Административное производство: Понятие, виды, классификация. Суворов, М. А. 2002 Аннотация: Опубликовано : Сибирский Юридический Вестник. - 2002. - № 3. Материал(ы): Административное производство : Понятие, виды, классификация. Суворов, М. А.
Административное производство : Понятие, виды, классификация
Суворов М. А.
В научной литературе и в законодательстве отсутствуют общепринятые определения понятий «производство» и «административное производство» в частности, а также классификация их видов. Тем не менее, в гражданском судопроизводстве (процессе) четко выделяются понятия искового производства (ст. 113–230 ГПК), производства по делам, возникающим из административно-правовых отношений (ст. 231–244 ГПК) и особого производства (ст. 245–281 ГПК). Кроме того, выделяются процессуальные стадии производства в суде первой инстанции (раздел II ГПК), в кассационной инстанции (раздел III ГПК), в надзорной инстанции (глава 36 ГПК) и исполнительного производства (раздел V ГПК). В уголовном судопроизводстве (процессе) также проводится дифференциация как по стадиям, так и по специфике процессуальных форм определенных категорий дел: досудебное (часть вторая УПК) и судебное (часть третья УПК) производства, в суде первой инстанции (раздел IX УПК), в суде второй инстанции (раздел XIII УПК), в надзорной инстанции (гл. 47 УПК), производства по уголовным делам подсудным мировому судье (гл. 41 УПК), рассматриваемым судом с участием присяжных заседателей (гл. 42 УПК), в отношении несовершеннолетних (гл. 50 УПК), производства по рассмотрению и разрешению вопросов, связанных с исполнением приговора (гл. 47 УПК) и о применении принудительных мер медицинского характера (гл. 51 УПК). Таким образом, в гражданском и уголовном процессах под производством понимаются как стадии рассмотрения дел, так и порядок рассмотрения их отдельных категорий.
В специальной литературе обосновываются различные подходы к вопросу о том, что следует понимать под административным производством. Общность в позициях большинства авторов сводится к признанию его частью административного процесса. Поэтому, оправданным было бы, прежде всего, определить логический объем самого понятия административного процесса. Обратимся вначале к наработкам, имеющимся в общей теории права, а также в науках уголовного и гражданского процессов.
Семантика процесса в Словаре иностранных слов трактуется как последовательная смена состояний, каких либо явлений, ход развития чего-либо; совокупность последовательных действий для достижения какого-либо результата; порядок осуществления деятельности[1]. Таким образом, термин процесс может отражать как статику (некий порядок), так и в динамику определенных явлений и действий.
Это понимание процесса вообще содержательно конкретизируется в представлениях о собственно юридическом процессе. Так, рассматривая юридический процесс как общеправовую конструкцию, В.И. Леушин трактует его как урегулированный процессуальными нормами порядок деятельности компетентных государственных органов, состоящий в подготовке, принятии и документальном закреплении юридических решений общего или индивидуального характера[2]. По признаку характера принимаемых решений юридический процесс он подразделяет на два вида – правотворческий и правоприменительный процессы. Результат правотворческого процесса – нормативные правовые акты, результат же правоприменительного процесса – принятие индивидуального юридического решения (акта) по рассматриваемому делу или вопросу.
Б. М. Лазарев интерпретирует юридический процесс как систему действий, реально совершаемых в соответствии с процедурой теми или иными гражданами, организациями, органами и должностными лицами, и систему правоотношений, складывающихся в результате и посредством этих действий[3]. При этом он подчеркивает, что юридические процедуры определяют стадии юридического процесса, их цели, последовательность и временне рамки, конкретные действия на каждой стадии, основания совершения и взаимосвязь этих действий, способы их оформления и фиксации.
Рассматривая гражданский процесс, Д. М. Чечот определяет его как совокупность процессуальных действий и возникающих в ходе этих действий процессуальных правоотношений, связанных с осуществлением правосудия по гражданским делам. Действия эти совершаются судом – органом по осуществлению правосудия, а также другими субъектами, привлеченными к рассмотрению дела[4].
