствах разрешаемого дела.
В юридической литературе отмечалось, что характерной чертой
процессуального познания является правовая регламентация процесса познания и
возможности использования тех или иных средств в качестве доказательств
истинности выводов*(20). В этой
связи подчеркнем то обстоятельство, что вопросы доказывания в надзорном
процессе законодательством в полном объеме не урегулированы. Такое положение,
во-первых, требует необходимости субсидиарного применения норм традиционного
юрисдикционного процесса (с учетом специфики надзорного производства);
во-вторых, практика буквально "страдает" от недостатка соответствующих
процессуально-правовых предписаний. Отсутствие надлежащего процессуального
регулирования доказывания в надзорной деятельности влечет за собой нечеткость
представлений участников надзорного процесса о целях, задачах, правах и
обязанностях, ответственности и т.п. Поэтому, повторимся, целесообразным
является внесение в Закон о прокуратуре РФ и в положения о федеральных службах
специальных статей, регламентирующих процедуру надзорной деятельности
должностных лиц органов надзора (она должна быть максимально процессуализирована).
Отметим, что наукой теории прокурорского надзора в
определенной мере изучается проблематика методов и средств повышения
эффективности надзора. К числу таковых можно отнести тактику и методику
прокурорского надзора*(21), применение
технических средств в ходе процессуального доказывания, использование
достижений (опыта) прокурорско-следственной практики и т.п. Представляется, что
наработанный опыт "прокурорского" доказывания в определенной мере
может быть востребован и должностными лицами других органов надзора.
Специального внимания требуют особенности предмета
доказывания и оценка его результатов при осуществлении надзора. Особо отметим,
что выводы должностного лица надзорного органа и его решения, направленные на
восстановление нарушенных прав и надлежащее выполнение юридических обязанностей
поднадзорными субъектами, должны быть основаны только на достоверных
фактических данных (доказательствах).
С помощью доказательств устанавливается правонарушение
"во всей полноте объективных и субъективных признаков"*(22): событие правонарушения; лицо,
его совершившее, и виновность такового; обстоятельства, влияющие на степень и
характер ответственности; данные о личности правонарушителя; характер и размер
ущерба, а также причины и условия, способствовавшие совершению правонарушения.
Это дает возможность принять адекватные меры по устранению допущенных нарушений
закона. Последнее возможно только при условии правильности оценки фактических
обстоятельств совершенного правонарушения, основанной на внутреннем убеждении,
к примеру, прокуроров, которые руководствуются при этом только (и
исключительно) законом, реагируя на выявленное правонарушение обоснованно и в
установленном законом порядке.
Существенной особенностью деятельности субъекта надзора
является то, что устранение выявленного правонарушения (и его последствий)
осуществляется непосредственно не им самим, а теми органами и лицами, к которым
обращается надзорный орган по поводу отступлений от закона. Причем во всех таких
случаях соответствующий участник надзорных правоотношений обязан удовлетворить
заявленное требование и восстановить нарушенные права.
Процессуальные документы как элемент
надзорно-процессуального производства подчеркивают его формально-юридический аспект,
в них оформляется властное волеизъявление лидирующих субъектов надзорного
производства. Документальная фиксация добываемых в ходе
надзорно-процессуального производства результатов составляет его неотъемлемый
компонент; она осуществляется при помощи системы официальных правовых
документов, предусмотренных законодательством. Этот компонент процессуального
производства материализуется в итогах процессуальной деятельности, в нем
завершается логическое развитие юридической нормы*(23). Объектом внимания здесь становятся процессуальные
документы надзора, принимаемые как в ходе надзорной проверки, так и при
вынесении решения по конкретному делу.
В науке отмечается, что правовые акты-документы являются
формой юридически-официального бытия юридических норм, других элементов
правовой системы, обладающих юридической энергией или воздействующих на процесс
правового регулирования*(24). Со
своей стороны подчеркнем, что процессуальные документы выполняют роль важного
средства, инструмента в технологии применения права, способствуют оптимальной
реализации в поведении людей предписаний, заложенных в правовой норме.
