Правовое регулирование Банка России.    Братко А.Г.

Помещено 20/08/2005 от http://bratko.ru/modules.php?name=News&file=article&sid=9    

       Регулятор денежно-кредитной и банковской систем – центральный банк. Поэтому многое в развитии банковской системы зависит и от самого центрального банка, от того,  как он устроен.

        Известный российский ученый XIX века, Власий Судейкин, по этому поводу писал: "Как только мне удалось выяснить, что деятельность частных кредитных учреждений в значительной степени слагается под влиянием Государственного банка, то я исключительно остановился на изучении устройства и экономического и финансового значения последнего. Банк с столь обширным кругом операций, с такими крупными государственно-народными задачами, как Государственный, не может не интересовать мыслящих русских людей. В правильности деятельности подобного банка заинтересован не только весь торгово-промышленный мир, но от него зависит весь ход всего нашего хозяйства”.[i]  Уже тогда с правильным устройством центрального банка  связывалась судьба всех экономических и социальных реформ, начатых в XIX веке в России, которые по разным причинам не были доведены до логического завершения.[ii]   

       Центральный банк Российской Федерации (Банк России) по своей сущности такой же,   как и все остальные центральные банки. Но у него есть и специфика, которая, на мой взгляд, должна изучаться,  для того чтобы понять, что в нем можно улучшить, и что тормозит проведение рыночных реформ, мешает нам создать цивилизованную, социально ориентированную банковскую систему.

       В печати, время от времени, обсуждается  вопрос об улучшении Центрального банка России. Предложения, по этому вопросу, выдвигаются разные. Так, в одной из статей, опубликованных в печати, отмечается, что Ассоциации российских банков, намерена в тесном контакте с чиновниками Банка России подготовить поправки в закон о Центробанке, касающиеся ответственности этих же чиновников. Автор статьи пишет, что "...ассоциация уже готовит поправки в закон о Центробанке, которые предполагают усиление ответственности Банка России... Любопытно, что поправки в закон банкиры обсуждают с теми же самыми чиновниками ЦБ, которых призывают к ответственности”. [iii] Вопрос конечно не столько в том, кто готовит поправки, хотя и это важно, сколько в том, какие интересы при этом учитываются. Мне думается, что главное здесь – понимание тех закономерностей, которые определяют организацию и функционирование Центрального банка России в условиях переходной экономики.

       Учитывая опасность монополий, банковское право надо совершенствовать, вырабатывая такие технологии, которые бы работали на общество и одновременно не позволяли тем или иным представителям отдельных банков или банковских кругов под видом публичных интересов создавать площадки, для реализации личных, групповых и клановых интересов. Проконтролировать это очень трудно. Выход видится в том, чтобы к разработке законопроектов касающихся банковской системы привлекались представители промышленности, сельского хозяйства и науки, и, чтобы это не было уделом только какой-то одной узкой группы банковских специалистов, которые постоянно одни и те же.

       Любые реформы Центрального банка России или даже просто поправки, вносимые в законодательство, могут быть уместны, если они соответствуют правильному пониманию сущности центрального банка вообще, его правовому статусу и предназначению в российском обществе в частности.

       Центральный банк занимает особое место в экономике любой страны. Ведь - это он производит эмиссию денег и организует денежное обращение в стране. А деньги, как известно, вплетаются во все человеческие отношения. Исключением могут быть разве что личные и духовные отношения. Все остальное пронизано ими. Поэтому и мощь, и правовое положение центральных банков имеют глубокие корни в экономике любой страны. Для того чтобы понять всю глубину его связей с экономикой и его скрытые возможности, потенциал, надо обратить взор на его происхождение и сущность.

       Сущность центральных банков.

       Центральные банки появились не сразу. Повсеместно – в конце XIX века. Немногим раньше центральный банк был создан в Англии – в 1694 г. Но в остальных странах позже. В Австрии – в 1816 г.; в Германии – в 1875 г.; в Италии – в 1893 г. во Франции – в 1800 г.; в Швейцарии – в 1907г. В основном это были акционерные банки. Правда, потом государство стало выкупать акции банков или национализировать их. Но некоторые так и остались акционерными банками с участием не одного только государства. Например, во Франции был создан акционерный банк, который играл роль центрального банка. И даже Бонапарт купил в нем часть акций. Затем этот банк прошел длительную эволюцию, и,  в результате, был национализирован. Но, например, в Швейцарии, которая, как известно, является, во всех отношениях, благополучной страной, среди акционеров Центрального банка по состоянию на 1995 год, было 3451 частное лицо.[iv]