М. К. Треушников отмечает своеобразие тех отношений, которые возникают в гражданском судопроизводстве. Оно, по его мнению, заключается в том, что эти отношения могут осуществляться исключительно в порядке и в формах, установленных нормами гражданского процессуального права, а все участники процесса законом наделяются определенными процессуальными правами. В процессе гражданского судопроизводства совершаются лишь те действия, которые заранее предусмотрены процессуальными нормами[5]. Конечной же целью гражданского судопроизводства является, как известно, защита прав и законных интересов граждан, а также в определенных пределах и организаций.
По своей природе наиболее близок к административному процессу уголовный процесс. Авторы учебника «Уголовный процесс» определяют его как «предусмотренную законом и облеченную в форму правоотношений деятельность органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда (судьи) при участии организаций, должностных лиц и граждан, содержанием которой являются возбуждение, расследование, рассмотрение и разрешение судами уголовных дел, исполнение приговора, имеющая своей задачей обеспечить охрану прав и свобод человека и гражданина, общественного порядка и общественной безопасности, конституционного строя России от преступных посягательств»[6]. Кроме того, они указывают, что характерным для уголовного процесса является то, что вся система процессуальных действий и каждое из них в отдельности производятся в предусмотренном законом процессуальном порядке. Этот порядок обязателен для всех, так как обеспечивает законность производства по делу, права, интересы и свободы лиц, участвующих в деле, создает гарантии обоснованности и справедливости принимаемых решений.
Резюмируя вышеизложенное, можно сказать, что, во-первых, как гражданский, так и уголовный процессы – это, прежде всего, нормативно регулируемая деятельность компетентных государственных органов и иных участвующих в делах лиц; во-вторых, в нормах регулирующих и гражданский, и уголовный процессы закрепляются круг и порядок деятельности всех лиц, участвующих в процессе, последовательность, содержание и характер всех их действий. Особо обращает на себя внимание то обстоятельство, что в качестве одной из основных задач как уголовного, так и гражданского процессов авторы учебников называют обеспечение охраны прав и свобод человека и гражданина. В этом находит отражение закрепленная в статьях 2 и 18 Конституции Российской Федерации обязанность государства, всех его органов и должностных лиц соблюдать и защищать законные права и свободы человека и гражданина, которые являются непосредственно действующими и определяющими смысл, содержание и применение норм законодательства, а также деятельности любых органов государственной власти и местного самоуправления. Эти сущностные признаки юридического процесса по нашему мнению в полном объеме должны быть отнесены и к административному процессу, поскольку он является разновидностью юридического процесса.
В науке административного права утвердились два основных подхода к определению понятия административного процесса. Согласно первому, административный процесс охватывает всю деятельность, осуществляемую органами государственного управления.
Так, для Д. Н. Бахраха административный процесс – «это властная деятельность государственной администрации, осуществляемая в рамках административно-процессуальных форм и состоящая в решении определенных дел путем принятия и исполнения административных актов»[7]. Под государственной администрацией он понимает систему органов государственной исполнительной власти, а также осуществляющие административную власть иные государственные органы, их руководителей, структурные подразделения, администрацию государственных учреждений, предприятий, строевых подразделений[8].
Д.Н. Бахрах выделяет три вида административных процессов:
1. административно-правотворческий процесс – деятельность государственной администрации по принятию нормативных административных актов в порядке, установленном административно-процессуальной формой;
2. административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный) процесс – деятельность субъектов государственной исполнительной власти по принятию и исполнению оперативно-распорядительных, правонаделительных и иных правоприменительных актов, направленных на организацию исполнения законов и иных правовых актов, осуществляемая в административно-процессуальной форме;
3. административно-юрисдикционный процесс – деятельность субъектов государственно-исполнительной власти по разрешению споров между различными субъектами, а также по применению мер административного и дисциплинарного принуждения, осуществляемая в административно-процессуальной форме.
По мнению же Ю. М. Козлова административный процесс это «урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению различного рода индивидуальных (курсив наш. – М.С.) административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации функций исполнительной власти»[9]. При этом всю административно-процессуальную деятельность он подразделяет на административно-процедурный и административно-юрисдикционный виды.
