Административное право как средство разрушения "синдрома бесправия"
в современном правовом государстве

·          Административное право как средство разрушения "синдрома бесправия" в современном правовом государстве (Ю.Н. Старилов, "Журнал российского права", N 4, апрель 2005 г.)

"Синдром бесправия" формируется десятилетиями в условиях отсутствия правового государства либо в условиях, когда демократические ценности формально установлены в многочисленных законах или даже в Конституции страны, однако их обеспеченность и реальность исполнения весьма иллюзорны. Казалось бы, административный произвол, бесправие и современное правовое государство - несовместимые социально-правовые явления. Получается, что и сама правовая государственность не "спасает" от этого удушающего общественную жизнь феномена, который, с содержательно-практической точки зрения, всегда отягощается лишениями, неудовлетворительным характером исполнения служащими должностных обязанностей и иными отрицательными проявлениями публичного управления. И в правовом государстве при помощи самых продуктивных правовых средств трудно обеспечить справедливость, законность и обоснованность административной или судебной практики.

Что же можно противопоставить "бесправию" сегодня? В какой-то мере удовлетворяющим ответом может стать поиск, с одной стороны, новых механизмов и инструментов в системе административно-правового регулирования и, с другой стороны, формирование новой правовой культуры общества и каждого гражданина. Все нововведения в законах и появление множества предположительно эффективных правовых средств борьбы с "бесправием" могут остаться лишь декларативными, без глубокого переосмысления гражданами своей роли в системе публичного управления. Значение гражданина в управлении делами общества и государства, самосознание и возвышение гражданина до понимания его центричности в системе политико-правовых связей формируется годами. Но самооценка, возвышающая гражданина над государством, позволяет надеяться на то, что именно с таких исходных позиций будет формироваться новая, соответствующая современным представлениям о назначении государства, его органов и публичной службы в обеспечении публичных интересов система отношений гражданина и государства.

"Синдром бесправия" сковывает деятельность по рассмотрению административных жалоб и административно-правовых споров, появляющихся в системе административного управления. Президент РФ в своем Послании 2003 г. отмечал необходимость "сформировать эффективно работающий механизм разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов". Однако за прошедшие два года такого механизма, к сожалению, создать не удалось. Административно-правовые споры рассматриваются в основном самими же должностными лицами, действия которых обжалуются гражданами или представителями юридических лиц. Федеральный закон "Об обращениях граждан", федеральный конституционный закон "О федеральных административных судах в Российской Федерации", а также Кодекс административного судопроизводства за эти годы так и не появились. А ведь эти законодательные акты могли бы создать действительно эффективную правовую систему защиты граждан или физических лиц от административного произвола.

Сама административная реформа, проводимая в стране с 2002 года, стала, очевидно, результатом раздумий о необходимости построения такой административной системы, которая, наконец-то, смогла бы действовать в интересах гражданина и человека, для удовлетворения публичных интересов и подавления произвола публичной службы. Реформа властных отношений задумана с целью разрушения оснований публичного администрирования, отягощенного не основанным на законе произвольным решением административных дел, несправедливым разрешением споров, принятием необоснованных и ненужных управленческих актов. О. Анчишкина полагает, что "Россия вошла в период развития, напоминающий эпоху Реформации. Тогда европейская буржуазия тоже потребовала, только от властей церковных, удешевления всей клерикальной системы, упрощения институтов вплоть до полной ликвидации некоторых из них, уменьшения числа посредников между властью (высшей) и людьми, передачи ряда полномочий от церковных служащих самим верующим"*(1).

Таким образом, с одной стороны, само общество создавало условия и формировало идеологию проводимых административных мероприятий, заключавшихся в установлении управления, обеспечивающего: формирование системы и структуры органов исполнительной власти, построенной на основе четких и ясных критериев; открытость и эффективность государственной службы; планируемое бюджетирование с учетом получения желаемых управленческих или экономических результатов; формирование четких и демократических административных процедур и соответствующих административных регламентов деятельности должностных лиц; реализацию складывающихся административно-правовых режимов, включающих в себя порядок осуществления правового статуса как физических, так и юридических лиц в административно-правовой сфере. С другой стороны, внутри административной системы (особенно у лучшей части профессионального чиновничества) также появлялись идеи о неизбежности самореформирования, ибо в противном случае можно было ожидать "революционных мер" по изменению правового статуса должностных лиц и формированию новой системы государственной власти. Хотя и проводимые мероприятия в рамках современной административной реформы можно назвать в некоторых чертах революционными.