       Причина создания центральных банков во всех странах, на мой взгляд, состоит в том, что государствам было выгодно уполномочить какой-то один банк или создать его в качестве центрального с тем, чтобы влиять на денежно-кредитную систему, и, тем самым, перераспределять негосударственные финансы в интересах пополнения казны за счет эмиссии наличных денег.[v] Но со временем  к этому добавились и другие возможности центральных банков. И этот тонкий инструмент перераспределения финансов стал особенно необходим любому государству во второй половине ХХ века, когда был, во-первых, отменен золотой стандарт в денежных системах, поскольку появились мировые денежные системы. Стали внедряться в практику новые информационные технологии, и,  соответственно этому денежные капиталы стали быстро перемещаться из одной страны в другую, а во-вторых, резко усилилось государственное влияние в тех областях, которые раньше без него обходились. Поэтому вмешательство государства в экономику это вторичный фактор. Первичный фактор – глобализация движения денежного и ссудного капиталов. Первым, кто заметил эту глобализацию, был Ленин. Он считал, что в своем высшем развитии, – на стадии империализма, капитализм ломает перегородки между национальными рынками. И для него нет преград.

       Теперь, как мы знаем, и эта перегородка, золотой стандарт, которая мешала мировым валютам и мировым фондовым рынкам, тоже была окончательно сломана в 70-е годы XX века. Последний бастион, – золотое обеспечение денег, - пал в России в 1992 году. И она тоже стала частью этих финансовых потоков.

       Пока государство играло роль ночного сторожа, необходимость в центральном банке не была столь острой.  Но, когда оно, на рубеже ХIХ – ХХ в.в., под влиянием глобализации капиталов, стало активно вмешиваться в экономику, оказывать социальные услуги, с тем, чтобы завоевать симпатии избирателей, то оно стало чаще испытывать потребность в перераспределении негосударственных финансов в своих собственных управленческих интересах. Зачастую, чтобы таким образом компенсировать неэффективность управления делами общества. Пример тому – дефолт в 1998 году. Многие накопившиеся проблемы государства тогда были решены за счет резкого падения стоимости российского рубля и уменьшения его покупательной способности. Но решены они были за счет населения страны, а также и за счет тех коммерческих организаций, включая банки, которые не сумели предвидеть такой поворот событий. 

       Возникновение центрального банка в России. В 1860 году в России повелением  Императора Александра II был создан Государственный банк. Со временем он стал играть значительную роль в проведении экономических реформ.

       В конце XIX века, благодаря введению золотого покрытия денег, рубль стал одной из самых устойчивых мировых валют. Но в 1914 году началась первая мировая война, которая для России, как известно, закончилась революцией 1917 года.

       Рыночные реформы тоже закончились, и, начиная с 1929 года, с окончанием НЭПа в стране воцарилась плановая экономика.

       Госбанк СССР. После революции одно время действовал Народный банк РСФСР, но недолго. Переход от НЭПа к огосударствлению всей экономики стал причиной появления Госбанка СССР.

       Госбанк СССР, как институт плановой экономики, по сути, мало, чем отличался от министерства и имел статус органа государственного управления. В стране была также создана система государственных трудовых сберкасс. За рубежом действовали советские заграничные банки.

        Возникновение Центрального банка РСФСР и "коммерциализация” государственных банков. В конце 80-х и в начале 90-х годов, когда в СССР началась ломка всего образа жизни и  переход к рыночной экономике,  было проведено акционирование нескольких крупных    государственных банков. Так называемые спецбанки были акционированы Центральным банком РСФСР по решению Верховного Совета РСФСР.

       Интересно отметить, что сам Банк России так описывает эту ситуацию (см официальный сайт Банка России): "В течение 1991-1992 гг. под руководством Банка России в стране на основе коммерциализации филиалов спецбанков была создана широкая сеть коммерческих банков”.[vi] Но что означает "коммерциализация” спецбанков, которые были ничем иным как государственными банками, сам Банк России об этом умалчивает. Но главное, что эта коммерциализация происходила, как пишет Банк России, под его руководством. Видимо поэтому Банк России стал участвовать в капиталах этих банков. Но не только он, а и другие субъекты. Значит уже изначально, в момент формирования банковской системы не учитывался принцип конкуренции. Создавались предпосылки для того состояния, в котором эта система находится, и по сей день.

       В отличие от других стран, в которых присутствуют иностранные банки, в России банковская система иная. Иностранные банки, за редкими исключениями, не рискуют вкладывать свой капитал в уже созданные российские банки.  Открывать же филиалы – дело пока затруднительное. Вот почему, одно время, предусмотренная Банком России, для участия иностранного капитала в банковском секторе 12% квота, так и осталась не выбранной. И, видимо, за ненадобностью, он ее потом вообще отменил.

