Роль, задачи и значение управленческой власти в общей структуре государственной власти

Разумова Любовь Тимофеевна, соискатель кафедры конституционного права и государственного строительства Академии управления при президенте Республики Беларусь

Принцип разделения властей давно уже является одним из основных признаков правового государства наряду с верховенством права, законностью управления, соблюдением прав и свобод человека и гражданина и обеспечением самостоятельности гражданского общества в отношениях с государством. Данный принцип – не результат трудов какого-либо мыслителя или одного из направлений политической мысли какой-либо эпохи, различные правовые принципы и политические концепции разделения государственной власти с разной степенью теоретической и практической оформленности можно встретить в любом периоде истории развития государства и права и политико-правовых учений. В необходимости формирования единой общепризнанной теории разделения властей не приходится сомневаться и сейчас, в эпоху конституционного закрепления названного принципа.

Идеи о разделении государственной власти можно встретить в каждой эпохи истории политических и правовых учений, однако, именно в новое время принцип разделения властей получает свою наибольшую актуальность.

Государственная власть делилась на власть законодательную, призванную издавать законы государства, и власть монарха, который обязан эти законы претворять в жизнь. Последняя власть, в силу специфики своей деятельности, получила название исполнительной. Судебная власть впервые выделяется Ш.-Л. Монтескье.

Дж. Локк и Ш.-Л. Монтескье заложили основу, первые фундаментальные положения в создающуюся теорию разделения властей, определив основной спектр дискуссионных проблем государственного строительства будущих правовых государств в отношении государственной власти и основных способов ее деления. Основным аргументом в пользу разделения властей для них являлась защита неотъемлемых прав человека от посягательств государства, что выразилось в компромиссе между буржуазией и дворянством при осуществлении ими государственной власти. Главное отличие разделения властей в новое время от предшествующих периодов выражалось не просто в разделении функций государственных органов, которое существовало всегда, а в разделении государственных институтов на основные ветви власти и недопущении смешения полномочий различных властей в одном органе или одним человеком, что было достигнуто в результате компромисса политических сил по поводу обладания властью в государстве.

Принцип разделения властей, целью которого является защита общества, человека и гражданина от тоталитарного государства, его неограниченной власти с помощью расчленения последней на несколько ветвей, зачастую на три ветви – законодательную, исполнительную и судебную, и их надлежащего организационно-правового ограничения, является одним из важнейших достижений политической культуры.

Причем эти ветви государственной власти находят материальное выражение в ее основных функциях – законодательной, исполнительной и судебной. Каждая из этих функций представлена соответствующими суверенными сдерживающими и уравновешивающими друг друга органами государственной власти и самостоятельно ими осуществляется. При этом важно отметить, что принцип разделения властей характеризуется прежде всего юридическим равенством трех ветвей власти, их верховенством, суверенностью в закрепленной сфере деятельности и соответственно независимостью друг от друга. Суть принципа разделения властей состоит в том, что единая государственная власть, имеющая своим единственным источником народ, покоящаяся на едином государственном суверенитете, на единстве государственной политики по принципиальным вопросам, может быть связанной правами человека, легитимно, в правовом режиме функционировать при условии ее деконцентрации, организационно-правового рассредоточения по основным самостоятельным центрам (ветвям). Как видим, он приводит лишь к формальному многовластию в государстве, которое приобретает образ фактического при отражении в массовом сознании. К сожалению, принцип разделения властей до сих пор не получил глубокого понимания, отражения в постсоветском сознании граждан, политиков, депутатов парламентов стран СНГ, в том числе Беларуси. Такое поверхностное осознание принципа разделения властей является одной из причин напряженности, конфликтов между властями в государствах СНГ. Важно отметить общую обособленность, которая заключается в том, что утверждение принципа разделения властей в политической практике, сознании, нигде гладко безболезненно не происходило, поскольку всегда было связано с перераспределением власти, полномочий в системе государственных органов, разрушением ее иерархии, ограничением компетенции государственных властных институтов.

