Что происходит с институтом российской государственной службы?
· Что происходит с институтом российской государственной
службы? (Ю.Н. Старилов, "Журнал российского права", N 9, сентябрь
2004 г.)
Правовое регулирование института государственной службы в
России стремительно развивается. Об этом убедительно свидетельствует новое
российское законодательство о системе государственной службы (ФЗ от 27 мая 2003
г. "О системе государственной службы Российской Федерации") и
государственной гражданской службе (ФЗ от 27 июля 2004 г. "О
государственной гражданской службе Российской Федерации"). Однако не всякое
изменение законодательства повышает его правовое качество и улучшает саму
деятельность по осуществлению функций государственного управления; не
происходит автоматического улучшения и корпуса государственных служащих. К
сожалению, одни лишь законы не изменяют нравственный облик российского
государственного служащего и его профессиональные качества. Президент РФ в
своем Послании Федеральному Собранию РФ 16 мая 2003 г. отметил: "Наша
бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках
количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти. Должен
подчеркнуть, что такая власть в значительной степени имеет своим источником не
что иное, как избыточные функции госорганов. При этом, несмотря на огромное
число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и
во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных
людей".
Исследование вопроса о направлениях и итогах развития
российского законодательства о государственной службе за последние восемь лет и
особенно 2003-2004 гг., не дает ясного ответа на вопрос, поставленный в самом
названии настоящей работы. С нашей точки зрения, внимательное изучение не
только государственно-служебного публичного права и законодательства, но и
сложившихся административно-правовых конструкций в этой сфере не позволяет
утверждать, что государственно-служебные отношения в России получат в связи с
принятием ФЗ от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы
Российской Федерации" и ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной
гражданской службе Российской Федерации" необходимый импульс для
дальнейшего непротиворечивого и поступательного развития. Конечно, всякие
законодательные акты, принятые в рамках спланированной административной
реформы, приносят тот или иной "государственно-правовой эффект".
Однако для укрепления юридических основ современного правового государства
простого желания улучшить деятельность государственного аппарата посредством
принятия каких бы то ни было законов вряд ли достаточно. Нужно разрабатывать
правовые нормы, которые реально и эффективно осуществляли бы позитивное
правовое регулирование государственно-служебных отношений.
Преобразования, происходящие в системе российского
административного права, во многом связаны с осуществляемыми в нашей стране
судебной, правовой и административной реформами. Ученые продолжают обсуждать
вопросы взаимосвязи государственной службы и гражданского общества*(1), а также общие вопросы
реформирования государственно-служебного законодательства*(2). Очевидно, было бы правильным установление конечных
целей реформирования административного права. Совершенно необходимым является
построение модели изменения содержания административно-правового регулирования,
которая неизбежно будет складываться в результате проводимых преобразований в
административной сфере. С одной стороны, административная реформа воздействует
на систему административного права. Уже сейчас утверждают, что принятие в 2003
году ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"
явилось результатом проводимой в стране административной реформы*(3). Следующим шагом в развитии института государственной
службы стало принятие Государственной Думой Федерального закона "О
государственной гражданской службе Российской Федерации"*(4). Этот закон называют "трудовым кодексом" для
чиновника или ГОСТом службы*(5). В
плане законотворческой деятельности находятся и другие законы (например,
"О государственной службе казачества"*(6)).
С другой стороны, административное право может само воздействовать на характер
и содержание административной реформы. Создатели концепции административной
реформы, с нашей точки зрения, в меньшей степени согласовывали ее направления и
этапы проведения с потребностями развития административного права.
Административная реформа изменяет черты, содержание, а иногда и сами принципы
соответствующих административно-правовых институтов.
В литературе новые законы о государственной службе получили
неоднозначную оценку: наряду с утверждениями о том, что они "заложили, в
целом, твердые правовые основы построения и практической деятельности самой
двигательной силы в государственном механизме"*(7), можно встретить и достаточно отрицательные оценки
нововведений. Например, президент фонда "ИНДЕМ" г. Сатаров оценивает
ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской
Федерации" на "три с минусом" и приводит соответствующие обоснования*(8).