П. И. Кононов в статье «Административный процесс: подходы к определению понятия и структуры»[10] предлагает следующее определение административного процесса – это внешняя правоприменительная деятельность органов и учреждений исполнительной власти, исполнительных органов местного самоуправления, иных уполномоченных государством субъектов (административных органов) по урегулированию (разрешению) в пределах их компетенции конкретных юридических дел, возникающих на основе материальных норм различных отраслей права, осуществляемая в предусмотренных процессуальными нормами несудебных формах (процедурах). В зависимости от функций, выполняемых административными органами в ходе разрешения индивидуальных юридических дел, он выделяет два крупных вида административного процесса: административно-распорядительный и административно-охранительный[11].
Административно-распорядительный процесс, по его мнению, представляет собой урегулированную административно-процессуальными нормами деятельность по разрешению индивидуальных юридических дел, осуществляемую в пределах своей компетенции и направленную на реализацию субъективных юридических прав и обязанностей, имеющихся у участников этих дел, на основе соответствующих материальных норм различных отраслей права.
Административно-охранительный же процесс – это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность компетентных административных органов по разрешению индивидуальных юридических дел, возникающих в связи с охраной и защитой прав и свобод физических и юридических лиц, обеспечением безопасности государства и общества, правопорядка. П. И. Кононов различает в нем административно-принудительный и административно-защитительный подвиды.
В рамках второго подхода административный процесс трактуется как юрисдикционная деятельность органов государственного управления. По мнению Н. Г. Салищевой административный процесс – это «регламентируемая законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения»[12].
Очевидно, что при таком подходе административный процесс уподобляется уголовному и гражданскому процессам, на что, в частности, указывает и сама Н. Г. Салищева[13]. Другие виды деятельности государственной администрации авторами, придерживающимися данного подхода, называются процедурами.
Нам представляется более обоснованной позиция, согласно которой юрисдикционная деятельность государственных органов исполнительной власти является всего лишь одной из сторон многообразной деятельности властных органов и их должностных лиц. Помимо юрисдикционной они осуществляют и такие виды деятельности, как, например, принятие нормативных актов государственного управления и актов применения права.
Органы государственной исполнительной власти осуществляют исполнительно-распорядительную деятельность, содержанием которой является непосредственная, повседневная организация выполнения внутренних и внешних функций государства, стоящих перед ним задач[14]. Ее отличительной чертой является то, что государственная администрация обладает властью в отношении граждан и организаций, применение принуждения для неё является подчиненной задачей. Основное – это позитивная, организующая деятельность. Ее содержание многообразно и имеет сложную структуру.
С одной стороны, общество и законодательство предъявляют к исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной исполнительной власти определенные требования, которые должны неукоснительно соблюдаться всеми органами и должностными лицами. В этом случае, прежде всего речь идет о закрепленных в ст.ст. 2, 18 Конституции Российской Федерации обязанностях государства, всех его органов и должностных лиц соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина при решении любых вопросов. С другой стороны, при осуществлении стоящих перед органами и должностными лицами задач должна достигаться максимальная эффективность деятельности, реализация интересов государства. Таким образом, перед органами исполнительной власти стоит двуединая задача: организация эффективного осуществления задач органа и обеспечение приоритета защиты и соблюдения законных прав и интересов граждан и организаций. Эту же задачу должны решать и законодательные органы при регулировании деятельности органов государственной власти и должностных лиц, и органы судебной власти.
Именно процессуализация, то есть детальная регламентация в процессуальном законодательстве, деятельности органов государства обеспечивает необходимые юридические гарантии реализации прав и интересов граждан и организаций. Одновременно именно процессуализация, по нашему мнению позволяет достигать максимальной эффективности в деятельности государственных органов и обеспечивать соблюдение искомого баланса между публичными интересами государства с одной стороны, и частными интересами граждан и организаций – с другой.
