Вопросы реформирования государственной службы в Российской Федерации /
Старилов, Ю. И. Вопросы реформирования государственной службы в Российской Федерации /Ю. И. Старилов. //Правоведение. -1995. - № 6. - С. 12 - 27 Библиогр. в подстрочных примечаниях.
ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО - КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО - ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА - ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ - РЕФОРМЫ - ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ - ПРАВОВОЙ СТАТУС - РФ [С 1991] Материал(ы): Вопросы реформирования государственной службы в Российской Федерации [Журнал "Правоведение"/1995/№ 6] Старилов Ю.Н.
Принятие 12 декабря 1993 г. новой Конституции Российской Федерации повлекло за собой активную нормотворческую деятельность высших органов государственной власти по приведению законодательства в соответствие с Основным законом. Конституция Российской Федерации открывает возможности для развития и реформирования и отраслевого законодательства, так как она устанавливает новые положения, отсутствующие в ранее действовавших советских и российских конституциях. Государственная служба — один из новых государственно-правовых институтов, без которого немыслимо функционирование даже наилучшим образом структурированной государственной администрации. Действующая Конституция не устанавливает в полной мере и детально важнейших сущностных положений о государственной службе. Однако она включает в себя конституционно-правовые установления, в той или иной степени регламентирующие важнейшие основы современной государственной службы в России, преодолевая многочисленные недостатки ранее действовавших российских конституций.
Наличие правовых основ государственной службы в Конституции России — результат развития конституционного законотворчества 1991 — 1993 гг. В 1991 г. в одном из проектов Конституции России содержалась глава, посвященная государственной службе. Практически все проекты Конституции, разработанные в 1991 — 1993 гг., включали в текст статью о равном доступе граждан к государственным должностям (равный доступ для поступления на государственную службу).1
1. Современное государство должно иметь профессиональный служебный корпус, организация и деятельность которого регламентируются законодательными актами, — «государственную службу», во многих странах именуемую «публичной службой» (ФРГ, Испания, Бельгия),2 а в некоторых — «гражданской службой».3 В Российской Федерации (как и в бывшем Советском Союзе) в сфере служебных отношений употребляется термин «государственная служба». В царской России наряду с понятием «государственная служба» использовались термины «статская служба» (в отличие от военной) или «общественная служба» (последний можно было рассматривать в качестве эквивалента понятия «публичная служба»).4 Термин «государственная служба» распространен также и в других странах (например, в Ирландии)5.
Бывшая советская государственная служба по своим критериям и существенным признакам противоречила концепции рациональной бюрократии,6 так как она во многом базировалась на абстрактных, «политизированных», а следовательно, второстепенных и неважных для практики принципах, которые также устанавливались в советских конституциях. Изменение социально-политической и государственно-правовой ситуации в стране обусловило необходимость реформирования государственной службы.
Государственная служба должна обеспечивать социальную стабильность, безопасность, эффективное функционирование всей инфраструктуры, необходимой для развития экономики, работу учреждений народного образования, транспорта и всего, что нужно для обеспечения жизни общества. Государственная служба должна играть главную роль в достижении предусмотренных Конституцией целей. Она несет ответственность за сохранение демократической стабильности и соблюдение принципов правового государства, за обеспечение прав и свобод граждан. Государственная служба обязана претворять в жизнь определяемую демократическим путем волю государства.