Государственная служба - важнейший административно-правовой
институт, которому в системе административно-правового регулирования отведена
роль "локомотива" для обеспечения "движения"
государственного управления. Исследование теоретических проблем российской
государственной службы происходило в постсоветское время в условиях
стремительно развивающегося законодательства о государственной службе,
появления новых доктрин, публикации множества научных трудов. По нашему мнению,
в настоящее время не только не потеряла актуальности и значимости, но даже и
укрепилась идея выделения из структуры административного права такой
подотрасли, как служебное право*(9).
Появляющиеся время от времени в научной литературе рассуждения об отсутствии
смысла в формировании публичного служебного права не базируются на весомых
аргументах и должном доктринальном обосновании. Развитие законодательства о
государственной и муниципальной службе осуществляется быстро, что позволит создать
основу для дальнейшего развития и самого служебного права.
В последние годы в России изданы учебники*(10), учебные пособия*(11),
справочники*(12), комментарии*(13), монографии*(14) и научные статьи*(15),
посвященные проблемам российской и зарубежной государственной службы*(16). Государственная служба
рассматривается учеными и в контексте обсуждения более общих
государственно-правовых явлений: например, когда речь идет о функциях
государства, государственном управлении, государственном аппарате и его
деятельности*(17). Однако лишь в
немногиx научныx публикацияx авторы пытаются обобщить девятилетний опыт (с 1995
года) нормативного регулирования государственно-служебных отношений в
Российской Федерации. Между тем потребность в серьезном анализе основных норм
действующего законодательства о государственной службе и главных направлений
реформирования государственной службы давно назрела, так как и в теории, и на
практике встречается множество проблем организации и функционирования
российской публичной службы. Вопросы государственной и муниципальной службы в
том или ином виде анализировались Конституционным Судом РФ*(18).
Реформа государственной службы в Российской Федерации
началась с принятием в 1990-1995 гг. новых законов и других нормативных актов,
регламентирующих государственно-служебные отношения. В течение последних десяти
лет предпринималось несколько попыток проведения реформы государственной службы*(19). В настоящее время проводится
работа по реализации Концепции реформирования системы государственной службы
Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г.*(20)
Весьма детальный анализ федерального и регионального
законодательства о государственной службе, проводимый исследователями в течение
последних лет, сопровождался политическими дебатами о сущности и основных
направлениях реформирования госаппарата. Например, Б. Немцов считает, что
реформу системы государственной службы следует проводить исходя из трех
принципов: конкурентность, эффективность, ответственность. Для Б. Немцова одним
из важнейших правовых средств улучшения деятельности государственных служащих
являлось бы следующее: распространение практики кадровых конкурсов при приеме
на государственную службу; увеличение денежного содержания служащих; создание
действенных механизмов предупреждения и преодоления конфликта интересов на
государственной службе*(21).
К так называемым нереализованным проектам реформы
государственной службы учеными относятся: проект Кодекса государственной службы
РФ, проект федерального закона "О федеральной государственной
службе", проект федерального закона "Кодекс поведения государственных
служащих", некоторые законодательные инициативы субъектов РФ*(22). Разработанный в конце 90-х гг.
проект Кодекса государственной службы Российской Федерации являлся, с нашей
точки зрения, концептуально обоснованным и содержательно цельным нормативным
правовым актом, комплексно регламентирующим отношения в сфере гражданской
государственной службы в России. Можно лишь напомнить, что он включал в себя
219 статей и несколько приложений. Хотелось бы надеяться, что идея правового
регулирования государственно-служебных отношений в едином кодифицированном
законодательном акте не будет забыта.
Существенным вкладом в развитие теории государственной
службы стали работы таких ученых, как А.А. Гришковец*(23) и В.А. Козбаненко*(24).