Чем более детально в законодательстве регламентируется деятельность органов власти, тем надежнее гарантии реального осуществления интересов общества и человека. Процессуальные нормы позволяют упорядочить процесс принятия властных решений и их исполнения, поскольку устанавливают конкретно-технологические правила реализации исполнительными органами государства и их должностными лицами возложенных на них полномочий. Это, в свою очередь, минимизирует возможности субъективистских отклонений от заданных целей деятельности и способствует повышению эффективности управления в целом. Иначе говоря, процессуализация позволяет ограничивать и предупреждать социально нежелательные последствия произвольных действий должностных лиц, повысить степень подконтрольности их деятельности невластным субъектам права. Наконец, процессуализация создает реальные гарантии права граждан и организаций на защиту от произвола. Тем самым она способствует более полному и четкому исполнению требований норм материального права, поддержанию режима реальной законности в сфере государственного управления.
Выделяют три основных признака процессуальной формы деятельности органов исполнительной власти (и административной деятельности вообще): реализация властных полномочий (в отличие от таких процедурных форм деятельности как заключение различных договоров, проведение пресс-конференций и т.д.); решение юридических дел посредством принятия нормативного или индивидуального правового акта; детальная, «технологическая» регламентация способов реализации властных полномочий, что предполагает однозначную фиксацию в терминах с четкими смысловыми границами: 1. исчерпывающего перечня всех участников процесса, их прав и обязанностей, 2. подведомственности решаемых дел, 3. последовательности и сроков совершения процессуальных действий, 4. правил документирования и 5. порядка принятия, обжалования, вступления в силу и исполнения решений.
Разумеется, процессуализация деятельности органов государственной власти должна осуществляться в рациональных пределах. Исследуя вопрос об управленческих процедурах и их нормативном закреплении, французский административист Г. Брэбан писал: «Процессуальные нормы имеют важное значение, ими не следует пренебрегать, потому что они часто являются гарантией успешного управления и в тоже время гарантией прав граждан. Германский юрист XIX века Иеринг однажды заметил, что процесс – сестра-близнец свободы; процессуальные нормы создают гарантии для реализации материального права. Но не следует плодить слишком много процессуальных норм. Иначе можно впасть в мелочный формализм, который до беспредельности удлинит процесс принятия решения, что неизбежно приведет к бюрократизации системы управления»[15].
Отечественный административист проф. А. Е. Лунев в свое время отмечал, что «необходимым условием укрепления законности и искоренения бюрократизма в работе аппарата государственного управления является четкое правовое регламентирование административного производства: коллегиальное решение дел там, где это положено по закону; принятие правовых актов в порядке, определяемом законом; разрешение споров, возникающих в сфере государственного управления в порядке и в сроки, предписанные правом; привлечение к ответственности с соблюдением всех условий, гарантирующих законность наложения взыскания и т.д. Весь этот широкий круг вопросов, имеющих важное значение в дальнейшем улучшении работы органов государственного управления, входит в понятие административного процесса»[16].
Развивающееся в последние годы в обособленную отрасль права Российское процессуальное законодательство обычно устанавливает и формально закрепляет:
-перечень действий и последовательности, в которых их могут совершать участники властеотношений;
-принципы и цели деятельности участников процессуальных отношений;
их круг, права и обязанности;
-подведомственность решаемых дел, отдельных вопросов, действий;
-в каких именно юридических документах воплощаются властные акты, принимаемые в ходе разрешения юридических дел (в том числе и правотворческих);
-сроки совершения процессуальных действий;
-виды и источники доказательств;
-гарантии соблюдения процессуальных норм, законности и обоснованности принимаемых актов, в том числе процессуальные и иные санкции за нарушение соответствующих правил;
-правила возмещения расходов, связанных с осуществлением процессуальных действий[17].
Нормы административно-процессуального права мы обнаруживаем не только в Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации, но и в законодательстве всего спектра административного права и его «семейства», в частности в актах муниципального, таможенного, бюджетного, налогового, банковского, земельного, экологического и других отраслей, сложившихся на базе преимущественно административно-правового метода регулирования общественных отношений.