2. Реформа государственной службы в Российской Федерации началась вместе с принятием в 1990—1994гг. новых законов и других нормативных актов. О необходимости проведения реформы государственной службы много писали.7 Однако мероприятия осуществлялись без специально разработанного плана реформирования, без четких представлений о сути и этапах нововведений в сфере государственной службы. Только в конце 1993 г. одновременно с утверждением Указа Президента от 22 декабря 1993 г. «Положение о федеральной государственной службе» были опубликованы тезисы концепции о реформировании государственной службы в России.8 В научной литературе появились критические заметки по поводу опубликованных тезисов.9 В 1992 г. в специальном издании Роскадров были также опубликованы тезисы концепции развития государственной службы.10 А у законопроекта о государственной службе в РФ сложилась сложная судьба: еще в постановлении шестого Съезда народных депутатов Российской Федерации «О ходе экономической реформы в РФ» от 11 апреля 1992г. отмечалось, что Верховному Совету РФ необходимо в 3-месячный срок принять Закон РФ «О государственной службе».11
Авторы опубликованной программы (тезисов) реформы государственной службы определили несколько этапов реформы. Однако в программе трудно увидеть конкретную цель правовой реформы и модель будущей государственной службы. Очевидно, что до сих пор с юридической точки зрения цель реформы и правовая модель не установлены. Социально-политическая цель реформы, показывающая практически желаемый результат, предельно ясна: «Основной смысл реформы государственной службы заключается в том, чтобы, с одной стороны, образовать количественно небольшой корпус профессиональных служащих, а с другой — осуществлять порядок и управление, не нарушая прав и свобод граждан».12 Однако остается без ответа вопрос: какова правовая оболочка будущей государственной службы? Ведь трудно согласиться с такой, например, доминирующей в общественном сознании целью реформы, как «создание количественно небольшого корпуса государственных служащих, которые умеют качественно осуществлять государственные функции».
Целью реформы должно являться создание эффективной государственной службы и профессионального чиновничества, организация и деятельность которого регулируются законодательными актами традиционного для этой сферы правового содержания. Например, в Республике Польша законодатели избрали путь выделения из всех государственных служащих категории чиновников. Другие законы должны регулировать правовой статус «простых» служащих и технического персонала, занятых работой в органах публичной власти.13 В зависимости от модели государственной службы необходимо формировать систему законодательства о государственной службе, устанавливающую признаки понятия государственного служащего, виды служащих, классификацию государственных должностей и критерии их замещения, привилегии чиновников, а также решающую вопросы прохождения службы и повышения по службе, и т. п.
3. Современная государственная служба России представляет собой с юридической точки зрения правовую материю, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, на основе конституционных положений разрабатываются новые нормативные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения. Очевидно, грядущие законодательные новеллы в сфере государственной службы " приведут к нормативному закреплению особой группы занятых на государственной службе лиц — чиновников («государственных служащих», «должностных лиц»), имеющих особый государственно-служебный статус. Современное развитие законодательства позволяет утверждать, что Россия находится на пути возрождения института профессионального чиновничества. Этот институт, основываясь на профессионализме, способностях, политическом нейтралитете служащих и качественном исполнении ими служебных обязанностей, обеспечивает во многих странах стабильное государственное управление и является важнейшим фактором сохранения и развития государственности.
4. Конституционный уровень законодательства о государственной службе является важнейшим. Государственная служба должна развиваться и реформироваться на основе установленных Конституцией России принципов и положений, относящихся к: основам конституционного строя (ст. 1 —16); правам и свободам человека (ст. 17—64); федеративному устройству, разграничению пределов ведения между Федерацией и ее субъектами (ст. 65—79); институту президентства (ст. 80— 93); Правительству РФ (ст. 94—109); судебной власти (ст. 118—129); местному самоуправлению (ст. 134—137).
В Конституции РФ 1993 г. впервые (по сравнению с конституциями СССР и РСФСР) употребляется термин «государственная служба» (ст. 71; п. 3 ст. 97). В ведении Российской Федерации согласно п. «т» ст. 71 находится федеральная государственная служба. В совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находится в соответствии с п. «к» ст. 72 Конституции административное и административно-процессуальное законодательство. Поскольку институт государственной службы является в большей мере административно-правовым, государственная служба субъектов Федерации находится в совместном ведении Федерации и ее субъектов. В соответствии с п. 2 ст. 76 Конституции по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации. Таким образом, вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов Федерации республики, края, области, города федерального значения автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов (п. 4 ст. 76 Конституции РФ). Это правило, очевидно, должно распространяться и на законодательство о государственной службе.