       Но стратегия иностранных банков может измениться уже после 1 января 2007 г., когда, как предполагается исходя из анализа нового Федерального закона "О валютном регулировании и валютном контроле” наступит полная валютная либерализация. На мой взгляд, скорее всего, иностранные банки не станут покупать российские банки, которые были  созданы так, как об этом говорится на сайте Банка России, а откроют здесь свои филиалы.       

       Возможно, что иностранные банки будут чаще и больше создавать здесь свои дочерние банки и филиалы. Обосновать их присутствие в России не составит никакого труда. В Польше, Венгрии дела идут хорошо. А там как раз больше иностранных банков. Много иностранных банков в Германии. Есть они и во Франции, в других странах Европы. Но есть одно "но”. В этих странах прочны позиции национальных банков. Они достаточно конкурентоспособны. Например, в Австрии и в Германии организованы не только универсальные коммерческие банки, но есть и банки государственные. Там банки делятся на банки коммерческие и так называемые публичные. Существует целая сеть кооперативных банков. Разнообразие этих банков – залог их устойчивости.  

       Для того чтобы российская банковская система была конкурентоспособной нужно, чтобы Центральный банк России приступил к реальному развитию банковской системы.

       На мой взгляд, по крайней мере, более 50 % своих золотовалютных резервов он мог бы инвестировать не в западную, а в российскую экономику. Он должен выдавать целевые кредиты российским банкам. Тогда и крупные промышленные предприятия смогут получить кредиты в российских банках.

       Современный Центральный банк в России и его правовой статус.

       Современный центральный банк в России (Центральный банк РСФСР) появился в конце 80-х годов на волне "войны законов”. Просто, российский Центробанк, выполняя постановления Верховного Совета РСФСР, перестал подчиняться Госбанку СССР и стал самостоятельным.

       Впервые на законодательном уровне статус Центрального банка в России был урегулирован Законом РСФСР от 2 декабря 1990 года "О Центральном банке РСФСР”. В этот же день был принят и другой Закон РСФСР  – "О банках и банковской деятельности”

       По началу, Закон предусматривал, что на  верхнем уровне банковской системы находится не только ее регулятор – Центральный банк, но и Сбербанк, Внешторгбанк, что создавало иллюзию относительного благополучия с тем как решается проблема конкуренции в формирующейся российской банковской системе. Более того, в Законе РСФСР "О Центральном банке РСФСР”, при его издании, было сказано, что Центральный банк в скорости выйдет из капиталов Сбербанка РСФСР. Были даже установлены сроки. Но затем эти сроки передвигались, а потом и вовсе это обещание из закона было исключено. Но здесь был зафиксирован еще один отрицательный момент: банки, которые попали в верхний уровень, становились безнадзорными. А система уже заработала.     

       В 1995-96 году были приняты новые редакции указанных законов. В них Сбербанк и Внешторгбанк уже не был обозначен как элемент верхнего уровня банковской системы. Но противоречие от этого еще больше обострилось. Получилось, что по Закону, Центральный банк участвует в капиталах Сбербанка, а также в капиталах некоторых других банков и одновременно он же - орган банковского надзора. А Сбербанк, подчеркну, - не является естественной монополией.

       Новый закон – Федеральный закон от10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации” создал больше контроля над Центральным банком. Был создан так называемый Национальный банковский совет, куда вошли представители от всех ветвей власти. Они работают в нем на общественных началах. Его главная цель контролировать расходы и существенные по своему значению решения Центрального банка. Реальность такова, что сделать это трудно, учитывая, что объектом контроля является огромный объем различной информации, разобраться в котором могут только профессионалы. И, тем не менее, создание Национального банковского совета – значительный шаг вперед.

       Правовой статус Банка России закреплен в Федеральном законе. В его ст.1  сказано что "Статус, цели деятельности, функции и полномочия Центрального банка Российской Федерации (Банка России) определяются Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами”. И действительно, в  Конституции Российской Федерации (ст.75 ) о нем говорится, но не столько о статусе, сколько о главном для государства, – об эмиссионной функции Центрального банка.

       Банк России – юридическое лицо. Однако его статус не подпадает под те организационно-правовые формы юридических лиц, которые предусмотрены в ГК РФ. И в Федеральном законе нет  определения организационно-правовой формы Банка России. 

       Имущество Банка России – федеральная собственность. Вместе с тем он владеет, этим имуществом, пользуется и распоряжается. И никто не вправе в это вмешиваться. Поэтому получается, что правовой режим этого имущества своеобразен. Распространенная ошибка, на мой взгляд, встречается в ряде учебников и научных работ, в которых говорится, что взносы Банка России в уставные капиталы других организаций, в том числе и в уставный капитал Сбербанка, – это вклады государства – Российской Федерации. Между тем, по закону, государство не отвечает по обязательствам Банка России, а Банк России - по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства или если иное не предусмотрено федеральными законами.