Весьма плодотворно развиваются антикоррупционные аспекты системы организации и
функционирования государственной службы в трудах А.В. Куракина*(25). Комплексное и очень серьезное, с научно-практической
точки зрения, исследование основополагающих вопросов государственной службы
содержится в трудах А.Ф. Ноздрачева*(26).
К сожалению, можно отметить и труды, которые не подвигают
науку о государственной службе к новым вершинам и обобщениям, а носят
преимущественно описательный характер. Государственная служба РФ изучается
отдельными авторами с формальных позиций, когда указываются традиционные
факторы и причины реформирования государственной службы, например,
необходимость проведения административной реформы, взаимосвязь ее проблем с
государственно-служебными отношениями*(27).
Диссертационные исследования должны "наращивать" уже достигнутый
уровень научных представлений о государственной службе, способствовать развитию
теории и улучшению практики государственно-служебного строительства, создавать
основу для проведения конструктивной позитивной критики тех или иных идей;
положения, которые формально выносятся на защиту, должна содержать новые
результаты или решения сложных современных проблем в системе российской
государственной службы.
Не содействует конструктивному развитию института государственной
службы также подготовка и публикация изданий, где фактически переписываются
многие положения из работ других авторов и которые выдаются за собственные
научные достижения. Примером может служить вышедшая в 2003 году книга Б.Н.
Габричидзе и А.Г. Чернявского "Служебное право"*(28).
Этапам реформирования и результативности реформы
государственной службы в литературе стало уделяться значительно больше внимания
по сравнению с предыдущим периодом*(29).
В качестве итоговых размышлений о новом облике современной
государственной службы можно привести несколько высказываний ученых, изучающих
правовые аспекты этого института. Например, В.А. Козбаненко считает, что в
ближайшее время целесообразно работать над созданием такой модели
государственной службы, которая бы эффективно обеспечивала функционирование
российского государства в его нынешней конституционно-правовой форме*(30). А.А. Гришковец полагает, что
"современной России нужна государственная служба, которая условно может
быть названа "государственная служба переходного периода". Она должна
быть построена по жесткой иерархии и централизации, отказе от любых контрактов
и иных договорных отношений на государственной службе"*(31).
В Программе социально-экономического развития Российской
Федерации на среднесрочную перспективу (2003-2005 годы), утвержденной
распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 1163-р, в рамках
проведения административной реформы предполагается:
"дальнейшее совершенствование системы государственной
службы в увязке с новыми принципами построения и функционирования
исполнительной власти;
совершенствование оплаты труда государственных служащих с
учетом эффективности их деятельности, улучшение финансово-экономического и
материально-технического обеспечения государственной службы;
разработка механизмов ротации кадрового состава
государственных служащих, формирования на конкурсной основе кадрового резерва;
формирование механизмов регулирования служебного поведения и
конфликта интересов"*(32).
Значительной проблемой является, по нашему мнению, сама
модель российской публичной службы, когда государственная и муниципальная
служба разделены специальными законодательными актами. В соответствии со ст. 21
Федерального закона от 28 августа 1995 г. (ред. от 8 декабря 2003 г.) N 154-ФЗ
"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" муниципальными служащими являются лица, осуществляющие службу
на должностях в органах местного самоуправления.
В специальной литературе неоднократно ставился вопрос о
необходимости "выравнивания" статуса государственных и муниципальных
служащих. Как справедливо указывается, "общим сущностным признаком,
объединяющим правовое положение государственных и муниципальных служащих,
является форма публичной власти, обеспечивающая единство властных полномочий
соответствующих органов публичной власти"*(33).
С точки зрения В.А. Козбаненко, единство и целостность государственной и
муниципальной службы может найти "воплощение посредством нормативного
закрепления единых принципов организации и функционирования, институционального
взаимодействия и структурного оформления, регламентации правового статуса государственных
и муниципальных служащих, а также и многих других вопросов"*(34). Именно такой подход к пониманию
модели правового регулирования системы государственной и муниципальной службы
видится В.А. Козбаненко наиболее предпочтительным в процессе осуществления
мероприятий по реформированию системы государственной службы в России.
