Организационно-правовые основы государственного управления тылом
и снабжением русской армии (XIV - начало ХХ века)
· Организационно-правовые основы
государственного управления тылом и снабжением русской армии (XIV - начало ХХ
века) (М.И. Терентьев, "Журнал российского права", N 11, ноябрь 2001
г.)
Начиная с середины XIV в. основу обеспечения русского войска
составляли заготовки продовольствия, которые производились за плату через
заготовителей-купцов. Создание единого Московского государства сопровождалось
увеличением численности войска, которое во второй половине XV в. стало
комплектоваться на основе поместной системы, основанной, в свою очередь, на
раздаче земельных наделов во владение дворянству за военную службу. В Уложении
о службе 1555 года был подробно определен порядок комплектования и снабжения
поместного войска*(1). Данное
Уложение можно считать первым в российской истории законодательным актом,
регулировавшим порядок комплектования и организацию государственного управления
тылом и снабжением русской армии.
Дальнейший рост рядов вооруженных сил в XVI-XVII вв. создавал
возможности для их перевода на полное государственное обеспечение. Однако
наличие нескольких родов войск, различия в порядке их комплектования и
снабжения потребовали создания соответствующих центральных государственных
органов, ведавших обеспечением русской армии. Поэтому были созданы Приказы
Московского государства, основными среди которых были:
- Разрядный приказ - главное правительственное учреждение,
совмещавшее функции гражданского и военного управления. Разряды (области) были
выделены для комплектования и снабжения определенной части русского войска,
набираемого по требованию царя.
- Стрелецкий приказ, созданный для комплектования и
снабжения стрелецких полков.
- Пушечный приказ (впоследствии - Пушкарский), ведавший
снабжением артиллерии.
С середины XVII в. Приказы значительно расширились, и
распределение обязанностей между ними стало более конкретным. В дополнение к
существовавшим Приказам были учреждены Рейтарский, Драгунский, Аптечный и пр.,
а также созданы временные комиссии (например, для сбора, хранения и доставки
хлебных и мясных запасов)*(2).
Общественно-экономическая отсталость Российского государства
не позволяла создать регулярную армию, без которой к концу XVII в. стало
невозможно решать важнейшие внешнеполитические задачи. Крепостничество и
остатки поместной системы комплектования войск мешали полному переходу армии на
единую систему государственного снабжения. Исходя из этого, правительство
дополнительно установило постоянные военные, денежные и хлебные налоги, что
явилось необходимым условием создания регулярной армии и перехода ее на полное
государственное содержание*(3).
Западные армии до начала XVII в. строились на основе
наемничества и пополнялись до нужной численности только во время войны. При
этом наемники несли службу за денежное вознаграждение и видели в войне лишь
возможность для личной наживы. В армиях западноевропейских стран
руководствовались тем, что войска должны были полностью обеспечивать себя за
счет завоеванных земель. Это неизбежно порождало грабеж местного населения и
истребление экономических ресурсов побежденной страны*(4).
Например, шведская армия короля Густава Адольфа, воюя на
территории Германии в период Тридцатилетней войны (1618-1648 гг.),
обеспечивалась за счет введения военно-контрибуционной системы, при которой
местные власти бесплатно производили сбор всего необходимого для войск.
Отобранное у населения продовольствие доставлялось в магазины, откуда
выдавалось войскам. Система снабжения из продовольственных магазинов
продемонстрировала свои преимущества перед системой открытого грабежа, поэтому
стала применяться в армиях других стран Запада*(5).
Напротив, русской армии еще с XIV в. было присуще
организованное снабжение, а не грабеж у местного населения. Поэтому очевидна
вся несостоятельность утверждений зарубежных историков о заимствовании у Запада
методов обеспечения войск. Практика снабжения русской армии того времени
развивалась самостоятельным путем и стояла гораздо выше, чем в армиях западных
государств.
К началу XVIII в. русская регулярная армия была переведена
на государственное централизованное снабжение. Стройная система организации
тыла и снабжения войск была создана Петром I, который учел имевшийся опыт
обеспечения армии и ликвидировал большинство ранее существовавших Приказов. В
1700 г. им был учрежден Провиантский приказ, ведавший снабжением армии
продовольствием. Его возглавил генерал-провиант. Одновременно был образован
Особый (с 1701 г. - Военный) приказ, ведавший отпуском денежных средств,
вещевым снабжением и пополнением армии лошадьми. В нем служили офицеры,
называвшиеся комиссарами. Создание центральных органов снабжения в виде
Провиантского и Военного Приказов значительно улучшило руководство обеспечением
войск. В русской регулярной армии были установлены нормы довольствия. Так, 18
февраля 1705 года был законодательно определен размер "хлебного
жалованья" всем без исключения нижним чинам*(6).