Установление четких процедурных правил, охватывающих своим регулятивным воздействием юридически значимые виды управленческой деятельности, имеет первостепенное, как отмечалось, практическое значение, поскольку этим обеспечиваются, с одной стороны, надлежащие направленность, ход и результат правоприменительной деятельности органов государственного управления, а, с другой, – соблюдение прав и законных интересов других, невластных, участников административного процесса[18].
Особый интерес представляет опыт законодательного регулирования деятельности органов исполнительной власти в тех зарубежных странах, в которых сложились устойчивые традиции процессуализации деятельности любых органов, должностных лиц исполнительной власти и регулирования всех стадий административного процесса, любых видов дел, не носящих даже характера правонарушения.
Так в Соединенных Штатах Америки законодательство регулирует полномочия и порядок деятельности административных учреждений, а также контроль судов над администрацией[19]. Подробно регламентируются все виды административной деятельности: административное нормотворчество, административная квазисудебная деятельность, контроль судов над администрацией. Практически все действия административных учреждений и их должностных лиц, кроме тех, в отношении которых существуют специальные оговорки в законах, охватываются нормами административного права. Урегулированы все стадии административного процесса: от расследования и сбора информации, подготовки проекта нормативного или индивидуального акта, рассмотрения его в открытом заседании, принятия по нему решения, обнародования этого решения до обжалования его в вышестоящие органы и затем в суд, рассмотрения и вынесения судом постановления по административному делу. Причем упор делается на процессуальных гарантиях прав физических и юридических лиц. Американский ученый Э. Фройнд в связи с этим справедливо отмечал, что «административное право – это право, контролирующее администрацию, а не право, созданное администрацией»[20].
Большое значение для практики применения норм административного права в США имеют V и XIV поправки к Конституции, содержащие требование о соблюдении надлежащей правовой процедуры, которая, по мнению американских юристов, непременно должна включать в себя два взаимосвязанных элемента: надлежащее оповещение всех заинтересованных лиц о предстоящем рассмотрении дела и предоставление им возможности участвовать в его рассмотрении. Можно сделать вывод, что требование «надлежащей правовой процедуры» является фундаментальным принципом системы господства права в государственной и общественной жизни, обеспечивающим равенство прав при неодинаковых возможностях отдельных субъектов права.
Следующей важной составляющей американского административного процесса является его гласность и доступность. Путем широкого информирования граждан о том, чем занимается та или иная администрация, посредством различных процессуализированных видов контроля граждан за ходом разрешения дел, в которых они заинтересованы (в частности открытая форма проведения заседаний коллегиальных органов, проведение открытых слушаний в учреждениях нормотворческих и квазисудебных дел и т.д.) достигается реальная защищенность населения от произвола бюрократии.
В административном законодательстве США детально регламентируется порядок разбирательства в учреждениях дел об административных правонарушениях, лицензионных, пенсионных, налоговых и многих других дел, по которым выносятся решения о правах и обязанностях отдельных конкретных лиц (квазисудебный процесс). Особое внимание, помимо соблюдения надлежащей правовой процедуры, здесь уделяется доказательствам. Нормативный акт или приказ учреждения должен основываться на надежных, относящихся к делу и существенных доказательствах. Все происходящее на административном разбирательстве, как и на разрешении дел судьями отражается в протоколе: выступления сторон, их предложения, полученные или рассмотренные доказательства, официально известные факты, оценка сторонами доказательств и т.д. Учреждение может принять любое устное или письменное доказательство. При этом лицо, принимающее решение, должно руководствоваться только теми доказательствами, которые фигурировали на слушании и отражены в протоколе. Судьи, осуществляя контроль за законностью принимаемых органами исполнительной власти актов, выносят свои решения в соответствии с презумпцией приоритета административной юрисдикции по вопросам факта и презумпцией приоритета юрисдикции судов по вопросам права, т.е. по вопросам истолкования и применения органами администрации норм права.
В американском административно-процессуальном законодательстве существуют и многие другие эффективные установления, рационализирующие деятельность государственных учреждений и создающих реальные гарантии прав заинтересованных граждан и организаций[21].