5. На основе политического консенсуса о необходимости единой федеральной государственной службы (и, следовательно, единого федерального служебного законодательства и служебного права) федеральным органам государственной власти нужно предпринять все возможное по реализации установленных в Конституции Российской Федерации полномочий с целью создания так называемого «рамочного» законодательства о государственной службе. Все субъекты Российской Федерации, основываясь на разработанных и принятых на федеральном уровне законодательных актах, будут разрабатывать и принимать собственные нормативные акты, регулирующие государственно-служебные вопросы.
В настоящее время представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации пытаются разрабатывать и принимать законы о государственной и муниципальной службе в субъектах Федерации. Очевидно, что достигнутый уровень понимания теории государственной службы, положения многих законодательных и других нормативных актов, регламентирующих отношения в сфере государственной службы, и разработанные законопроекты в данной области позволяют подготовить проект упомянутого выше закона силами субъектов Российской Федерации. Однако существует вопрос: возможно ли при отсутствии единого понимания правовой модели и контуров будущей государственной службы в рамках Федерации, при отсутствии самого Федерального закона о государственной службе обсуждать и принимать представительными органами субъектов федерации законы, регулирующие государственно-служебные отношения в субъектах Российской Федерации?
Нормы действующего законодательства, мировая законотворческая практика, да и нормальное правосознание законодателей не позволяют ответить на него утвердительно. Разработчики местных законов о государственной и муниципальной службе в качестве основного аргумента приводят необходимость урегулирования отношений в сфере государственной службы правовыми нормами. Соглашаясь с этим, хотелось бы и в самом законотворческом процессе видеть порядок и законность. В настоящее время, когда не исполняются важнейшие Федеральные законы, указы Президента в сфере государственной службы, постановления Правительства, вообще отсутствуют многочисленные жизненно необходимые для страны законы, вряд ли можно ожидать законопослушания от самих государственных и муниципальных служащих, правовой статус которых установлен местным законом. И толкование Конституции, очевидно, не позволяет принимать данный закон при отсутствии аналогичного «рамочного» Федерального закона России.
Примером «местного» нормативного акта о государственной службе может служить принятое в 1994 г. в Республике Коми Положение о государственной службе, которое, правда, не было опубликовано.14 Таким же образом поступила и Областная дума Воронежской области, принявшая Закон «О государственной и муниципальной службе в Воронежской области», который также до сих пор не опубликован. Возникает резонный вопрос: для чего же этот закон принимался? Если вернуться к Положению о государственной службе, принятому в Республике Коми, то в большинстве пунктов оно переписано с известного Положения о федеральной государственной службе, утвержденного Указом Президента РФ 22 декабря 1993 г., в котором перечисляются многочисленные льготы и привилегии для местных государственных служащих. Общественное мнение вопрошает: почему, когда в большинстве своем население претерпевает издержки «экономической реформы», чиновники пытаются устроить себе, как говорили в недалеком прошлом, «номенклатурную» жизнь: ежегодная оплата проезда в отпуск и обратно, льготное медицинское обслуживание служащих и их семей, особое пенсионное обеспечение, дополнительная надбавка к пенсии и пр.? В ответ можно услышать что-то о трудной доле чиновника, что нет желающих идти на работу в государственный аппарат, что государственные служащие «не имеют права» совмещать должности в коммерческих организациях, состоять в правлениях акционерных обществ, выезжать за границу по приглашению юридических лиц, получать подарки, заниматься предпринимательской деятельностью и т. д. Однако фактом является то, что непомерным бременем ложится на бюджет содержание раздутого аппарата чиновников. Он разрастается и в силу того, что как на уровне Федерации, так и в ее субъектах, в течение последних четырех лет непрерывно создаются государственные организации (органы, структурные подразделения) под «конкретного человека». Поэтому и получается, что при обсуждении бюджета России на 1995 г. Правительство РФ запросило в качестве расходов на государственный аппарат столько же средств, сколько на здравоохранение.15
Существует и другой аргумент: ведь каким-то образом нужно урегулировать отношения на государственной службе, и в качестве вывода предлагается принимать местные законы, регулирующие отношения в сфере государственной и муниципальной службы. Однако организация и деятельность государственных служащих и сегодня во многом регулируются действующим законодательством Российской Федерации. Местные законы необходимо принимать. Но только те из них, которые действительно необходимы региону, и только в том случае, если для этого имеются и законодательные основы, и соответствующий уровень законопроектной работы, и гарантируется всестороннее обсуждение этих законопроектов.