"Синдром бесправия" уходит своими корнями в историю административной системы царской России и советского времени. Новеллы конституционного и административного правового регулирования постсоветского времени, новые процессуальные кодексы Российской Федерации вводят в систему организации и функционирования государственной власти, нормотворчества и правоприменения новые демократические институты, которые по формальным признакам можно без труда отнести к институтам современного правового государства.

По своей природе административное право обязано устанавливать прочные и эффективные механизмы борьбы с "синдромом бесправия". Это принципиальное правило обусловлено самим предназначением административного права в системе отраслей права и государственно-правовом строительстве. Если административно-правовые институты регламентируют отношения в области публичного управления, то в правовом государстве следует ожидать демократического правового регулирования управленческих отношений. Поэтому административное право, кроме позитивного регулирования отношений в сфере государственного или муниципального управления, должно устанавливать правовые средства контролирующего характера, способные обеспечивать режим законности в управлении и дисциплинированность в деятельности должностных лиц.

"Синдром бесправия" очень часто проявляется в системе публичного управления в виде "произвольного администрирования". "Произвольное администрирование" (или "административный произвол") означает публичное управление, реализуемое с "явным" (недвусмысленным) пренебрежением должностными лицами, государственными или муниципальными служащими правовыми нормами при осуществлении определенных для них должностных обязанностей. Произвольное администрирование не основано на нормах действующего законодательства и установленных правом административных процедур. Даже тогда, когда в системе управления допустимо административное усмотрение (или управление служащих по усмотрению), при решении той или иной управленческой задачи или дела, "в рамках произвольного администрирования" всегда наблюдается ярко выраженный аспект "создания" для постороннего лица (например, гражданина) дополнительных преград или барьеров в решении его вопросов. Произвольное администрирование включает в себя набор самых непонятных с правовой точки зрения процедур и требований, которые, как правило, направлены на ухудшение правового статуса участников правоотношений, то есть граждан и юридических лиц, обращающихся в органы публичного управления за решением вопросов, отнесенных к ведению определенных должностных лиц. Административный произвол - деятельность органов публичного управления и должностных лиц, совершаемая с определенным умыслом, с целью нарушения правовых предписаний, норм права, законов.

Основными тезисами настоящей статьи являются положения, которые показывают возможности административного права и всего механизма административно-правового регулирования в борьбе с произвольным администрированием, в деле преодоления случаев произвола в системе публичного управления. Практически каждый гражданин, который в силу необходимости связывался для решения той или иной задачи с различными структурными подразделениями публичной администрации, испытал на себе "всевластие" должностного лица, "неуемную властность" в принятии того или иного решения со стороны государственных или муниципальных служащих. Несмотря на многочисленные изменения в административном законодательстве и установлении детальных порядков осуществления деятельности государственных и муниципальных служащих, возможность принятия решения по усмотрению должностного лица все же остается. Иногда пределы произвольного администрирования расширяются должностными лицами из-за незнания законов и иных нормативных правовых актов, регламентирующих многочисленные административные процедуры управления. Нередкими являются и случаи сознательного нарушения должностными лицами субъективных публичных прав.

Административный произвол как конкретная деятельность должностных лиц направлен на поверхностное отношение к делу. Служащие порой демонстративно, под несуществующими или мнимыми предлогами, не прилагают никаких усилий для "движения" дела по административной вертикали или по инстанциям. Чиновники, разрешающие возникший спор или дело, не желают уточнять его предмет и саму тему правового спора. Для субъекта, обратившегося в административный орган, становятся очевидными предрешенность вопроса и возможный исход дела. Служащих не интересуют детали, предмет возникших правоотношений, управленческого дела или конфликта. Властвующими субъектами, то есть представителями публичной администрации, используются административный режим, известный "нажим", а также "овеянный славой и победами" административный ресурс*(2), принуждение, сила, нападение, сопряженные с явным неуважением как к конкретному гражданину, так и к праву, закону и достоинству личности. Административный произвол заключается также в демонстрации авторитаризма и административной силы, подавлении воли гражданина. Основными спутниками деятельности в рамках "административного произвола" становятся: неправильная оценка юридических фактов, нежелание учитывать доказательства и доводы противоположной стороны, ссылка на возможную поддержку в более высоких эшелонах административной власти. Вряд ли можно встретить что-либо более страшное и безысходное в практике применения права, чем административный произвол. Он разрушает правовую государственность и правовую жизнь, обрекает общество на унижение и страх.