К этому необходимо добавить, что иногда процессуальные
акты-документы "материализуют" не только субъективные права и
юридические обязанности, но и юридическую ответственность (к примеру,
руководитель, в адрес которого внесен прокурором протест на незаконный правовой
акт, должен его рассмотреть, отменить и дать ответ; в противном случае
приводится в действие механизм ответственности за неисполнение законных
требований прокурора*(25) либо
механизм судебной процедуры, включающей и юридическую ответственность за
невыполнение решений суда).
При подготовке процессуальных документов должно быть соблюдено
условие - строго отвечать установленным требованиям. В их числе: законность и
обоснованность; понятное, четкое и грамотное изложение сведений и обстоятельств
по юридическому делу; определенная структура содержания; соблюдение
традиционных реквизитов и некоторые другие. Эти требования применительно к
надзорному процессу нашли свое закрепление в Законе о прокуратуре, уголовно- и
гражданско-процессуальном законодательстве, других нормативных актах. Так, в
соответствии с законом (ст. 339 ГПК РФ) кассационное представление прокурора
должно соответствовать определенным требованиям. Аналогичный процессуальный
порядок предусмотрен и в сфере уголовного судопроизводства (ст. 375 УПК РФ).
В то же время в очередной раз приходится констатировать, что
в процессуальном регулировании надзора пока имеются "белые пятна".
Если посмотреть, к примеру, на прокурорский надзор с точки
зрения процессуальной урегулированности его отдельных направлений, то этот
вопрос обстоятельно разрешен в сфере осуществления надзора за расследованием
преступлений*(26).
Что же касается надзора за исполнением законов и законностью
правовых актов, а также надзора за соблюдением прав и свобод человека и
гражданина (гл. 1 и 2 Закона о прокуратуре РФ), то процессуальная регламентация
надзорных действий прокурора в законе недостаточна. Определены лишь отправные
начала такой деятельности: предмет надзора, объект надзора, полномочия.
В связи с чем предлагаем определить в законе процессуальный
порядок надзорных проверок, сроки принесения прокурорских протестов, внесения
представлений и других актов реагирования на допущенные нарушения законности и
т.п. Необходимо закрепить процессуальную форму предостережения о недопустимости
нарушения закона, основания, сроки и юридические последствия его применения
(позиция по этому вопросу уже высказывалась*(27)).
Кроме этого, пока процессуально не оформлено правовое положение прокуроров,
участвующих в работе федеральных органов законодательной и исполнительной
власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов
РФ, органов местного самоуправления (ст. 7 Закона о прокуратуре РФ). Закон
ничего не говорит и о процессуальной форме обеспечения единообразного
исполнения законов по всем направлениям прокурорского надзора.
В юридической науке, посвященной проблемам юридической
процессуальной формы, высказано предложение о функциональной характеристике
процессуальных документов. Некоторые ученые полагают, что процессуальные
документы в зависимости от их специализации выполняют следующие функции:
фиксационную, информационную и динамическую, а также предлагают свое видение
системы процессуальных документов*(28).
Приведенная классификация функций процессуальных документов не вызывает возражений.
В то же время применительно к надзорно-процессуальному производству на первое
место следует поставить все же динамическую функцию, поскольку акты-документы
всегда влекут за собой возникновение, изменение и прекращение определенных
правоотношений, обслуживая возникший у их субъектов и участников определенный
интерес.
Таковы основные характеристики надзорно-процессуального
производства, содержание которого проистекает из юридической процессуальной
формы, позволяющей максимально и в комплексе оптимизировать надзорную
деятельность для достижения поставленных перед органами надзора целей.
В.П. Беляев,
заведующий кафедрой
Белгородского университета
потребительской
кооперации, кандидат юридических наук, профессор
"Журнал российского права", N 1, январь 2006 г.
─────────────────────────────────────────────────────────────────────────
|