       В научной литературе, и даже в учебниках, Банк России определяется как орган государственного управления, что, на мой взгляд, не соответствует действительности.

Опять же, попытки рассматривать Банк России как орган государства, мне думается, продиктованы стремлением, придать ему больше ответственности. Центральный банк не является органом государства, но ему не хватает закрепления в законе его ответственности перед обществом. О том, что Банку России не хватает ответственности перед обществом, было ясно и раньше[vii], однако это стало особенно понятно всем после кризиса 1998 года.

       Придать Банку России больше позитивной ответственности можно, не умаляя его        независимость. Для этого нужно предусмотреть механизмы ответственности Банка России перед обществом. Их надо закрепить в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” применительно к обязанностям членов Совета директоров Банка России, и всех его высших менеджеров.

        О них речь пойдет дальше.

       Служащие Банка России не относятся к категории государственных служащих. И это еще одним аргумент в пользу определения Банка России именно как банка, а не как органа государства. Их денежное вознаграждение, согласно Федеральному закону "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”, выплачивается им не из бюджета, а из фондов Банка России, которые никакого отношения к бюджету не имеют. Наоборот, государственные служащие получают денежное вознаграждение из бюджетов. Так, в п.1 ст. 3 Федерального закона от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" (с изменениями от 18 февраля 1999 г., 7 ноября 2000 г., 27 мая 2003 г.) сказано, что " Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации”.

       Тот же подход в определении государственного служащего применяется и в других, в том числе не давно принятых законах. В Федеральном законе от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации" (с изменениями от 11 ноября 2003 г.) (п.1 ст. 10. "Государственные служащие”) сказано: Федеральный государственный служащий - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета”.

       В Федеральном законе от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" есть Глава 3 "Правовое положение (статус) гражданского служащего”, в ст.13 которой закрепляется, что "Гражданский служащий - гражданин Российской Федерации, взявший на себя обязательства по прохождению гражданской службы. Гражданский служащий осуществляет профессиональную служебную деятельность на должности гражданской службы в соответствии с актом о назначении на должность и со служебным контрактом и получает денежное содержание за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации”.

       Такой вариант правового регулирования обеспечивает независимость Банка России от органов государства, с тем, чтобы он мог проводить именно ту денежно-кредитную политику, которая бы отражала интересы российского общества.

       Независимость центральных банков – закономерность общества с рыночной экономикой. Во всех цивилизованных странах центральные банки обладают той или иной независимостью от государства. Вопрос только в степени этой независимости. Считается, что самые независимые центральные банки – это Бундесбанк в Германии и АНБ в Австрии. Но в последнее время усиливается независимость центральных банков и в других странах.

В плановой экономике, где государство – одна большая и единственная фирма, в которой трудится все трудоспособное население страны, нет независимых банков и соответственно не нужен независимый центральный банк. Когда же эта фирма распалась на множество фирм поменьше, то все еще сохраняется ее менталитет и тяга к тому, чтобы сохранить ее традиции. Тем более что вполне очевиден тот факт, что Банку России не хватает главного – ответственности. Ни в одном из федеральных законов ничего не говорится об ответственности Банка России перед обществом. Только этим, на мой взгляд, и можно объяснить то, что иногда делаются предложения, чтобы уменьшить независимость Банка России. Но зависимый центральный банк в условиях рыночной экономики – непригоден. Нужно учитывать, как вообще появились центральные банки. Они тем и ценны для государства, что, как уже было сказано, оставаясь банками, берут на себя некоторые полномочия в денежной и кредитной системе.     

       Банк России подотчетен Государственной Думе Российской Федерации. Но подотчетность и подчиненность – это, как известно, - не одно и тоже.

       По ранее действовавшему Закону и по не так давно принятому Федеральному закону от 10 июля 2002 г.  "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” (далее – Федеральный закон), Банк России, - один из самых независимых центральных банков в мире. Другое дело как этот принцип реализуется на практике.

       Итак, можно сделать вывод: Банк России – это уполномоченный государством банк на осуществление функций эмиссионного банка. Он проводит денежно-кредитную политику, организовывает денежное обращение, обеспечивает банковское регулирование и банковский надзор.

       Цели Банка России.

       Правовой статус Банка России – это не самоцель. Он необходим, для того чтобы обеспечить те цели, которые диктуются интересами гражданского общества.