Думается, основными нормами, позволяющими бороться с произволом в системе публичного администрирования, являются нормы административного права. Именно административное право, включающее в свою систему множество важнейших правовых институтов по организации и функционированию публичного управления, призвано обеспечивать формирование основных способов и правовых инструментов для борьбы с административным произволом. Иными словами, если административное право создает формы, методы, процедуры управления, устанавливает права и обязанности должностных лиц, ограничения и запреты служащих, то тогда и ответственность за незаконное управление с элементами произвола должна вырабатываться в системе административно-правового регулирования.

Система административно-правового регулирования должна формировать соответствующую нормативно-правовую основу как для государственных служащих и должностных лиц, так и для граждан, которым предоставляются административно-правовые средства борьбы с произвольным публичным управлением. Немаловажными правовыми институтами являются уже реально действующие способы и формы обеспечения законности в сфере публичного управления: обращения граждан, парламентский и судебный контроль, административный надзор, судопроизводство.

Иногда приходится сталкиваться с мнением, что административное право является само по себе правом "силы" и "администрирования". Даже в диссертационных исследованиях можно прочитать, что административное право вообще невозможно представить без негативных характеристик публичного управления. Например, в одном из авторефератов по финансово-правовой проблематике написано: "Нормы финансового права регулируют объективно существующие общественные отношения, вследствие чего не могут содержать усмотрения, произвола и волюнтаризма, что иногда присуще нормам административного права"*(3). Вместе с тем такое мнение не соответствует элементарным представлениям о сущности административного права. Усмотрение, произвол и волюнтаризм - проявления деятельности (иногда даже противозаконной) государственных служащих и должностных лиц. А нормы административного права не должны содержать положения, которые, по сути, и устанавливали бы произвольное администрирование.

Как уже было отмечено, административное право, с одной стороны, должно регламентировать процедуры управления, устанавливать права и свободы граждан, ограничения для государственных служащих и должностных лиц. А с другой стороны, административное право должно обеспечивать законность осуществляемых представителями публичной администрации действий и принятия ими решений. Именно на поиске наиболее лучших форм и способов обеспечения законности деятельности государственных служащих и улучшении их работы и должна концентрировать свое внимание административно-правовая наука. Административное право должно еще более "погрузиться" в правовую государственность, то есть создать предпосылки для применения должностными лицами законов и иных нормативных правовых актов при решении всех управленческих дел и при принятии как нормативных, так и индивидуальных административных правовых актов.

К сожалению, и само административное право, и административная практика позволяют говорить о том, что произвол в системе управления, как и во многих сферах общественных отношений, встретить еще можно. Например, многочисленные административные барьеры сдерживают развитие малого бизнеса: они встречаются при регистрации предприятий, лицензировании видов деятельности, выделении производственных и торговых помещений, осуществлении контрольно-ревизионных функций контрольно-надзорными органами, многочисленных проверок производственной деятельности. Как отмечается в литературе, каждый десятый рубль тратится предпринимателями на преодоление административных барьеров*(4). Ученые утверждают, что "муниципальная администрация может не только стимулировать деятельность малых предприятий кредитными и налоговыми льготами, но и влиять на них с помощью штрафов и других наказаний"*(5). Не остаются незамеченными и другие проявления взаимоотношений публичной власти и предпринимателей. Например, "поведение предпринимателей находится в диапазоне от безропотного выполнения воли администрации (включая произвол чиновников) до пассивного сопротивления (включая неуплату налогов)"*(6).

Неэффективность деятельности государственной или муниципальной администрации негативно сказывается на характере взаимоотношений самой администрации и граждан, предпринимателей, различных организаций. Административные барьеры - это главное порождение произвольного публичного администрирования. Именно в административных барьерах состоит главная сила бюрократии, которая сама же за отдельную "небюджетную" плату пытается помогать предпринимателям или гражданам в решении вопросов, которые должны быть разрешены на основании закона и в точно установленный срок. Проще говоря, должностные лица умышленно создают административные барьеры или сложности (трудности) с тем, чтобы позднее разрешить их, но за материальное вознаграждение. Произвол отталкивает субъектов права от публичной администрации и одновременно формирует весьма негативный взгляд на ее деятельность. Общественное сознание пронизывается отрицательными характеристиками при рассмотрении вопросов взаимоотношений публичной администрации и граждан. Для разрушения произвола в создании административных барьеров необходима детальная регламентация деятельности контрольно-надзорных органов. В этой сфере административное право должно еще создать многочисленные механизмы контроля самой общественности за публичной администрацией. Ведь по сути неподконтрольность публичной администрации обществу обусловлена отсутствием законов, в которых предельно четко устанавливалась бы ответственность администрации перед гражданами или их коллективами.