После проведения административной реформы 1708 г. территория
государства была разделена на восемь губерний. Пытаясь удовлетворить
возраставшие потребности войск в продовольствии, с 1710 г. правительство
распределяло все доходы с губерний на содержание армии и флота. Новое
административное деление России сыграло большую роль в создании
организационно-правовых основ государственного управления снабжением русской
армии*(7).
В первой четверти XVIII в. произошло дальнейшее изменение в
устройстве центральных органов управления снабжением вооруженных сил. 22
февраля 1711 года был учрежден Сенат - высший законодательный орган
государства, к которому отошли все функции снабжения армии. Как особый орган
Сената стал действовать Кригс-комиссариат, на который возложили задачу контроля
над снабжением войск. По Указу от 31 июля 1711 года в состав Сената был введен
генерал-кригс-комиссар, возглавивший снабжение армии. Во главе военного
хозяйства был поставлен генерал-пленипотенциал-кригс-комиссар, в лице которого
сосредоточилась власть, соответствующая министерской. Правовая особенность его
должностных обязанностей состояла в том, что ему подчинялись не только Приказы
и комиссары, но и органы правосудия.
Сложившиеся органы военного управления и накопившийся опыт
снабжения армии были закреплены в Уставе воинском 1716 г., где подробно
изложены вопросы обеспечения войск и организации торговли продовольствием.
Согласно положениям Устава, вопросы материального обеспечения армии в период
боевых действий решал Военный Совет. Продовольственное обеспечение по-прежнему
являлось основным в общей системе снабжения. Провиантский приказ организовывал
склады, обеспечивавшие войска только хлебом и крупой. Для приобретения же
приварочных продуктов (мяса, жиров, овощей и пр.) войскам выдавались деньги из
казны. Так в русской армии впервые была организована торговля. Для этой цели
Уставом разрешалось привлекать торговцев (маркитантов), обязанных вести
торговлю в назначенных местах по заранее установленным ценам. Вещевое
довольствие войск стало производиться по срокам и за плату. Кроме того, в
Уставе уделялось много внимания своевременности и полноте выдачи вещевого
имущества*(8).
Устав воинский 1716 г. был значительным шагом вперед на пути
создания организационно-правовых основ государственного управления тылом и
снабжением русской армии. Согласно положениям Устава, вся работа по снабжению
армии была отдана под контроль коллегиальных органов. Кроме того, важным
событием для развития тыла и снабжения русской армии стало нормирование
довольствия и введение специальных должностей для управления продовольственным
обеспечением войск.
В 1717 г. создается высший военный орган - Военная коллегия,
президенту которой в 1720 г. были подчинены комиссариатское и провиантское
ведомства, выделенные в самостоятельные органы. На данную коллегию было
возложено решение вопросов снабжения армии, и в 1723 г. ей был полностью
подчинен Кригс-комиссариат, что значительно усилило централизацию управления
снабжением. В 1731 г. был образован Генеральный кригс-комиссариат, который
сначала подчинялся Военной коллегии, а затем получил право обращения прямо в
Сенат*(9).
Во второй половине XVIII в. в организацию снабжения войск
вносится ряд усовершенствований. Постановлением Сената от 1 февраля 1755 года
определяется новый порядок работы военных складов. В 1758 г. был издан
кодифицированный сборник, в который вошли все действовавшие положения по
снабжению войск. Сборник вышел под названием "Комиссариатские и
провиантские регулы". Особое место в нем занимали указания по заготовкам
продовольствия и фуража*(10).
После Устава воинского 1716 г. Регулы стали новым источником
российского законодательства, в котором обобщался опыт организации
государственного управления снабжением действующей армии.
В 1766 г. в Москве учреждается Главная провиантская
канцелярия с филиалом в Петербурге, где также существовала особая контора
"для многих исправлений по Комиссариату". Теперь снабжение армии в
мирное время осуществлялось по системе централизованных заготовок через
специальные провиантские и вещевые магазины, созданные во всех дивизиях. В
военное время наблюдался переход от натуральных поставок к денежным закупкам на
месте расквартирования войск*(11).
Армии Запада в XVIII в. по-прежнему комплектовались
преимущественно за счет наемников. В снабжении войск в то время существовали
серьезные различия. Во Франции, Пруссии и некоторых других странах применяли
магазинную систему довольствия войск. В других армиях (например, в Швеции)
снабжение строилось на использовании местных средств, получаемых путем
контрибуций. При этом в снабжении наемных армий возникали частые перебои. Так,
из-за недостатка продовольствия австрийские войска в ряде случаев были
вынуждены прекращать боевые действия или прибегать к материальной помощи
союзной русской армии*(12).