В Великобритании административное право характеризуется рядом особенностей. Ими являются: верховенство парламента, разделение полномочий между администрацией и судами, ответственность министров, господство права, применение в административном процессе неформальных процедур.
Являясь высшим государственным органом Великобритании, парламент принимает законы, и тем самым формирует право страны, с том числе и административное. В основу решений администрации ложатся факты, которыми она располагает. При этом она обязана соблюдать законы, действуя в их рамках. Кроме того, министерства и ведомства Великобритании являются юридическими лицами, и к ним могут предъявляться иски в суд. Суды же при проверке по жалобе потерпевшего административных действий, как и в американском праве, основное внимание уделяют вопросам права, контролируя, насколько действия администрации вписываются в установления норм права, не превысила ли она свои полномочия, не злоупотребила ли властью. Тем самым обеспечивается юридическое верховенство судов, действующих в рамках закона.
Господство права, по мнению крупнейшего теоретика английского конституционного права А. Дайси, заключается в недопущении злоупотребления администрацией ее властью, подчинении всех подданных страны ее законам и судам, защите прав и свобод граждан судами.
По мнению англичан, главная задача административного права – это поддержание равновесия между необходимостью иметь эффективную административную власть и защитой отдельных лиц и общества в целом от злоупотребления этой властью. Соответственно этому правовыми нормами должны быть установлены пределы административной власти, ее субъекты и процедура их деятельности[22].
Процедура принятия нормативных актов государственными учреждениями менее формальна, чем в США. Большое распространение имеют неформальные процедуры, в частности проведение консультаций и создание независимых совещательных комитетов, включающих представителей общественности. Обычно принятию нормативного акта предшествуют длительные переговоры с представителями заинтересованных лиц и организаций, проведение встреч и совещаний. Лишь в отдельных случаях закон обязывает администрацию оповестить общественность о намечаемом издании акта, предоставить заинтересованным лицам возможность высказать свое мнение, провести по делу открытое слушание. Контроль над деятельностью центральных и местных органов управления, в том числе и нормотворчеством, осуществляется парламентом и судами.
Любое заинтересованное лицо имеет право обратиться в суд с жалобой на действия администрации. Суды принимают жалобу в двух случаях: 1) если администрация превысила предусмотренные законом полномочия, даже если есть только сомнения в законности ее действий, а так же 2) если учреждение действует в рамках своих полномочий, но неправильно применяет нормы права. Любое незаконное действие администрации может быть ими аннулировано. В ходе разбирательства учитываются как выводы администрации по фактам, так и правильность применения ей норм права в каждом конкретном случае.
Фундаментальным принципом, которого придерживаются в своей деятельности британские суды, является принцип справедливой процедуры, включающий в себя два основных правила: никто не может быть судьей в собственном деле и никто не может быть осужден, будучи невыслушанным. В соответствии с первым правилом суд аннулирует административное решение, если оно пристрастно. Второе правило требует проведения в учреждении справедливого разбирательства, в частности слушания. Заинтересованные лица должны быть оповещены и выслушаны[23].
Ранее уже отмечалось, что деятельность органов исполнительной власти разнообразна. Она охватывает и принятие нормативных актов, и юрисдикционную деятельность, и правоприменение. Этим объясняется невозможность урегулирования едиными процессуальными нормами всего многообразия проявлений фактической деятельности государственной администрации. Возникает необходимость в специализированных процессуальных правилах, адекватных специфике различных категорий административной деятельности. На этих основаниях (специфика деятельности, специфика норм) в рамках общего административного процесса становится возможным выделить его элементные составляющие – производства. В этом вопросе мы разделяем позицию, обоснованную В.Д. Сорокиным: процесс и производство соотносятся как общее и особенное. Производство – часть процесса, процесс есть совокупность производств. При этом он указывает, что «если процесс – понятие более широкое, охватывающее юридическую часть государственной управленческой деятельности, то производство – это уже деятельность, связанная с разрешением определенной, сравнительно узкой группы однородных дел»[24].