Произвольное публичное администрирование проявляется также и в злоупотреблении правом (нормами права) в различных сферах: таможенной, налоговой*(7), валютной, кредитной, арендной, лицензионной, разрешительной. Злоупотребление правом и недобросовестность должностных лиц, представляющих публичную администрацию, должны быть поставлены под контроль не только заинтересованных лиц или организаций, но и соответствующих государственных органов, осуществляющих контроль за "контролирующими" чиновниками. Главным образом, речь идет о руководителях соответствующих органов публичной власти государственного или муниципального управления.

Произвольное администрирование заключается в произвольных действиях государственных служащих. Принципы государственной службы и новое законодательство о государственной службе должны быть средством борьбы с произволом. Очевидно, было бы правильно установить конечную цель реформирования административного права. Необходимо определить модель изменения содержания административно-правового регулирования, которая неизбежно будет складываться в результате проводимых преобразований в административной сфере. С одной стороны, административная реформа проявляется уже в изменяющемся административном праве. Утверждают, что принятие в 2003 году Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" явилось результатом проводимой в стране административной реформы*(8). Следующим шагом в развитии института государственной службы стало принятие Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации"*(9). В будущем ожидается принятие закона "О государственной службе казачества"*(10).

С другой стороны, административное право может само воздействовать на характер и содержание административной реформы. В октябре 2004 г. в Российской академии государственной службы при Президенте РФ прошла научно-практическая конференция "Федеральный закон "О государственной гражданской службе Российской Федерации: проблемы и механизмы его реализации". Указанный закон вызвал широкую дискуссию среди ученых. Участниками конференции высказывались диаметрально противоположные точки зрения. Отмечалось, что принятие Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" является одним из важнейших этапов проведения ее реформы, а для реализации закона необходимо принятие еще 28 подзаконных актов, в том числе и ряда постановлений Правительства*(11). Предусматривается проведение комплекса мер по усилению открытости государственных органов, доступности для общества информации о функционировании государственной службы, более активного использования интернет-технологий информационных ресурсов"*(12).

В рамках дальнейшего реформирования государственной службы в конце 2004 г. был разработан проект указа Президента РФ о конкурсном отборе на замещение вакантных должностей государственной службы. Следует упомянуть в связи с этим, что еще в середине 90-х гг. прошлого века примерно такой же документ уже был принят*(13). Однако результаты его применения на практике сомнительны. Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 112 было утверждено Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации*(14). Очевидно, что тексты и нового, и прежнего положений о конкурсе при замещении должностей государственной службы отличаются друг от друга незначительными процедурными частностями. Об отсутствии какой-либо пользы "конкурсов" в системе государственной службы по Указу Президента РФ 1996 г. говорят известные специалисты в области организации практической государственной службы. Например, помощник Президента РФ В. Иванов признал, что "в государственных органах такие конкурсы проводились крайне редко, от случая к случаю. В руках недобросовестных деятелей конкурс порой превращался в инструмент создания собственного имиджа "прогрессивного руководителя". Теперь созданы все необходимые условия для системной и регулярной работы по проведению открытых конкурсных процедур, доступных для любого российского гражданина, который имеет возможность воспользоваться своим конституционным правом"*(15). Эффективность нового нормативного правового акта 2005 г., устанавливающего процедуру конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы, зависит, очевидно, от качества практической организации этой процедуры в государственных органах и ответственности за ее проведение.

В Положении о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации 2005 г. предусматривается заключение срочных контрактов с государственными служащими. Объясняется это тем, что "волей-неволей будущий государственный чиновник будет не только обязан раз в три года повышать свою квалификацию, но будет знать, что вовсе не пожизненно закреплено за ним его место"*(16). В этой цитате все, с нашей точки зрения, неправильно: пожизненная и несменяемая публичная служба - это известный принцип профессионального чиновничества во многих благополучных странах мира. Именно несменяемость государственных служащих традиционно считается важнейшим достижением государственно-правового строительства. В России практикуется произвольная сменяемость служащих, в том числе и из-за прихода к власти различных политиков, то есть лиц, замещающих государственные должности как Российской Федерации, так и субъектов Российской Федерации. Сообщается также, что идет разработка должностных регламентов для государственных служащих, устанавливающих взаимоотношения между государством и гражданами. Высказывались предложения, с нашей точки зрения, неприемлемые для самого государства, например: "Наш чиновник должен не только выполнять от имени государства функции управления, но и оказывать населению от имени государства сервисные услуги, что в конечном итоге гораздо важнее и для становления гражданского общества в России, и для развития российского бизнеса"*(17). Однако "идеальный чиновник" (а не "наш чиновник") ни в коем случае не должен оказывать услуги обществу, так как его основная обязанность - служить государству.