Одной из принципиальных проблем теории государственной
службы является соотношение в этом институте норм административного
(публичного) и трудового (частного) права. Нормы законодательства о труде
действуют в системе государственной службы и регулируют отношения в своем
секторе государственно-служебных отношений, имея при этом свой предмет
правового регулирования. В литературе данной проблеме уделяется большое внимание.
Иногда о ней рассуждают с позиции выявления соотношения в системе правового
регулирования государственно-служебных отношений так называемых трудовой и
публичной концепции отношений государственной службы*(35).
С нашей точки зрения, совершенно неправильной является
позиция юристов-практиков, которые не желают применять нормы административного
государственно-служебного законодательства, ссылаясь на то, что они не
соответствуют нормам законодательства о труде. Прав В.М. Манохин, когда
утверждает, что трудовое законодательство регулирует те отношения, которые
обеспечивают государственному служащему выполнение его должностных полномочий
(содержание этих полномочий устанавливается нормами административного права)*(36). Нормы трудового законодательства
применяются в процессе регулирования государственно-служебных отношений в
случае, если они соответствуют законодательству о государственной службе. Сами
судьи, исследовав указанную проблему и проанализировав соответствующую судебную
практику, делают вывод о приоритетном применении в данныъ случаях специальныx
законов (по отношению к Трудовому кодексу) при разрешении споров с участием
государственных служащих (в том числе сотрудников милиции, военнослужащих). С другой
стороны, предлагается использовать "опосредованно" практику
применения норм Трудового кодекса при разрешении трудовых споров с участием,
например, сотрудников милиции*(37).
На наш взгляд, весьма убедительны аргументы С. Полякова,
приводимые им в обоснование отсутствия приоритета норм трудового права над
нормами, содержащимися в законах и иных нормативных правовых актах о
государственной службе. К ним, например, относятся следующие положения: 1) в
служебных правоотношениях работодателем является государство в лице
государственных органов, которое и устанавливает основные условия
государственной службы; 2) государственные органы создаются для решения задач и
реализации функций государства; 3) правовой статус государственного служащего
содержит обязанность государства перед личностью, то есть признание, соблюдение
и защита прав и свобод человека и гражданина являются обязанностью
государственных служащих; 4) особый характер служебной деятельности определяет
и сам процесс службы ("труда служащих"). Используя в своих
рассуждениях принятые судебные решения по конкретным делам, С. Поляков приходит
к справедливому выводу о том, что приоритета норм трудового права над нормами о
государственной службе быть не может, так как у них не совпадает предмет
регулирования и они действуют в разных сферах*(38);
государственная служба и трудовые правоотношения представляют собой различные
сферы правового регулирования, поэтому в правоприменительной
государственно-служебной практике выбор надлежащих норм права должен
определяться в зависимости от соответствующего вида правоотношений (служебных
или трудовых отношений)*(39).
Учеными справедливо указывается на сложность проблемы о
соотношении норм административного и трудового права на государственной службе,
которую нужно решать при использовании "законодательного закрепления
изменения самого метода регулирования отношений в сфере государственной службы
- максимального отказа от диспозитивного метода в пользу метода
императивного"*(40). Иными
словами, высказываемое нами ранее мнение о целесообразности развития в системе
государственно-служебного правового регулирования именно публично-правовых
начал*(41) со свойственным
юридическим инструментарием и средствами развивается в настоящее время учеными,
глубоко исследующими современные проблемы государственной службы.
Принятие Федерального закона от 27 мая 2003 г. "О
системе государственной службы Российской Федерации"*(42) является новым крупным этапом в развитии института
государственной службы. Однако отдельные положения этого закона являются, по
нашему мнению, весьма спорными и противоречивыми.
Критическому обсуждению подлежит сама концепция и идеология
нормативной модели системы российской государственной службы, отсутствие в
упомянутом законе логики регулирования государственно-служебных отношений,
противоречивость используемых в законе категорий, неясность многих положений,
возложение "необоснованной надежды" на будущие законодательные акты,
ибо законодатель связывает перспективное развитие государственной службы с
принятием в будущем многочисленных законов и иных нормативных правовых актов.