Ранее уже отмечалось, что в Гражданском процессуальном кодексе и в Уголовно – процессуальном кодексе термин производство используется в двух смыслах: для обозначения и стадий процесса, и порядка рассмотрения отдельных категорий дел. В ранее действовавшем Кодексе об административных правонарушениях наряду с производством по делам об административных правонарушениях (раздел IV КоАП) в разделе V «Исполнение постановлений о наложении административных взысканий» содержалось девять глав (гл. 24 - 32) регламентировавших порядок исполнения постановлений по каждому виду взысканий, и каждая из этих глав имела наименование «Производство по исполнению постановления о …». Однако по сути своего содержания речь в них шла о стадиях административного производства. Текст нового Кодекса об административных правонарушениях[25] лишен прежнего юридико-технического недостатка.
На наш взгляд, в практике административно-процессуального законодательства методологически необходимо последовательно и четко проводить логическое соотношение понятий процесс – производство – стадия, соответственно разграничивая употребление в нормативных текстах указанных терминов.
Мы уже рассмотрели основные трактовки понятия административного процесса в отечественной специальной литературе. Как мы помним, большинство авторов в качестве его составной части называют административное производство. Так, по мнению Ю.М. Козлова «административный процесс представляет собой совокупность различающихся конкретными предметами административных производств». При этом собственно административное производство он определяет как «нормативно урегулированный порядок совершения процессуальных действий, обеспечивающий законное и объективное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета». И в соответствии со своей классификацией административно-процессуальной деятельности он объединяет все виды административных производств в две большие группы: юрисдикционное производство и процедурное производство[26]. В качестве процедурных видов им выделяются лицензионно-разрешительное, регистрационное и правотворческое производства[27]. В качестве же юрисдикционных видов – производство по делам об административных правонарушениях, дисциплинарное производство и производство по жалобам[28].
П. И. Кононов, не давая самого определения административного производства, указывает лишь, что в структуре административного процесса в зависимости от существа, способов и результатов разрешения индивидуальных дел могут быть выделены различные административные производства. Он называет следующие их виды:
1. в административно-распорядительном процессе: регистрационное, лицензионно-разрешительное, государственно-экзаменационное, правопредоставительное, экспертно-удостоверительное, государственно-поощрительное и служебно-призывное;
2. в административно-принудительном процессе: административно-надзорное, административно-следственное, административно-исполнительное и производство по привлечению лиц к административной ответственности;
3. в административно-защитном процессе: производство по разрешению административных жалоб и по разрешению споров (разногласий) между административными органами, физическим и (или) юридическими лицами[29].
Признавая административное производство частью административного процесса, Д. Н. Бахрах определяет его как «особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории, на основе общих и специальных процессуальных норм»[30] и предлагает следующую классификацию видов производств:
1. в административно-правотворческом процессе: по принятию актов Правительством Российской Федерации; по принятию актов центральными федеральными органами исполнительной власти; по принятию указов и других актов главами исполнительной власти субъектов Федерации и др.
2. в административно-правонаделительном процессе: по комплектованию личного состава; по распределению ресурсов; по выдаче разрешений; по регистрации; надзорные и др.
3. в административно-юрисдикционном процессе: по жалобам граждан; по делам об административных правонарушениях; дисциплинарное; исполнительное; по применению мер административного пресечения.
В классификации В.Д. Сорокина выделяются следующие виды административных производств:
1. производство по принятию нормативных актов государственного управления;
2. производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере государственного управления;
3. производство по административно-правовым жалобам и спорам;
4. производство по организационным делам в аппарате государственного управления;
5. производство по делам о поощрениях в сфере государственного управления;
6. производство по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления.
В качестве основания своей классификации В.Д. Сорокин использовал характер индивидуально-конкретных дел, то есть комплекс наиболее существенных свойств, присущих данной группе дел и требующих в связи с этим специфической процедуры их разрешения[31].
Являясь сторонником трактовки административного процесса как юрисдикционной деятельности, М. Я. Масленников выделяет три вида производств в сфере административной юрисдикции: производство в органах административной юрисдикции первой инстан
| 