Как известно, советская власть основывалась на конституционном принципе организационно-правового единства государственной власти, исключающем ее делимость на отдельные, относительно независимые власти, устанавливающем полновластие Советов, монополию на государственную власть в масштабах государства и в каждой территориальной единице, абсолютное верховенство высшего представительного органа – Верховного Совета (о чем свидетельствовало и его название), возглавляющего всю систему государственного управления и обязаны были издавать свои правовые акты в рамках конституционной формулы – "на основе и во исполнение Конституции и законов".

Конституция Республики Беларусь, принятая Верховным Советом 15 марта 1994 года, впервые в статье 6 закрепила принцип разделения властей, который выражался в следующем: "Государство основывается на принципе разделения властей: законодательной, исполнительной и судебной. Государственные органы в пределах своих полномочий самостоятельны: они взаимодействуют между собой, сдерживают и уравновешивают друг друга". Анализ данной статьи и других статей Конституции Республики Беларусь свидетельствует о том, что принцип разделения властей не получил в ней последовательного, четкого закрепления. К примеру, Конституционный Суд формировался лишь одной ветвью власти – законодательной, хотя в других странах (Германия, Италия, Франция, Россия, Украина, Казахстан) аналогичный орган формируется на паритетной основе.

В результате на практике наблюдалось нарушение баланса полномочий ветвей власти в пользу Верховного Совета, который законодательствовал на основе прежнего, советского принципа единства государственной власти.

Осуществление исполнительной власти в Республике Беларусь Конституция возлагала на впервые созданный институт президентства, который пользуется широкой популярностью во всем мире. Кстати сказать, более 130 стран мира имеют в своей политической системе институт президентской власти. Согласно ст. 95 Конституции Президент являлся не только Главой государства, но и главой исполнительной власти. В силу этого он должен был выполнять функции, обязанности двух должностей, которые имели разные цели, задачи и уровни властности. К тому же обязанности Главы государства не были обеспечены должным объемом правомочий.

В соответствии с Конституцией судебная власть не включала в свою систему такой важный орган по охране Основного Закона, по обеспечению его верховенства, как Конституционный Суд.

Необходимость последовательного, реального закрепления в Конституции принципа разделения властей, восстановления равновесия трех ветвей власти, баланса между обязанностями и правами Главы государства, повышения статуса исполнительной власти в системе государственных органов и ее роли в управлении государством и обществом явилась одной из объективных причин президентской инициативы, направленной на внесение необходимых изменений и дополнений в Конституцию Беларуси путем республиканского референдума. Принятые на референдуме 24 ноября 1996 года изменения и дополнения в Конституцию Республики Беларусь существенно обогатили теорию и конституционную практику разделения властей, значительно укрепили их самостоятельность и авторитет, а также основы конституционного строя. В результате юридически оформилась еще одна ветвь власти – президентская, арбитражная по своей сути власть, охранительная, лидирующая по своей направленности.

Президент Республики Беларусь перестал быть главой исполнительной власти, что, однако не превращает его в некий государственный символ. Теперь он – Глава государства, из чего следует, что Президент является первым среди государственных должностных лиц, занимает самостоятельное главенствующее место в системе государственных органов Беларуси. Он представляет Республику Беларусь внутри страны и в международных отношениях. А это означает, что Президент выступает от имени всех государственных органов, его официальные заявления и акции не нуждаются в каком-либо удостоверении, утверждении. Все официальные выступления Президента и сделанные им заявления обязывают государство в целом. поскольку он действует в соответствии с Конституцией Беларуси и в силу должности, т.е. на основании того, что является Главой суверенного государства. К тому же Президент является наиболее авторитетным выразителем определенных политических интересов, обладателем политического мандата, полученного от народа во время всеобщих прямых президентских выборов.

Президент не включен в систему разделения властей, поставлен над всеми ветвями власти. В результате его авторитет, политико-правовая защищенность усиливаются. Президент обладает неприкосновенностью, а его честь и достоинство охраняются законом.

В политико-правовом плане наделение Президента титулом Главы государства вытекает из необходимости обеспечения взаимодействия властей, устойчивости системы государственного управления, институтов государственной власти, их преемственности, стабильности в государстве.