6. В условиях столкновения интересов организованных социальных групп и их разнонаправленных влияний необходима независимая государственная власть, приверженная интересам всего общества и государства в целом, стремящаяся к справедливому и взвешенному учету различных групповых интересов. Государственная служба никогда не должна ставить групповые или собственные интересы выше интересов общества в целом. Поэтому и необходимо говорить о такой базе вой идее, на которой строится государственный аппарат, как верность государственного служащего государству и обществу. От государственного служащего требуется служба и исполнение долга в интересах граждан и всего общества. Государство должно иметь возможность в полной мере гарантировать такую службу и для этой цели должно иметь право доверять ее осуществление профессиональным чиновникам. Таким образом, и это показывает опыт развитых стран Запада (например, ФРГ), осуществлением важнейших функций государства занимается только одна группа государственных служащих -— профессиональные чиновники.
Важнейшей предпосылкой нормального функционирования демократической системы и построения правового государства является, во-первых, осуществление государственными служащими своих функций на основе принципа политического нейтралитета, и, следовательно, отсутствие в рамках служебной деятельности указаний от каких бы то ни было политических партий. Практически все развитые в экономико-правовом отношении государства стремятся сформировать такой государственный аппарат, который был бы свободен от политического влияния извне.16 И в России в недавнем прошлом был поставлен вопрос о деполитизации государственной службы, т. е. о деполитизации государственного аппарата. Во-вторых, государственные решения в условиях многопартийной системы программируются и разрабатываются внутри конкретных политических партий. Основная задача государственных служащих — реализация государственных решений, принятых в результате обсуждения проектов этих решений различными политическими партиями, как правило, находящимися у власти.
В реальной жизни государства, органов государственной власти такие категории, как «политическая партия», «политика», «государственные служащие», их индивидуальные политические интересы взаимосвязаны и взаимозависимы.
Практически эта проблема обнаруживается лишь в настоящее время.17 К сожалению, действующая Конституция РФ не устанавливает запрета на подбор кадров для государственной службы по принципу политических взглядов претендентов. Странным является и то, что в тексте Конституции не нашлось места положению о том, что при поступлении на государственную службу важнейшим критерием является степень соответствия претендента на государственную должность, т. е. наличие у него необходимых деловых качеств, профессиональной подготовки, пригодности к службе. Как показала практика комплектования государственного аппарата по партийно-политическим признакам, такой подход порождает безынициативность и приспособленчество в служебных отношениях, равнодушие и бюрократизм, отсутствие порядка, дисциплины и организованности.
Одним из принципиальных признаков современного правового государства является наличие многопартийной системы. Конституция Российской Федерации в п. 3 ст. 13 признала установление в России политического многообразия, многопартийности. В связи с этим весьма интересным является вопрос о соотношении государственной службы как практической деятельности чиновников государственного аппарата (соответственно выполнения государственных функций, невзирая на собственные политические пристрастия, взгляды, интересы и т. п.) и возможности быть активным членом различных политических партий и реализации, таким образом, собственных политических целей и интересов.
