Место и роль агентства по страхованию вкладов в банковской системе России.

Братко А.Г.

Помещено 22/10/2005 от http://bratko.ru/modules.php?name=News&file=article&sid=17  

       Место и роль Агентства по страхованию вкладов в банковской системе России (далее – Агентство) определяется, во-первых, целями системы страхования вкладов, во-вторых,  самой структурой банковской системы, и, в-третьих, правовым статусом Агентства.

       Эти три взаимосвязанных вопроса как раз и будут рассматриваться в докладе.

       1. Для начала обратим внимание на цели Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации” (далее – Федеральный закон).

       Цель Федерального закона - защита прав и законных интересов вкладчиков банков Российской Федерации. Казалось бы, это и есть его основная цель. Логично было бы предположить, что это так. Хотя в Федеральном законе она и не выделена отдельно, в качестве  основной цели.  Просто, она называется первой среди других целей.

       Помимо нее, Федеральный закон называет еще две цели. К ним относится:  укрепление доверия к банковской системе Российской Федерации и стимулирование привлечения сбережений населения в банковскую систему Российской Федерации[1].

       На мой взгляд, фактически, получается, что как раз эти две последние цели, на самом то деле и оказываются основными. Такой вывод напрашивается, поскольку главная роль в этом Федеральном законе все же отведена не Агентству, а Центральному банку Российской Федерации (Банку России). Он отвечает за состояние банковской системы, и он же заинтересован в том, чтобы банковская система имела по возможности больше ресурсов. И в то же время у Банка России нет такой цели,  как защита прав и законных интересов вкладчиков. В этом легко убедиться. Достаточно посмотреть статью 3 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” в которой называются цели Банка России. И среди них мы не найдем такой цели как защита законных интересов вкладчиков. Потому, что ничего подобного в данной статье нет. Это и понятно. Ведь Банк России осуществляет банковское регулирование и банковский надзор. А банковский надзор подчинен целям банковского регулирования.

       Регулируемая Банком России банковская система состоит, как известно, не из вкладчиков, а из банков. Их финансовое состояние, а не финансовое положение вкладчиков,  – предмет банковского надзора.

       Юридически, Банк России отвечает только за состояние банковской системы, а не за то, как соблюдаются права вкладчиков.

       В статье 3 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”, закреплены цели Банка России. И там, как уже говорилось, нет такой цели, которая бы относилась к защите прав и законных интересов вкладчиков. Но там есть цель – "укрепление и развитие банковской системы”. Значит, если Банку России придется выбирать между целями укрепления банков (должников) и целями защиты вкладчиков (кредиторов), то логично предположить, что Банк России выберет первое, поскольку оно находится в сфере его ответственности.

       Только в случаях, по которым принимается специальный закон, он может отвечать и за вкладчиков, на основании такого закона. Например, в связи с проблемами, которые возникли в банковской системе летом 2004 года. Получилось, что после принятия  Федерального закона от 23 декабря 2003 г. "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации", Парламенту РФ пришлось принимать еще один закон, обязывающий Банк России решать проблемы, возникшие у вкладчиков тех банков, которые стали участниками системы страхования вкладов. Вот и был принят  Федеральный закон от 29 июля 2004 г. "О выплатах Банка России по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации". По этому Федеральному закону, Банку России пришлось  самому осуществлять выплаты по вкладам физических лиц в признанных банкротами банках, не участвующих в системе страхования вкладов. В связи с этими выплатами, требования вкладчиков к банкам-банкротам переходили к Банку России.

       Повторю, сфера ответственности Банка России – банковская система. Вкладчики, как известно, Банком России не регулируются, да и в банковскую систему они, естественно, не включены.    Банк России не уполномочен защищать права вкладчиков.