Невозможно себе представить функционирование органов государственной власти в современном государстве на основе принципа разделения властей без авторитетного арбитра, обеспечивающего политическую и экономическую стабильность, без Президента – охранителя основ конституционного строя, существенных ценностей общества, который не только олицетворяет единство народа, государства внутри страны и вовне, но и обеспечивает необходимое взаимодействие государственных властей, устойчивость механизма государственной власти. Остальные ветви власти – законодательная, исполнительная и судебная – осуществляют установленную Конституцией и законами деятельность, т.е. законодательствуют, управляют, осуществляют правосудие.

Изменения и дополнения, внесенные в Конституцию, свидетельствую о том, что Президент дистанцирован от всех ветвей власти и не несет политической ответственности за свои действия. Вместе с тем он отчасти нормотворчествует, участвует в осуществлении законодательной , исполнительной и судебной властей, разрешает споры между властями. Он обязан делать это для того, чтобы выступать в качестве гаранта республиканской формы правления, реализации основных направлений внутренней и внешней политики, суверенитета Республики Беларусь, ее национальной безопасности и территориальной целостности, выполнять обязанность по поддержанию стабильности в государстве, гражданского мира в обществе. Именно поэтому главам в Конституции, посвященным трем ветвям власти, предшествует глава о Президенте Республики Беларусь. С нее начинается изложение системы государственных органов Беларуси, что объясняется особым значением Президента в системе государственных органов Республики Беларусь. Как известно, по Конституции 1994 года первым конституционным органом государственной власти являлся Верховный Совет Республики Беларусь.

Президент, реализуя свои функции, закрепленные в части первой и второй статьи 79 Конституции, призван обеспечить должное исполнение юридических обязанностей всеми органами государства. К примеру, функцию гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина Президент может осуществлять как путем непосредственного обращения к органам и должностным лицам, действия которых не отвечают конституционным требованиям, нарушают права и свободы личности в целом, отдельных групп населения, так и инициируя законы, издавая декреты, указы, направленные на восстановление нарушенных норм, прав и свобод, защиту интересов граждан. 

В связи с внесенными в Конституцию Республики Беларусь изменениями и дополнениями, законодательная власть больше не находится в привилегированном положении, она приобрела более цивилизованное название, означающее окончательный отказ от советской модели высшего органа государственной власти, и совершенную структуру, которая соответствует стандартам западного парламентаризма. Ныне представительный и законодательный орган Республики Беларусь называется "Парламентом – Национальным собранием Республики Беларусь". Он состоит из двух палат – Палаты представителей и Совета Республики (ст. 90). Двухпалатные парламенты достаточно широко распространены за рубежом. В конституции закреплен принцип самоорганизации палат Национального собрания. Каждая палата самостоятельно устанавливает свой порядок работы в принимаемом регламенте (ст. 105). Палаты Национального собрания заседают раздельно. Общий орган палат отсутствует. Единственным временным совместным органом двух палат, упомянутым в Конституции, может быть согласительная комиссия, формируемая ими на паритетной основе, для выработки согласованного текста законопроекта (ч. 4, 5 ст. 100).

Палата представителей представляет интересы всех граждан Республики Беларусь, является нижней палатой и соответственно основным законодательным органом, играющим главную роль в законотворческом процессе. Оно законодательствует только по определенному кругу вопросов, перечисленному в ст. 97 Конституции. Вместе с тем, конституционная процедура последовательного принятия законопроекта обеими палатами свидетельствует об их равном правовом статусе в осуществлении законотворчества, что обеспечивает единство Национального собрания, а соответственно, правовое отражение общих интересов всего народа Республики Беларусь и соответствующих административно-территориальных единиц. Совет Республики является палатой территориального представительства и осуществляет наряду с законодательной функцией ряд других полномочий, перечень которых содержится в ст. 98 Конституции. Совет Республики является верхней палатой и способствует более тщательной, обоснованной разработке законодательства, укреплению законности и усилению взаимодействия между властями. К примеру, Совет Республики избирает шесть судей Конституционного Суда и дает согласие на назначение Президентом Председателя Конституционного суда, Председателя и судей Верховного Суда, Председателя и судей Высшего Хозяйственного Суда.