Складывается впечатление, что новый Федеральный закон от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" заимствовал некоторые идеи и теоретические конструкции соответствующих законов о публичной службе зарубежных стран, например, у ФРГ. Однако для Германии такой закон является традиционным, то есть веками или десятилетиями устанавливавшим правовые принципы и конструкции в системе публичного служебного права, а принципы государственной службы называются "традиционными принципами профессионального чиновничества". Эти принципы для немецкого чиновника - уже столетняя традиция; он не представляет иного правового регулирования своего статуса. Какие передовые, с правовой точки зрения, принципы гражданской службы устанавливают российские законодатели, принимая закон о государственной гражданской службе и заимствуя при этом зарубежный опыт государственно-правовых установлений? Закон о профессиональных чиновниках эффективен в Германии, но это вовсе не значит, что его положения должны стать не менее эффективными и в России. Ведь в России правовая реальность отнюдь не похожа на немецкий юридический мир.

Положения Федерального закона от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" развиваются, уточняются и становятся возможными к реализации путем утверждения указами Президента РФ нормативно-правовых актов, регламентирующих различные стороны государственно-служебных правоотношений. Например, в начале февраля 2005 г. были утверждены следующие положения: Положение о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 110; Положение о порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профессионального уровня), утвержденное Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 111; Положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 112; Положение о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим, утвержденное Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 113*(18).

Особая проблема современной государственной службы - ответственность государственных и муниципальных служащих. По мнению Д.Н. Бахраха, в случае нарушения должностным лицом закона необходимо установить норму, в соответствии с которой оно обязано принести пострадавшему извинения (например, если лицо незаконно было привлечено к административной ответственности)*(19). Он указывает, что норма о праве судей решать вопросы о дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц на практике не применяется из-за "своей новизны и расплывчатости"*(20). Далее Д.Н. Бахрах справедливо отмечает, что граждане не имеют права даже поставить вопрос о привлечении служащего к правовой ответственности, а действующее в России законодательство фактически устанавливает "иммунитет служащих публичных организаций от притязаний граждан, в отношении которых они совершили незаконные, нецелесообразные действия. Максимум, что могут сделать потерпевшие, - добиться отмены незаконного акта"*(21). Таким образом, граждане пытаются бороться с административным произволом лишь при помощи "сочинения административных жалоб" и направления их должностным лицам, нарушившим те или иные права гражданина. Эффективность таких мер, как показывает практика, невелика.

В зависимость от успеха административной реформы ставится решение важнейших проблем как законодательного, так и исполнительного характера. Скажем, повышение эффективности проведения государственных закупок зависит и от того, насколько административная реформа в этом направлении будет успешной. В системе государственных закупок необходимо установить прозрачные, открытые отношения, пронизанные подотчетностью и контролем. В настоящее время разработан новый законопроект "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"*(22). Его разработчики надеются, что в будущем чиновники смогут экономить бюджетные деньги в этом секторе отношений, и тогда извлечение ими из государственных закупок "административной ренты", возможно, прекратится. Административная реформа, по их мнению, может принести определенные результаты даже там, где их весьма трудно ожидать. Например, разрабатывается новый законопроект "О недрах", в соответствии с которым предусматривается замена административных отношений между государством и недропользователями гражданско-правовыми отношениями, что должно "подхлестнуть деловую инициативу в этой области". Вместе с тем трудно себе представить ситуацию, когда явно выраженные государственно-правовые административные отношения в сфере недропользования заменяются обычаями делового оборота и системой гражданско-правовых сделок. Отрицательный опыт таких отношений в сфере монопольных рынков в нашей стране очевиден. Полагаем, не стоит больше создавать такие же прецеденты, поскольку при этом многократно возрастает опасность возникновения произвольного управления и применения права.

Проводимая в России административная реформа пока не привела к ликвидации в деятельности государственных служащих произвольного управления по усмотрению (незаконного административного усмотрения). В стране практически полностью отсутствует борьба с идеологией "административного ресурса". Напротив, очень часто административный ресурс связывается с потребностями достижения благих целей как в политике, так и в сфере публичного администрирования. Можно с уверенностью утверждать, что использование так называемого административного ресурса - противозаконное мероприятие в административной практике, и оно должно находить соответствующее правовое и моральное осуждение. Политика, основанная на использовании административного ресурса, и результаты такой политики должны считаться обществом явлениями "вне закона".

Борьба с административным усмотрением - одна из целей и одновременно одно из направлений административной реформ