       Не прямо, а косвенно, Банк России защищает интересы вкладчиков, но и то применительно к целям банковского надзора. В части второй статьи 56 Федерального закона от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" помимо прочего, сказано буквально следующее: " Главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов”. Как мы видим, здесь говорится не о правах, а об интересах вкладчиков и кредиторов. Это косвенная защита интересов (а не прав) вкладчиков. Она, как мы видим, - не стоит на первом месте. На первое место поставлено то, что более важно для Банка России, и за что он отвечает, – поддержание стабильности банковской системы. А стабильность, между прочим, тогда высока, когда вкладчики не снимают деньги со счетов. 

       Конечно, есть отдельные статьи и в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности” и в Федеральном законе "О Центральном банке Российской Федерации”, которые при желании можно истолковать как такие, которые направлены на то, чтобы Банк России проявлял заботу о вкладчиках. Но это побочные задачи для Банка России. Например, на основании статьи 20 Федерального закона "О банках и банковской деятельности”, Банк России в некоторых случаях может, а в некоторых – обязан отозвать у кредитной организации банковскую лицензию. Это делается в интересах, в том числе, и тех лиц, которые могли бы пожелать стать вкладчиками банка, у которого отзывается банковская лицензия. Хотя, те вкладчики, которые уже заключили договор банковского вклада, после отзыва банковской лицензии, не смогут сразу вернуть свои деньги.

       В части второй статьи 74 Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” имеется норма, по которой Банк России, вправе при наличии определенных нарушений со стороны кредитной организации, ввести некоторые ограничения на величину процентной ставки для вкладчика, которую кредитная организация определяет в договорах банковского вклада (заключаемых или пролонгируемых).

       В отличие Банка России, Агентство, наоборот, никакой ответственности за состояние банковской системы не несет, и нести ее не должно. Поэтому интересы, которые представляет Агентство и интересы Банка России, могут не совпадать. Возможен даже конфликт интересов.  

       В   статье 14 Федерального закона "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации” (далее – Федеральный закон) сказано, что Агентство по страхованию вкладов создается в целях осуществления функций по обязательному страхованию вкладов.   Поэтому, как мы видим, не только по своим целям, но и по своему правовому статусу, Агентство не входит в банковскую систему. Агентство является страховщиком и не более того.

       В статье 14 Федерального закона, для него не указана какая бы то ни было другая цель, кроме цели страхования вкладов. Да и в статье 15 "Цель деятельности и полномочия Агентства”, Федерального закона, можно прочитать: "Целью деятельности Агентства в соответствии с настоящим Федеральным законом является обеспечение функционирования системы страхования вкладов”.

       2.  Там же в Федеральном законе (статья 14) сказано, что по своему правовому статусу Агентство - некоммерческая организация. А некоммерческие организации непосредственно в структуру банковской системы, в том виде, как она закреплена законодательством, не входят. Не входит оно туда не только по целям, но, главное - по своему правовому статусу, поскольку государственная корпорация – это не кредитная организация. Ведь  кредитная организация, согласно действующему законодательству, – хозяйственное общество. 

       Для того чтобы подтвердить сказанное, обратимся к формулировке закона. Структура банковской системы закреплена в  ч.1 статьи 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» (далее по тексту - Федеральный закон), в которой говорится буквально      следующее:  "  Банковская система Российской Федерации включает в себя Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностранных банков”.  Поскольку Агентство не является ни кредитной организаций, ни тем более, - филиалом или представительством, то получается, что юридически оно находится вне пределов этой системы. Иными словами, формально, Агентство не имеет какого-то места в банковской системе. Но помимо юридического положения у него есть и фактический статус. Суть в том, что "де-факто”, Агентство входит в структуру банковской системы, если рассматривать ее в доктринальном аспекте.

       В доктринальном смысле банковская система шире, чем та структура банковской системы, которая закреплена в части 1 статьи 2 Федерального закона "О банках и банковской деятельности”.

       Во-первых, банковская система имеет не только внутреннюю структуру, но и внешнюю структуру. В этой своей внешней части она уже не совпадает с той структурой, которая закреплена в части 1 ст. 2  Федерального закона "О банках и банковской деятельности”. Хотя бы уже потому, что у некоторых российских банков есть дочерние банки за рубежом. Они находятся в системной связи с российскими банками и Банком России. Как известно, по закону, есть такие банки и у Банка России. Без учета этих факторов, понять смысл и реальное положение банковской системы в России, - невозможно.