Как известно, ХХ век является веком усиления исполнительной власти и кризиса парламентаризма во всем мире. И это не злой умысел правителей, политиков, а мировая политическая тенденция, обусловленная динамичностью жизни, глобальностью, сложностью проблем в наше время.

В результате последовательного закрепления в Конституции принципа разделения властей, усиливается исполнительная власть, а Совет Министров становится "сильным" институтом государственной власти, единственным органом, возглавляющим и осуществляющим исполнительную власть, а равно выступающим в качестве центрального органа государственного управления (ч. 1 ст. 106). Статус Совета Министров и его Премьер-министра получает в главе пятой Конституции четкое, детальное закрепление, что свидетельствует об их значимости, роли в системе органов государственной власти, и в практике государственного управления. В частности, Правительство Республики Беларусь:

руководит системой подчиненных ему органов государственного управления и других органов исполнительной власти;

разрабатывает основные направления внутренней и внешней политики и принимает меры по их реализации;

разрабатывает и представляет Президенту для внесения в Парламент проект республиканского бюджета и отчет об его исполнении;

обеспечивает проведение единой экономической, финансовой, кредитной и денежной политики, государственной политики в области науки, культуры, образования, здравоохранения, экологии, социального обеспечения и оплаты труда;

принимает меры по обеспечению прав и свобод граждан, защите интересов государства, национальной безопасности и обороноспособности, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

выступает от имени собственника в отношении имущества, являющегося собственностью Республики Беларусь, организует управление государственной собственностью"

обеспечивает исполнение Конституции, законов и декретов, указов и распоряжений Президента;

отменяет акты министерств и иных республиканских органов государственного управления;

осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией, законами и актами Президента (ст. 107).

с обретением Советом Министров самостоятельного статуса усиливается его ответственность перед Парламентом (ч. 2 ст. 106), хотя депутаты Палаты представителей могут быть одновременно членами Правительства (ч.3 ст. 92).

Ответственность Правительства перед Парламентом, участие Палаты представителей в процессе формирования Совета Министров, оценка ею программы деятельности последнего являются важнейшими проявлениями взаимодействия президентской, законодательной и исполнительной властей.

Изменения и дополнения, внесенные в Конституцию, устанавливают более совершенную систему "сдержек и противовесов", которая обеспечивает возможность взаимного контроля ветвей власти, создает условия для их бесконфликтного взаимодействия, функционирования, основываясь на следующих положениях:

во-первых, Президент Республики Беларусь – Глава государства олицетворяет единство народа, выступает в качестве арбитра властей. Он как общенародный лидер, обладающий высшей представительной властью, имеет действенные, эффективные конституционные способы воздействия на законодательную, исполнительную и судебную власти. Его президентская или арбитражная власть заполняет вакуум во взаимоотношениях между властями, обеспечивает преемственность и взаимодействие органов государственной власти, осуществляет посредничество между ними;

во-вторых, порядок формирования и сроки функционирования властей имеют существенные особенности. Президент избирается гражданами Республики Беларусь сроком на 5 лет. Каждая из Палат Парламента имеет четырехлетний срок полномочий и формируется особым образом. Члены Совета Республики избираются на собраниях депутатов местных Советов депутатов базового уровня. А депутаты Палаты представителей избираются непосредственно народом на основе всеобщего, свободного, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Исполнительная и судебная власти Беларуси формируются Президентом и Парламентом. Причем, срок полномочий членов Конституционного Суда составляет 11 лет;

в-третьих, Конституционный Суд Республики Беларусь, осуществляя контроль за конституционностью нормативных актов в государстве, играет важную роль в функционировании механизма "сдержек и противовесов";

в-четвертых, закон есть результат общих интересов президентской, законодательной и исполнительной властей, ибо в законотворческом процессе в обязательном порядке участвуют Национальное собрание и Президент, а в определенных случаях и Правительство.