Спорность концепции ФЗ "О системе государственной службы
Российской Федерации" заключается также и в том, что сейчас неясно
соотношение норм данного закона с основными положениями ФЗ от 31 июля 1995 г.
"Об основах государственной службы Российской Федерации", который
утрачивает свою юридическую силу со дня вступления в действие в конце января
2005 г. ФЗ от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе
Российской Федерации". Конечно, существуют общеизвестные правовые
принципы, позволяющие понять основные вопросы соотношения различных правовых
норм, решить возникающие коллизии.
В специальной литературе отмечается, что ФЗ "О системе
государственной службы Российской Федерации" является базовым, задача
которого - "установить общие принципы и основные положения правового
регулирования государственной службы, устранить возникшие в последние годы в
законодательстве серьезные противоречия. На его основе должны быть приняты как
"видовые" федеральные законы о государственной службе, так и законы
субъектов РФ о государственной гражданской службе"*(43).
В.П. Иванов показывает преимущества Концепции реформирования
государственной службы и положительные характеристики нового Закона "О
системе государственной службы Российской Федерации". Однако почти все
причины, которые обусловили принятие указанного федерального закона, с нашей
точки зрения, укладываются в уже имеющуюся схему аргументов о необходимости
реформирования государственной службы: отсутствие механизма реализации принципа
служения государству; необеспеченность взаимосвязи между различными видами
государственной службы; неразработанность правовых и социальных гарантий для
государственных служащих; необходимость усиления публично-правовых начал
государственной службы; установление открытости и прозрачности деятельности
государственных органов; дебюрократизация государственной службы*(44). Новый закон о системе
государственной службы не сможет обеспечить решения указанных задач
реформирования государственной службы. Просто будет нарабатываться новый
законодательный материал, посвященный правовому регулированию отношений на
государственной службе, а глубинные проблемы функционирования государственной
службы останутся.
Прошло девять лет с момента принятия основополагающего
закона о государственной службе. Сформировалось федеральное и региональное
законодательство о государственной службе. Поэтому "резкий поворот" в
развитии государственно-служебного законодательства вряд ли можно было
предвидеть. Думается, что известная "закрытость" подготовки и реформирования
государственной службы является прямым следствием отрицательного, с нашей точки
зрения, развития института государственной службы.
Более того, теперь и будущее законодательства о
государственной службе находится под "большим вопросом", ибо для
становления "новой" системы и модели государственной службы как на
уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов РФ потребуются
значительные усилия ученых, политиков и законодателей. Противоречивость уже
имеющихся формулировок и принципиальных положений - залог, к сожалению,
несистемного и противоречивого становления новой модели государственной службы.
Некоторые нововведения института государственной службы
позволяют говорить об изменении подходов в установлении сущности
государственной службы России. Современный законодатель считает государственной
службой профессиональную служебную деятельность граждан РФ, которая направлена
на обеспечение исполнения полномочий Российской Федерации и ее субъектов,
государственных органов (федеральных органов государственной власти и иных
федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов
РФ и иных государственных органов субъектов РФ), а также лиц, замещающих
государственные должности Российской Федерации и ее субъектов.
Если строго следовать ФЗ "О системе государственной
службы Российской Федерации", то государственный служащий - это лицо,
профессионально осуществляющее деятельность по обеспечению исполнения
полномочий Российской Федерации и ее субъектов, государственных органов, а
также лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации и
государственные должности субъектов Российской Федерации. Деятельность лиц,
которые замещают государственные должности Российской Федерации, и лиц,
замещающих государственные должности субъектов РФ, ФЗ "О системе
государственной службы Российской Федерации" не регулируется. Их правовой
статус устанавливается специальными федеральными законами и иными нормативными
правовыми актами.
В самых первых с
| 