       В статье 3 Федерального закона закрепляет не как раньше в старом законе "основные цели деятельности Банка России”, а просто – "цели деятельности Банка России”. Статья Федерального закона сформулирована категоричней, чем в отмененном Законе. Никаких других "не основных целей деятельности” у Банка России быть не должно. Проанализируем эти цели.

       Первая цель в Федеральном законе сформулирована по-новому. Это "защита и обеспечение устойчивости рубля”. Обратим внимание на то, что в отмененном Законе эта же цель была сформулирована иначе: "защита и обеспечение устойчивости рубля, в том числе его покупательной способности и курса по отношению к иностранным валютам”. Стало быть, теперь, во-первых, из числа целей Банка России исключено обеспечение покупательной способности рубля. На мой взгляд, это сужает социальную основу денежно-кредитной политики Банка России. Юридически он не обязан заботиться о публичных интересах покупателей товаров и услуг, то есть о населении страны. Трудно сказать, кто пролоббировал эту поправку. Во многих цивилизованных странах, наоборот, такая цель ставится перед центральными банками. Здесь Банк России на законодательном уровне сузил свою ответственность перед обществом. Ведь все законопроекты, в которых затрагиваются вопросы статуса Банка России, по действующему законодательству, направляются к нему, для того чтобы он дал по ним свое заключение. Мне думается, что в социальных государствах, борьба с инфляцией – это не только цель правительств, но и центральных банков. А поскольку Российская Федерация – социальное государство, то такая же цель должна ставится и перед Банком России. Конечно, для того чтобы борьба с инфляцией была эффективной нужно развивать промышленность и сельское хозяйство. Но опять же это зависит от доступности кредита. И если Банк России будет за это отвечать, то, он станет выдавать долгосрочные кредиты российским кредитным организациям, а те – предприятиям. Поэтому было ошибкой снятие с Банка России ответственности за покупательную способность рубля. Оно автоматически снимало  ответственность Банка России за развитие российской экономики.

       Во-вторых, исключена конкретизация первой цели - обеспечение курса рубля по отношению к иностранным валютам. В Федеральном законе теперь этого нет. В действительности же Банк России поддерживает определенный курс рубля по отношению к иностранной валюте, что охватывается понятием защиты рубля. Но унизительная для России привязка отечественной валюты к валюте иностранной теперь юридически ликвидирована. И это плюс. Одновременно это может стать поворотом всей банковской деятельности Центрального банка России. Если только он начнет по настоящему заниматься вопросами развития российской промышленности, создавать благоприятные условия для ее реструктуризации. Иными словами, если он станет выдавать долгосрочные кредиты. Нужно внести соответствующие поправки в Федеральный закон и предусмотреть такие обязанности для Банка России.

       Поддержание курса валют должно учитывать весь спектр и баланс интересов. Здесь надо ориентироваться на то, что Российское государство – это социальное государство. Значит должен быть средний класс. Он не появиться, если Банк России будет постоянно понижать курс рубля в интересах экспортеров, и если он не изменит свою кредитную стратегию.

       Вторая цель - развитие и укрепление банковской системы Российской Федерации, осталась в той же формулировке, что и раньше. За последнее время (после 1998 г.) банковская система укрепилась. Проблема заключается в ее развитии. В отличие от стран Запада, где функционируют разнообразные по своим организационно-правовым формам и разновидностям, кредитные организации, здесь такого разнообразия пока федеральными законами и нормативными актами не предусмотрено. Все банки являются универсальными. Банк может называться, допустим, сберегательным, инновационным, ипотечным, но название его ни к чему не обязывает. В Германии, например большим авторитетом у населения пользуются кооперативные банки. Но в России такие банки не создаются. Федеральный закон "О банках и банковской деятельности” их не предусматривает. Этот же Федеральный закон не проводит четких различий между публичными и  частными банками. Не выделен и не закреплен статус муниципального банка. Хотя он упоминается в ст. 42 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями).  В нем сказано, что органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации вправе создавать муниципальные банки и иные финансово-кредитные учреждения. Но что значит в соответствии с законодательством Российской Федерации? Есть только Постановление ВС РФ от 22 июля 1993 г. "О создании муниципальных банков в городах"[viii], в котором тоже практически ничего не регулируется. Там только и сказано, что к муниципальным банкам относятся коммерческие банки, входящие в банковскую систему Российской Федерации и осуществляющие свою деятельность в соответствии с Законом РСФСР "О банках и банковской деятельности в РСФСР" и другими законодательными актами Российской Федерации, одним из учредителей (участников) которых выступает соответствующий орган местного самоуправления. Вот и все, что оттуда можно почерпнуть. Для правового статуса этого недостаточно. А специальный закон не принят. Между тем муниципальные банки могли бы играть большую роль в развитии российской экономики.