Напротив, система снабжения русской армии XVIII в. была
централизованной и обеспечивала довольствие войск из продовольственных
магазинов в сочетании с использованием местных средств. Она имела явное
преимущество перед системой снабжения наемных армий, поскольку развивалась
самостоятельным путем, используя накопленный опыт русского войска, и
соответствовала высокому для того времени уровню развития русского военного
искусства. Как и в военном искусстве, в области снабжения войск русская армия
опередила страны Запада на 50-100 лет. Одним из ярких свидетельств этого
являлся Устав воинский 1716 г., аналогов которому в армиях Западной Европы
создано не было.
К началу XIX в. общее отставание в развитии России привело к
тому, что ограниченные экономические возможности государства предельно
обострили проблему снабжения армии. Поскольку продолжительные войны велись
главным образом на чужой территории, то обеспечение войск осуществлялось
посредством денежных закупок. Это обстоятельство сыграло важную роль в
становлении капиталистической системы обеспечения армии, развивавшейся на
основе развивавшихся в России товарно-денежных отношений.
Опыт, приобретенный в войнах конца XVIII и начала XIX вв.,
был обобщен высшим командованием русской армии. Необходимость создания единых
принципов организации управления тылом была учтена при разработке Учреждения
для управления большой действующей армией, утвержденного 27 января 1812 года.
Кроме вопросов управления войсками, в нем были изложены основы организации тыла
и снабжения армии. Учреждение имело разделы, относящиеся к организации,
устройству и способам обеспечения войск, централизованное снабжение которых
возлагалось на Военное министерство. Издание Учреждения перед началом
Отечественной войны 1812 г. свидетельствовало о дальнейшем совершенствовании
русской военной теории и законотворчества. Впервые в нашей истории были решены
многие важные вопросы обеспечения войск. Учреждение явилось значительным шагом
вперед в развитии государственного управления тылом и снабжением русской армии.
В 1846 г. был издан Устав для управления армиями в мирное и
военное время, определявший организационные формы интендантского управления и
способы заготовления провианта. Если для мирного времени определенный Уставом
единый порядок снабжения войск был оправдан, то в военное время это привело к
бюрократизации в отношениях между отдельными звеньями системы снабжения.
Поэтому в деле обеспечения армии Устав 1846 г. явился шагом назад*(13).
Управление системой продовольственного снабжения войск
осуществлял Провиантский департамент, возглавляемый генерал-провиантмейстером.
В основе заготовок провианта были торги, которые широко рекламировались в целях
привлечения хлебных торговцев. В случае безуспешности торгов применялся
коммерческий способ, при котором чиновники провиантских комиссий проводили
заготовки сами. Реже всего заготовки проводились комиссионерским и
хозяйственным способами (так называемым попечением войск)*(14).
Крымская война 1853-1856 гг. обнаружила несовершенство
военного управления русской армией и вскрыла немало недостатков в системе ее
обеспечения. В 1861 г. царское правительство было вынуждено отменить крепостное
право и провести ряд других реформ, в том числе и военных, после чего в России
начался быстрый промышленный подъем, сопровождавшийся развитием монополий.
Возросшие экономические возможности государства позволили увеличить вооруженные
силы Российского государства и улучшить организацию снабжения армии*(15).
В 1864 г. впервые в России были созданы военные округа,
выполнявшие командные, военно-административные и хозяйственные функции в
отношении войск, расположенных на их территории. В то же время проводилась
реорганизация Военного министерства, закончившаяся в 1868 году. В результате в
его руках были сконцентрированы все необходимые функции по управлению
вооруженными силами. Провиантский и комиссариатский департаменты были
объединены в Главное интендантское управление, что значительно упрощало
руководство снабжением войск*(16).
Совершенствовалась организация государственного управления
снабжением русской армии. Так, в 1868 г. было издано Положение о полевом
управлении войсками в военное время, а в 1871 г. - Положение о провиантском,
приварочном и фуражном довольствии войск. Воинские уставы были пересмотрены, а
Устав 1846 г. отменен как устаревший. Согласно Положению о полевом управлении,
снабжением войск должны были заниматься непосредственно военно-окружные
управления. Полевые управления армии являлись распорядительными органами
главнокомандующего и занимались снабжением войск лишь в исключительных случаях.
В 1876 г. Военное министерство пересмотрело Положение 1868
г., разработав и утвердив новое Положение о полевом управлении войсками, в
котором были разработаны теоретические основы организации материального
обеспечения войск. Военное министерство стало распорядительным органом по
снабжению и обслуживанию войск в мирное время, а военно-окружные управления -
исполнительными органами.
Большое значение для совершенствования организации
государственного управления тылом и снабжением русской армии имело издание
Положения о полевом управлении войсками в военное время, утвержденного приказом
по Военному министерству от 20 апреля 1890 года N 62. Оно определяло две
функции полевого управления: командную (оперативно-стратегическую) и
военно-административную (организацию системы обеспечения). Данное Положение
впервые устанавливало подчинение работников тыла строевым командирам, в нем
была подробно разработана система органов управления тылом и снабжением войск.