Политико-партийный плюрализм обеспечивает обществу механизм мирного соперничества и сотрудничества различных социально-политических сил, классов, группировок, позволяющий находить посредством борьбы и компромиссов в политическом процессе некую результирующую политическую линию, отвечающую основным интересам большинства населения. Разнообразие политических и идеологических доктрин и течений позволяет выбрать из них наиболее рациональные, приглушить остроту социальных противоречий, расширить социальную базу правящей политической элиты.18
Формирование новой государственной службы, ее реформирование, проведение кадровой политики в государстве будет происходить в условиях так называемого «партийного государства» (государства с многопартийной системой). В связи с этим законодателю следовало бы установить в будущем Федеральном законе о государственных служащих, в частности, следующие принципы государственной службы:
— публичный характер деятельности; самые многочисленные в системе государственных служащих замещают должности только в результате издания административного акта о назначении на эти должности;
— несменяемость государственных служащих;
— политический нейтралитет государственных служащих;
— полное доверие государства своим чиновникам в осуществлении ими публичных функций;
— обязанность верности служащих государству;
— обязанность немедленной защиты служащими конституционного строя страны в случае непосредственной опасности для государства, используя при этом установленные законом правовые средства и методы; их действия должны происходить в рамках принятой ими присяги, а в случае неисполнения своих обязанностей к ним должны применяться меры юридической ответственности, а также отставка, отрешение от должности и т. д.,
Специфическую черту в российский политический плюрализм вносит уголовная преступность вообще и организованная преступность в частности.19 С одной стороны, криминалитет вторгся в органы государственной власти; они поражены сегодня коррупцией. Словом, в настоящее время происходит «скупка самого государства», «приватизация» государственных органов. С другой стороны, сами государственные органы (государственные служащие) демонстрируют и порождают противоправное поведение через, например, «конфискационную» систему налогообложения, неэффективное законотворчество, слабую исполнительную систему, а часто несправедливое и незаконное правосудие. Все это произрастает на почве развития мафиозных образований. Таким образом, коррупция в системе государственной службы и мафиезация в гражданском обществе становятся способами существования социально значимых слоев населения.
В странах с развитой правовой системой и демократическим режимом, в условиях гарантированного и устоявшегося правопорядка работают так называемые «политические чиновники» и «чиновники-специалисты». Последние всегда осуществляют государственные функции, несмотря на политические изменения, происходящие в государстве, в структурах управления, при регулярной «смене власти». Политические чиновники уходят с арены государственной службы с приходом к государственной власти представителей других партий. Приход и уход политических чиновников связан с теми, кому принадлежит в государстве политическая власть, и зависит от того, кто формирует правительственный кабинет.
Чиновники-специалисты, т. е. те, кто постоянно работают (а это означает, как правило, установление принципа профессиональной службы на Западе, пожизненность службы и практическую несменяемость на службе), имеют, как правило, самый высокий уровень профессионально-административной подготовки (часто более высокий, чем у их руководителей—политических чиновников). Они остаются на своих местах, обеспечивают непрерывность служебно-управленческого процесса.
Настоящий государственный служащий (чиновник) должен быть вне политики. Должностные обязанности осуществляются чиновником беспристрастно, вне рамок своих политических пристрастий и убеждений. Данное требование относится и к политическим чиновникам, которые, находясь на государственной службе, призваны служить не интересам одной (своей) партии, которую они представляют, а интересам государства и общества.
В будущем может возникнуть и проблема экстремизма на государственной службе. Необходимо предусмотреть в законе преграды, предотвращающие замещение государственных должностей и должностей в органах местного самоуправления членами лево- или правоэкстремистских движений и образований. Нельзя допустить, чтобы они имели возможность действовать против государства, находясь внутри его структуры.
В условиях политического плюрализма независимость и беспристрастность государственных служащих, особенно работников правоохранительных органов, становится все более важным фактором обеспечения стабильности правопорядка.20 Решение этой задачи напрямую связано с улучшением правового регулирования политических прав и свобод государственных служащих, включая вопрос и об их ограничении.