        Во-вторых, имеются такие структуры, которые не указаны, как элементы банковской системы, но оказывают на нее системное воздействие. Например, банковские группы и холдинги. Определенное значение имеют союзы и ассоциации кредитных организаций. Все это тоже необходимо для понимания характера российской банковской системы.

       С учетом сказанного, можно сделать вывод, что доктринальное определение понятия банковской системы и то ее определение, которое закрепил Федеральный закон "О банках и банковской деятельности” по объему различны. Кроме того,  доктринальное определение банковской системы – это часть методологии изучения той банковской системы, которая закреплена в Федеральном законе "О банках и банковской деятельности”.

       В итоге уместно сделать вывод, что существует не только юридическое, но и доктринальное понятие банковской системы, которое способно охватывать более широкий круг взаимодействующих между собой элементов.

       В этой связи можно рассуждать и таким образом, что Агентство, в силу того, что оно оказывает существенное и вполне очевидное влияние на банки, следует  рассматривать как составная часть банковской системы в широком смысле этого слова.

       На мой взгляд, Агентство фактически входит в структуру банковской системы из-за того, что оно практически полностью замыкается на Банк России и не имеет по отношению к нему должной самостоятельности. 

      Независимость Агентству нужна, чтобы не превратиться в довесок Банка России. Она ему нужна, поскольку цели банковской системы и публичные цели вкладчиков по многим параметрам не совпадают.

       Агентство, не будучи отделенным, от Банка России, из-за этого фактически входит в банковскую систему, не являясь элементом ее структуры, в том виде, как она предусмотрена законом.  Происходит такое, прежде всего, потому, что часть Совета директоров Агентства – представители Банка России. Но и не только поэтому, а еще и потому, что многие полномочия Агентства могут быть реализованы только через Банк России или с его участием.

       3. Правовой статус Агентства должен быть таким, чтобы обеспечивалось достижение основной цели, ради которой принимался Федеральный закон "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации” (далее – Федеральный закон). И если посмотреть на него с этой точки зрения, то в первую очередь, стоит обратить внимание на его компетенцию и органы управления.

       Федеральный закон предусматривает порядок организации и компетенцию Агентства по страхованию вкладов. Оно призвано обеспечить функционирования системы страхования вкладов. Его статус и полномочия предусмотрены в статье 14 Федерального закона.        

       Агентство является государственной корпорацией, созданной Российской Федерацией. Ему не требуется иметь лицензию на осуществление страховой деятельности. В целях Федерального закона оно считается страховщиком.

        Агентство имеет печать с изображением Государственного герба Российской Федерации и со своим наименованием и счет в Банке России. Местонахождение центральных органов Агентства - город Москва.

       Агентство организует учет банков (ведет реестр банков); определяет порядок расчета страховых взносов и осуществляет сбор страховых взносов и контроль за их поступлением в фонд обязательного страхования вкладов и проводит мероприятия по учету требований вкладчиков к банку и выплате им возмещения по вкладам. Может обращаться в Банк России, с предложением о применении к банкам за нарушение требований Федерального закона мер ответственности. Имеются в виду санкции,  предусмотренные статьей 74 Федерального закона от 10 июля 2002 года "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" и принятыми в соответствии с ним нормативными актами Банка России.

       Агентство вправе размещать, инвестировать временно свободные денежные средства фонда обязательного страхования вкладов в порядке, который предусмотрен Федеральным законом;

        Перечень полномочий Агентства в принципе не закрыт. В п. 8 ч.2 ст. 15 Федерального закона осуществляет иные полномочия, направленные на достижение поставленных перед Агентством в соответствии с настоящим Федеральным законом целей.

       Имущество Агентства, формируется за счет имущественного взноса Российской Федерации (статья 50 Федерального закона), страховых взносов, а также за счет доходов, получаемых им от размещения денежных средств, средств от выпуска эмиссионных  ценных бумаг и других законных поступлений. При этом Агентство не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а она не отвечает по обязательствам Агентства, если иное не установлено федеральным законом.