В то же время тыловые органы в штабе главнокомандующего армией предусмотрены не
были*(17).
Русская армия в начале ХХ в. насчитывала около 1,1 млн.чел.,
а в 1913 г. - 1,3 млн.чел. Официальные взгляды на организацию тыла, изложенные
в Положении 1890 г., в целом не изменились. Обозно-вещевое снабжение войск
определялось Положением об интендантском вещевом довольствии, утвержденным
Приказом по военному ведомству 1890 г. N 8. Продовольственное обеспечение
русской армии осуществлялось способами, установившимися во второй половине XIX
в. Его порядок несколько улучшился с принятием Положения о продовольствии войск
в военное время, утвержденного приказом по военному ведомству 1899 г. N 34618.
К началу войны с Японией 1904-1905 гг. общее руководство
тылом русской армии по-прежнему определялось Положением о полевом управлении
1890 г. Порядок продовольственного и вещевого снабжения русской армии уже
устарел, что привело к неблагоприятным последствиям во время войны. По
окончании войны были предприняты некоторые шаги по совершенствованию
организации тыла и снабжения российских вооруженных сил:
- Приказом по военному ведомству 1905 г. N 769 несколько
улучшался продовольственный паек, вводилось чайное довольствие.
- Приказами по военному ведомству 1910 г. NN 496 и 605 было
реорганизовано Военное министерство и вместе с ним - Главное интендантское
управление.
- Приказом по военному ведомству 1911 г. N 186 созданы на
мирное время дивизионные (бригадные) интендантские органы и управления местных
интендантов.
- Приказом по военному ведомству 1911 г. N 541
устанавливался порядок прохождения службы в интендантском ведомстве*(19).
Разработка официальных руководящих документов по организации
тыла и снабжения на военное время шла крайне медленно. Только в 1912 г. увидело
свет Положение о продовольственных магазинах военного времени. Вплоть до начала
Первой мировой войны в основе организации тыла русской армии лежало давно
устаревшее Положение о полевом управлении 1890 г. Новое Положение о полевом
управлении войсками было разработано в 1912 г., а утверждено лишь в 1914 г.
Новые положения вступили в законную силу только с началом войны, в связи с чем
была спешно проведена перестройка управления тылом армии.
Управление тылом и снабжением русской армии в это время
производилось в соответствии с Положением о полевом управлении 1914 года. Общее
управление тылом возлагалось на верховного главнокомандующего. Центральные
органы снабжения оставались в ведении военного министра и продолжали
использовать бюрократические методы мирного времени, оказавшись не в состоянии
управлять тылом фронтов. В основы организации тыла, определенные Положением, за
время войны практика внесла серьезные изменения. При этом многие подходы и
нормативы по организации тыла устарели. В итоге тыл русской армии не смог
решить поставленные перед ним задачи*(20).
В Положении о полевом управлении 1914 г. содержались важные
меры по созданию единой системы управления тылом в соответствии с требованиями
военного времени, но имелись и существенные недостатки: не был определен
порядок взаимоотношений между органами военного управления; при
главнокомандующем не было органов управления тылом; Положение было принято уже
после начала войны, во многом утратив свою актуальность.
Общественно-экономическая отсталость России, крупнейшие
просчеты правительства и высшего военного руководства обусловили
неподготовленность тыла русской армии к Первой мировой войне. Обладая огромными
людскими ресурсами, Россия имела возможность создать самую многочисленную армию
в мире, однако не могла обеспечить ее всем необходимым. Попытка правительства
решить проблему снабжения армии путем создания органов
государственно-монополистического регулирования привела к нарастанию кризиса и
развалу экономики страны. На фоне экономического развала развивался
революционный кризис*(21).
По мнению ряда военных специалистов, на изменение способов
снабжения и организации тыла русской армии значительное влияние оказывали
государственное устройство России, политика ее господствовавших классов,
состояние военного искусства, характер войн, географические особенности страны
и другие условия*(22).
По нашему мнению, среди условий, определявших систему
государственного управления тылом и снабжением русской армии, следует также
отметить общий уровень экономического, политического и культурного развития
страны, численность войска и его вооружение, а также состояние законодательства
о государственном управлении в этой сфере.
Таким образом, общественно-экономическое развитие России
обусловило характер развития системы снабжения русской армии и подготовило
почву для создания органов государственного управления тылом и снабжением в
период с XIV до начала XX века. Совершенствование нормативно-правовых основ
государственного управления снабжением войск осуществлялось по мере изменения
их организационной структуры и развития всей системы войскового хозяйства в
русской армии.
М.И. Терентьев,
аспирант ИЗиСП
"Журнал российского права", N 11, ноябрь 2001 г.
| 