       Для укрепления банковской системы нужен эффективный банковский надзор. Однако практика показывает, что он все еще не эффективен. Подтверждение этому – процесс включения банков в систему страхования вкладов. Если бы надзор над банками был организован правильно, то не понадобилось бы в течение целого года сортировать банки и включать их в систему по частям.

       Банк России участвует в капиталах некоторых кредитных организаций. Поэтому должно быть, что-то одно. Или он из них выходит, или банковский надзор должен быть выведен из его компетенции. В противном случае мы получаем не ту конкуренцию, которая нужна обществу. И, теоретически, формы ее проявления могут быть самые разные. От привилегий своим банкам, до попыток изменить конфигурацию банковской системы на свой манер. В этих условиях, та же система обязательного страхования может быть использована для самых разных амбиций, которые невозможно осуществить в рамках пусть и широкой, но все же не безразмерной компетенции. Повторю, что цели Банка России должны быть направлены на реализацию интересов общества в целом.

       Третья цель закреплена иначе, чем в отмененном Законе. Вместо ответственности за "обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования системы расчетов” теперь Банк России ответственен за "обеспечение эффективного и бесперебойного функционирования платежной системы”. Понятия "платежной системы” в законе раньше не употреблялось. Нет определения этого понятия и в нормативных актах Банка России. Поэтому  приходится констатировать, что в науке общая теория платежной системы еще не разработана. Не ясно, каким образом это понятие соотносится с понятиями "денежная система”, "система расчетов”. Между тем объем этого понятия имеет значение для практики. В "Основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики на 2002 г.” опубликованных в январе 2002 г. [ix] было сказано о потребности совершенствования платежной системы.

      Статус некоторых банков неясен.

       Банковское право предусматривает элементы, из которых состоит банковская система. Каждый банк или небанковская кредитная организация имеют тот правовой статус, который предусмотрен в ст. 1 Федерального закона "О банках и банковской деятельности”. Но на практике есть и такие банки, которые под этот статус не подпадают.  В частности, Внешэкономбанк действовал без банковской лицензии. Однако, как все знают, законодательство не предусматривает в этом отношении никаких исключений. Значит нужно разработать концепцию правового статуса Внешэкономбанка и затем предусмотреть его статус в законе, с тем, чтобы он гармонично вошел в банковскую систему. Такие возможности создать правовой статус для этого банка имеются. Однако их воплощение в действительность предполагает понимание и учет тонкостей банковского права.

      Функции Банка России.

       Основные функции Банка России – это проведение единой, согласованной с Правительство РФ, денежно кредитной политики, а также осуществление им эмиссии наличных денег. Но есть и другие функции. Рассмотрим некоторые из них.

       В статье 4 перечисляются функции Банка России. В новом Федеральном законе перечень функций увеличился, главным образом за счет их детализации. Например, п. 5 статьи 4 отмененного закона говорилось, что Банк России  "устанавливает правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы”. Теперь же в п. 5 статьи 4 Федерального закона предусматривается, что Банк России "устанавливает правила проведения банковских операций”. Что же касается обязанностей Банка России в отношении "правил бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы Российской Федерации”, то эта функция сформулирована отдельно – в п. 14 этой же статьи. Это означает, что Федеральный закон придает большее значение  регулированию банковских операций нормативными актами Банка России, чем это было раньше. Но как мы знаем, здесь есть много нерешенных проблем. Нормативные акты Банка России часто меняются. Некоторые из них, которые должны регулировать банковские операции, устарели. До сих пор не отменены некоторые инструкции Госбанка СССР. В том числе и по такому важному вопросу как открытие банковских счетов. А это вопрос, который помимо прочего всегда касался другого вопроса – использования бюджетных средств. Нет нормативных актов, которые бы регулировали использование банковских карт при проведении банковских операций. В ряде случаев Банк России выходит за рамки своих полномочий и начинает регулировать не только банковские операции, но и сделки. Между тем он не является органом исполнительной власти, а значит ему такое право Гражданским кодексом РФ не предоставлено.

       В статье 4 Федерального закона указаны и некоторые новые функции. К ним относится в частности функция эффективного управления золотовалютными резервами Банка России. Еще одна новая функция: Банк России устанавливает порядок осуществления валютными биржами деятельности по организации проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты. Он также выдает, приостанавливает и отзывает разрешения валютным биржам на организацию проведения операций по покупке и продаже иностранной валюты. И здесь нельзя не заметить одно противоречие: Банк России участвует в капиталах бирж. На мой взгляд, Он теперь должен со временем выйти не только из капиталов Сбербанка, но и с капиталов валютных бирж.