       Органы управления Агентством – его совет директоров, правление и генеральный директор.       

       Высшим органом управления Агентства является его совет директоров. В него входят  13 членов - семь представителей Правительства Российской Федерации, пять представителей Банка России и генеральный директор Агентства. Генеральный директор Агентства входит в состав совета директоров Агентства по должности.

       Обратим внимание на то, что в состав Агентства входят представители Правительства Российской Федерации. На мой взгляд, в этом проявляется сущность Агентства.

       С одной стороны Агентство представляет защиту прав вкладчиков, а с другой стороны – интересы развития и укрепления банковской системы. Защита интересов вкладчиков в большей мере относится к первому началу, а защита интересов банков – ко второму.

       Сфера компетенции Банка России – банки и банковская системы, а не общество. Поэтому вполне логично, что в совете директоров Агентства большинство составляют члены Правительства Российской Федерации. Они призваны обеспечивать и защищать в этой области интересы населения страны.

       Мне думается, что было бы правильно, если бы Банк России вышел из руководства Агентством.      

       Как известно, Банк России участвует в капиталах некоторых банков, что мешает развитию нормальной конкуренции в банковском деле и не соответствует коренным интересам вкладчиков.

       Федеральный закон "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)” предусматривает, что Банк России участвует в капиталах некоторых банков, и, прежде всего – в капиталах Сбербанках. Именно в Сбербанке сосредоточено около 80 % всех вкладов.

        Получается, что с одной стороны, Банк России – это орган банковского надзора в банковской системе, а с другой стороны – он имеет свой интерес в развитии некоторых банков.

       И это участие Банка России в капиталах некоторых банках усугубляет ситуацию и является весомым аргументом в пользу тезиса о том, что Банк России, раз он не выходит из капиталов этих банков, по крайней мере, должен выйти из Агентства. Ведь Агентство в случаях предусмотренных законом выступает в роли конкурсного управляющего. И здесь тоже возникает противоречие.

      Агентство должно стать независимым учреждением. Оно не должно быть в самой банковской системе. Сегодня же получается, что Агентство, фактически, а не юридически – это часть банковской системы.

       Мне думается, что и полномочия Агентства нужно усилить. В частности, ему следовало бы предоставить те права, которые оно может в данный момент осуществлять только через Банк России. Эти права оно могло бы осуществлять самостоятельно. А на Банк России могли бы быть законом возложены соответствующие обязанности по обеспечению функций Агентства.

       В условиях, когда ставится задача улучшать конкуренцию и создавать нормальный рынок, надо совершенствовать разделение властей в том числе – в сфере денежно-кредитных отношений, а не сосредотачивать всю власть в руках одного только денежного регулятора. Тем более что у этого денежного регулятора другие цели.

       Есть еще один момент, на который стоит обратить внимание. Банк России осуществляет 19 функций. Причем это только те функции, которые предусмотрены в статье 4 Федерального закона "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)”. Все они – глобальные. А есть ведь еще и другие функции. Они предусмотрены другими федеральными законами. И в такой ситуации возникает резонный вопрос о том насколько подъемно такое многообразие и такое количество функций. Значит и с этой точки зрения есть все основания, для того чтобы улучшать разделение властей в сфере денежно-кредитной системы. Иначе такая система не будет эффективной. В то время как в отношении Агентства нужно, чтобы оно максимально быстро могло реагировать на меняющуюся ситуацию. А это как раз и возможно в условиях, когда оно будет независимым по отношению к Банку России. 

       Думается, что, прежде всего, в этом направлении и должен совершенствоваться Федеральный закон "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации”. Но не только он а и другие банковские законы, в которых много противоречий, в том числе и таких, которые добавились в связи с принятием этого Федерального закона.

[1] Федеральный закон от 23 декабря 2003 г. N 177-ФЗ "О страховании вкладов физических лиц в банках Российской Федерации" (с изменениями от 20 августа, 29 декабря 2004 г.)