Главнейшей целью ограничений для гражданских (государственных) служащих является обеспечение лояльности, беспристрастности и «сдержанности» этих служащих.21 В то же время каждый из гражданских служащих имеет право состоять членом какой-либо партии в частном порядке. Однако при этом он должен избегать проявления собственной политической активности, словом, должен быть незаметен в самой политической партии. Очевидно, эти же основания стали и причинами запрета на участие гражданских служащих в забастовках.22
Во Франции судьям запрещены какие-либо действия политического характера, несовместимые с обязательствами, налагаемыми их должностью, а также всякого рода демонстрации политического характера.23 В КНР (ст. 31 Временного Положения о государственных служащих, принятого Постоянным бюро Государственного совета КНР 24 апреля 1993 г.) наряду с традиционными правоограничениями (запрет на занятие торговлей, предпринимательством и на участие в другой хозяйственной деятельности, приносящей прибыль) предусмотрен ряд ограничений, связанных с государственной службой. Так, государственным служащим запрещено распространять высказывания, порочащие авторитет правительства, организовывать или участвовать в митингах, демонстрациях, манифестациях и других действиях, направленных против правительства; организовывать забастовки или участвовать в них.24
Государственные служащие в США могут принадлежать к политическим партиям, а также выражать свои политические взгляды, но исключительно в частном порядке.25 С точки зрения этики государственной службы служащие в Америке должны ставить приверженность высшим нравственным принципам и своей стране выше лояльности по отношению к отдельному человеку, политической партии или государственному департаменту.26
В Великобритании существует государственный аппарат постоянных служащих-профессионалов, которые подбираются и назначаются на государственные должности с широким применением открытых конкурсов и других процедур, позволяющих выбрать кандидатов с лучшими личными способностями и более высоким уровнем профессиональной подготовки. При исполнении своих обязанностей сотрудники гражданской службы обязаны соблюдать беспристрастность и сохранять независимость по отношению к политическим партиям. С приходом к власти нового правительства победившей на выборах партии этот аппарат постоянных чиновников-профессионалов сохраняется в неприкосновенности, за исключением единичных перемещений в его верхнем эшелоне. В своей деятельности государственные служащие исходят из того, что они служат Британской Короне и следуют правилам, издаваемым от имени королевы. Но так как исполнительная власть королевы осуществляется на практике через правительство, которое, в свою очередь, подотчетно парламенту, то сотрудники гражданской службы не имеют конституционных полномочий и обязанностей, отдельных от действующего в данный момент конституционного правительства. Поскольку министры Ее Величества несут коллективную ответственность за осуществление правительственной политики, то и сотрудники гражданской службы работают на все правительство в целом, а премьер-министр считается министром гражданской службы.27
Действующее законодательство Российской Федерации, в том числе и законодательство о государственной службе, не устанавливает четкого закрепления положений об ограничении политических прав и свобод государственных служащих. Например, Положение о федеральной государственной службе, утвержденное Указом Президента РФ 22 декабря 1993г.,28 устанавливает, что государственным служащим запрещается создавать политические партии, быть связанными решениями партий, политических движений и иных общественных объединений, принимать участие в забастовках, а также иных действиях, нарушающих функционирование государственных органов.
Чем же являются на самом деле ограничения политических прав и свобод государственных служащих — принципом государственной службы, запретом или непосредственно правоограничением? Очевидно, это принцип, который характеризуется установлением правоограничения. Однако, соглашаясь с мнением Л. К. Суворова о том, что ныне существующая регламентация ограничения политических прав и свобод в законодательстве является абсолютно неприемлемой (она отражает различное отношение к функциональной, ценностной роли юридических норм, которые имеют единую социальную цель)29 и что конституционное законодательство не устанавливает единство и внутреннюю согласованность норм об ограничении политических прав и свобод служащих, ограничения такого рода можно назвать принципом государственной службы, ибо они являются базовыми началами, определяющими идеологию государственной службы, основными требованиями к ней и к государственному служащему. Существуют, конечно, и другие точки зрения, согласно которым закрепление в законе о государственной службе в РФ существенных ограничений политических прав государственных служащих являлось бы неправильным, хотя и признается необходимость установления приоритета интересов государственной службы (т. е. самого государства) перед политическими интересами, а также недопустимость совмещения во время прохождения государственной службы тех видов деятельности, которые допускают конфликт служебных и политических интересов работника государственного аппарата и препятствуют выполнению задач государственной службы.30
В правовой литературе предлагается ввести в соответствующие законодательные акты понятие «социально-правовой статус» государственного служащего, что послужит обеспечению отражения в одной статье закона всей совокупности юридических норм, которые определяют специфику гражданского статуса работников.31
Соглашаясь в принципе с такой постановкой вопроса, следует отметить, что правоограничения «политического» характера и будут являться реализацией на практике принципа политического нейтралитета государственных служащих (внепартийности государственной службы).