       Банк России и раньше обслуживал счета бюджетов. Однако теперь об этом говорится как о функции Банка России. Федеральный закон закрепляет следующее: Банк России осуществляет обслуживание счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, если иное не установлено федеральными законами, посредством проведения расчетов по поручению уполномоченных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов, на которые возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов.

       Статья 46 Федерального закона предусматривает, что Банк России имеет право осуществлять банковские операции и сделки с российскими и иностранными кредитными организациями, Правительством Российской Федерации.

       Он может выдавать кредиты на срок не более одного года под обеспечение ценными бумагами и другими активами, если иное не установлено федеральным законом о федеральном бюджете.  Ему предоставлено право, покупать и продавать государственные ценные бумаги на открытом рынке; покупать и продавать облигации, эмитированные Банком России, и депозитные сертификаты; покупать и продавать иностранную валюту, а также платежные документы и обязательства, номинированные в иностранной валюте, выставленные российскими и иностранными кредитными организациями.

       Банк России вправе покупать, хранить, продавать драгоценные металлы и иные виды валютных ценностей. Он имеет право проводить расчетные, кассовые и депозитные операции, принимать на хранение и в управление ценные бумаги и другие активы,  выдавать поручительства и банковские гарантии. Кроме того, он выполняет различные операции с финансовыми инструментами, используемыми для управления финансовыми рисками.

       Банку России предоставлено право, открывать счета в российских и иностранных кредитных организациях на территории Российской Федерации и территориях иностранных государств. Он имеет право выставлять чеки и векселя в любой валюте.

       Банк России вправе осуществлять другие банковские операции и сделки от своего имени в соответствии с обычаями делового оборота, принятыми в международной банковской практике. Это новая формулировка в Федеральном законе. Раньше делалась ссылка не на международную практику и не на обычаи делового оборота, а на федеральный закон. Поэтому теперь спектр его банковских операций стал шире. Значит, все это должно активнее использоваться Банком России для развития экономики.

       В Федеральном законе уточнена еще одна функция Банка России: Федеральный закон предусматривает не только принятие решения о государственной регистрации кредитных организаций, выдачу им лицензий на осуществление банковских операций, их отзыв Банком России, но и его право приостанавливать действие этих лицензий. Вопрос о приостановлении лицензии теперь нужно регламентировать в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности”. Это может быть более мягкая мера воздействия на кредитную организацию, чем отзыв лицензии. Но она должна быть урегулирована федеральным законом.

       Федеральный закон предусматривает, что Банк России несет ответственность в порядке, установленном федеральными законами. В суде и арбитражном суде интересы Банка России, по доверенности, могут представлять руководители его территориальных учреждений и другие должностные лица Банка России. Речь идет о ретроспективной ответственности. Но нужно предусмотреть, как уже говорилось, позитивную ответственность. Имеется в виду ответственное отношение Банка России к вопросам развития экономики и создания условий для повышения благосостояния людей. 

     В отмененном законе, было закреплено, что "Банк России  является органом государственного (выделено нами, - А. Братко) валютного регулирования и валютного контроля...” В публикациях мы обращали внимание на то, что такое определение не соответствует, во-первых, статусу Банка России и его полномочиям, а во-вторых, противоречит соответствующему определению в Федеральном законе "О валютном регулировании и валютном контроле”, в котором Банк России назывался просто "органом валютного контроля”. И теперь это учтено. В новом Федеральном законе. (Статья 54.) предусматривается, что "Банк России является органом валютного регулирования и валютного контроля ...”.

       Банк России устанавливает и публикует официальные курсы (в старом законе было сказано – "котировки”) иностранных валют по отношению к рублю. В статье 4 Федерального закона эта деятельность Банка России теперь названа как его функция.

       Банковский надзор – одна из функций Банка России. В Главе X "Банковское регулирование и банковский надзор” закрепляются полномочия Банка России по банковскому надзору над кредитными организациями и банковскими группами (в предыдущем законе – только над кредитными организациями) за тем насколько они соблюдают банковское законодательство, нормативные акты Банка России и установленные ими обязательные нормативы. Новизна этой Главы по сравнению с такой же главой старого закона – компетенция Комитета банковского надзора. Теперь Комитета банковского надзора объединяет деятельность всех надзорных подразделений Банка России.

       Организация управления в Банке России

       Решающую роль в улучшении банковской системы России играют те решения, которые принимает и оформляет в виде нормативных актов, индивидуальных предписаний, Совет директоров Банка России.

       На членов Совета директоров Банка России не распространяется тот запрет, который распространяется на государственных служащих. В частности это касается запрета в течение двух лет занимать должности в поднадзорной организации. На мой взгляд, такая ситуация совершенно недопустима. Кстати, во многих зарубежных странах руководителям центральных банков запрещается переходить сразу после увольнения в коммерческие банки. Устанавливается определенный переходный период. Для России этот вопрос крайне важен. И в нашем Федеральном законе следует закрепить правило о том, что после увольнения с должности члена Совета директоров, лицо не имеет права в течение двух лет занимать должности руководителей или советников в коммерческом банке. Иными словами на них надо распространить то правило, которое действует в отношении государственных служащих.  А там, в п.1, ч. 3 ст.  17 "Запреты, связанные с гражданской службой” Федерального закона от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" сказано: " Гражданин после увольнения с гражданской службы не вправе: "замещать в течение двух лет должности, а также выполнять работу на условиях гражданско-правового договора в организациях, если отдельные функции государственного управления данными организациями непосредственно входили в его должностные обязанности” Далее в п. 2 этой же статьи говорится, что такое лицо не вправе "разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей”.

       К сожалению, в нашем банковском законодательстве ситуация иная. Здесь, в России, один и тот же гражданин может по нескольку раз переходить на работу в конкретные коммерческие банки и назначаться на должность в Совет директоров. Такая ситуация совершенно недопустима. Она может приводить к влиянию некоторых банков на решения, которые принимаются Советом директоров, а также к незаконному обладанию ими той информацией, которая считается конфиденциальной. За два года, как правило, актуальность такой информации, которую можно использовать в коммерческих целях, практически полностью снижается.

       Еще один момент. В Федеральном законе нужно запретить членам Совета директоров приобретать акции коммерческих банков, а лучше – вообще какие бы то ни было акции. Ведь должность члена Совета директоров – это не право человека. Поэтому такое ограничение логично. Если оно кого-то не устраивает, то этот кто-то может избрать для себя менее обременительное занятие. Найдется много специалистов, которые согласятся "обременить” себя такими запретами в интересах общества.

       Существует еще одна проблема. Обязанности членов Совета директоров Банка России не конкретны.

       Во-первых, Федеральный закон, как в прочем и все предыдущее банковское законодательство, так и не воспринял полезный опыт западных стран в части требований, которые должны предъявляться к членам Совета директоров Банка России. В нашем Федеральном законе почему-то не предусматриваются квалификационные требования. Кстати, Федеральный закон "О банках и банковской деятельности”, наоборот, предусматривает такие требования, но не к руководителям Банка России, а к руководителям кредитных организаций. Руководители кредитных организаций, как там сказано, должны иметь высшее юридическое или высшее экономическое образование. Кроме того, они должны иметь как минимум опыт руководства подразделением кредитной организации, осуществляющим банковские операции. Один год при наличии специального образования, и два года – при отсутствии такового. Такая стратегия стала проводиться на практике не так давно. В 90-е годы одни и те же лица могли несколько раз согласовываться Банком России, после того как успевали доводить вверенные им банки до банкротства. Ситуация вообще немыслимая, скажем в Германии, во Франции или в любых других цивилизованных странах.

       Получается, что Федеральный закон предъявляет тем меньше требований, чем выше должность, которую занимает лицо в банковской системе. Самые высокие требования – для руководителей банков и никаких – для руководителей всей банковской системы.

       Во-вторых, как показывает практика, члены Совета директоров ни за что конкретно не отвечают. Многие считают, что такая деятельность – участвовать в заседаниях и принимать кардинальные решения для экономики всей страны, не столь обременительна и не требует больших познаний в банковском деле и в банковском праве. Поэтому всегда находятся охотники порулить денежно-кредитной системой страны, без каких бы то ни было последствий для себя лично. Вся ответственность обезличивается совместными решениями. На мой взгляд, в Федеральном законе надо предусмотреть заключение контрактов с членами Совета директоров. Такие контракты должны заключаться с каждым членом совета директоров Банка России. В них должны быть конкретные показатели, по которым должны определяться результаты работы каждого из них на конкретном участке банковской деятельности. Их выполнение или невыполнение должно быть известно всем. Для этого у Банка России есть свой официальный Вестник Банка России.

       Если показатели окажутся, в основном выполнены, то в зависимости от этого выполнения, член Совета директоров может получить премию. Размер ее может быть разным и даже очень большим. Важно, что общество получит от этого выгоду. Наоборот, если результаты будут плохие, то вряд ли у такого члена Совета директоров будут высокие шансы на рынке труда.

       Эти предложения вполне укладываются в русло общей административной реформы, не в том смысле, чтобы превратить Банк России в орган государства, а в том, чтобы на основе контрактной системы создать больше позитивной ответственности за те решения, которые он принимает.