В отраслевых законах целесообразно устанавливать необходимые ограничения только тех прав, реализация которых может отрицательно повлиять на выполнение ими своих служебных обязанностей. В любом случае никакие правоограничения не должны способствовать потере независимости государственных служащих в реализации установленных за ними служебных полномочий, беспристрастности, законности, обоснованности и объективности принимаемых ими правовых актов управления. Ограничения политических прав и свобод должны быть едиными для всех государственных служащих: например, запрет во всех государственных органах на образование структурных подразделений политических партий; запрет на участие в политической борьбе и акциях. Проблематичным остается решение вопроса о лицах, занимающих высшие государственные должности, т. е. о Президенте страны, Председателе Правительства, его заместителях, Председателе Государственной Думы, федеральных министрах и др. Вряд ли возможно установить запрет на занятие политической деятельностью для этих лиц.
Да и практика последнего времени показывает, что они постоянно находятся в центре политической борьбы. Например, в конце апреля 1995 г. общественность России узнала о том, что образуются два новых предвыборных политических блока, одни из которых возглавляет Председатель Правительства России (образуется «партия власти»), а другой — Председатель Государственной Думы. В странах Запада аналогичное положение вещей является нормальным в силу того, что законом установлены статусы таких субъектов, как премьер-министр, министры, депутаты. Например, в ФРГ министры также принадлежат к государственной службе, однако не являются чиновниками в установленном законом смысле. Министры не рассматриваются как служащие (чиновники), они состоят в публично-правовом отношении особого рода, их статус устанавливается не в законах о государственной службе, а в специальном законе о министрах 1953 г., который и определяет специфику их правового статуса: например, министры не могут привлекаться к дисциплинарной ответственности, как все другие чиновники. Они имеют в своем подчинении ведомство, но служащими не являются. За свою политическую деятельность федеральные министры не несут прямой ответственности перед бундестагом. Они не могут быть также отозваны парламентом путем выражения вотума недоверия. Федеральные министры, находясь в особом должностном правоотношении, имеют свой статус и являются должностными лицами (не чиновинками).32 Во Франции министрам запрещено состоять на государственной службе, для парламентариев является несовместимым занятие невыборной публичной должности с парламентским мандатом.33
7. Существовавшая в Советском Союзе и продолжающая ныне действовать в Российской Федерации классификация государственных служащих (руководители, специалисты и технические исполнители) является принципиально неверной, так как она направлена против организации эффективной государственной службы и порождает на практике множество проблем. Кроме указанных типов государственных служащих потребовалась выработка и обоснование таких категорий служащих, как «должностные лица», «представители власти», «ответственные работники» и т. д. На практике же этим создавались часто непреодолимые трудности. Несовершенство действующего законодательства о государственной службе является причиной многих проблем в законотворческой деятельности. Например, в проекте закона Российской Федерации о борьбе с коррупцией (в редакции от октября 1994 г.) расплывчатостью и невнятностью страдает чуть ли не каждая статья, так как основные понятия не определены должным образом в законодательстве о государственной службе.
8. Правовое регулирование государственно-служебных процессов в настоящее время отстает от уровня развития тенденций и закономерностей в реформировании системы государственного управления, аппарата государства, муниципальных органов. Государственная служба как правовой институт или отрасль права (служебное право) должна обеспечивать стабильное управление; она может играть роль стабилизации социально-политической жизни, разрешения политических конфликтов, уравновешивания действий различных политических сил. Очевидно, что решение отдельных политических и экономических проблем во многом зависит от создания и улучшения правового механизма регулирования служебных отношений. Предстоит огромный труд по разработке и принятию законодательных и других нормативных актов, регламентирующих государственно-служебные отношения.
Государственная служба представляет собой систему правоотношений, которые регулируются не только административно-правовыми нормами, но и нормами других отраслей права: государственного, муниципального, трудового и т. д. В связи с этим, очевидно, будет усиливаться также тенденция сведения сходных правоотношений в одну правовую отрасль. Законотворческий процесс в области государственной службы России приведет к тому, что в ближайшем будущем появится новая отрасль права — служебное право — со своим предметом правового регулирования, т. е. система правовых норм, регулирующих отношения в области государственной службы. С практической точки зрения итогом реформирования государст
|
