Имеют ли государственные органы свои предметы ведения ?
Резниченко, Л. Ю. 2001 Аннотация: Опубликовано : Сибирский Юридический Вестник. - 2001. - № 2. Материал(ы): Имеют ли государственные органы свои предметы ведения ? Резниченко Л. Ю.
Вопрос о компетенции государственного органа власти относится к числу «базовых» в политической практике. Ответ на него позволяет определить, как и в какой мере, тот или иной орган государственной власти выполняет свою роль в государстве, каковы его отношения с другими государственными структурами, общественными институтами.
Большое внимание выработке понятия «компетенция» уделяет и правовая наука. В настоящее время большинство ученых- конституционалистов придерживаются достаточно традиционной точки зрения, согласно которой под компетенцией государственного органа понимается совокупность его властных полномочий по определенным предметам ведения, тем самым, раскрывая компетенцию государственного органа через два составляющих элемента: предмет ведения и полномочия. [1] Необходимо сказать, что не так давно эта точка зрения получила законодательное подкрепление. Согласно статьи 2 Федерального Закона « О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» под компетенцией государственного органа понимается совокупность полномочий органа государственной власти по предметам ведения, установленным Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с Конституцией РФ конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации».[2] Правда, в данном случае федеральный законодатель проявил непоследовательность. Указав среди составляющих элементов «компетенции государственного органа» «предметы ведения» и «полномочия», он в последующем не раскрывает содержание термина «предметы ведения органов государственной власти», а употребляет только «предмет ведения РФ» и « предметы ведения субъекта РФ».
В юридической науке ведется много дискуссий по поводу правильного применения этих терминов. В частности Умнова И. А. считает « некорректным употребление термина « предметы ведения» органов государственной власти», объясняя тем, что конституционная модель разграничения предметов ведения заложила употребление термина предметы ведения только применительно к Российской Федерации и субъектам Российской Федерации.[3] Аналогичной точки зрения придерживается и Некрасов С.И. который полагает, что полномочия – это свойство присущее государственному органу или должностному лицу, а предметы ведения характерны только для государственных образований: Российской Федерации или субъектов Российской Федерации.[4]
Необходимо сказать, что споры вокруг правильного употребления термина «предметы ведения» возникли только после принятия Конституции Российской Федерации 1993 года. В более ранний период в трудах ученых понятие «предметы ведения» было неразрывно связано с компетенцией именно органа государственной власти, рассматривалось исключительно как составной элемент компетенции этого органа.
В частности Шеремет К. Ф. под «предметами ведения» понимал те общественные отношения, в которых орган государственной власти юридически компетентен.[5] Лазарев Б.М. полагал, что «предметами ведения» можно было назвать подлежащие ведению органа отдельные вопросы, в которых проявляется функция этого органа.[6]
Конституция СССР 1977 года и Конституция СССР 1990 года связывали предметы ведения Союза ССР исключительно с деятельностью его органов. Так, в соответствии со ст. 73 Конституции СССР 1977 года ведению Союза Советских Социалистических Республик в лице его высших органов государственной власти и управления подлежали вопросы, которые представляли собой перечень функций и полномочий данных органов. Аналогичная конструкция имела место в Конституции РСФСР 1978 года и в последующих её редакциях вплоть до внесения изменений и дополнений в связи с принятием Федеративного Договора. В Конституции Российской Федерации – России в последней редакции до принятия ныне действующей федеральной Конституции вопросы ведения Федерации и её субъектов обозначались как вопросы ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Подобная модель, на наш взгляд, заложена и в ныне действующей Конституции РФ. Хотя статьи 71, 72, 73, 76 задают казалось бы жесткую позицию в употреблении термина «предметы ведения» применительно только к Российской Федерации и субъектам Федерации, однако это не означает, что Конституция РФ не наделяет предметами ведения органы государственной власти. Так, в ст. 5 Конституции РФ среди базовых принципов федеративного устройства указан «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации». Согласно п.3 ст. 11 Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Да, необходимо признать, что употребляя термин « предметы ведения органов государственной власти» Конституция РФ ни в названных, ни в других статьях не раскрывает его содержание, но это вовсе не означает, что его употребление в Конституции РФ носит случайный, ошибочный характер. Так Кряжков В. А. отмечает, что указанный в статье 5 Конституции РФ принцип «разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ» является базовым для функционирования органов государственной власти. Именно его реализация гарантирует необходимую самостоятельность и полновластие государственных органов в установленных границах, недопустимость произвола в их деятельности и уважительное отношение к решениям, принятым ими в пределах своей компетенции. Правда, отмечает Кряжков В. А., разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти производно от разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и её субъектами. Если принцип разграничения предметов ведения между РФ и субъектами РФ, заложенный в Конституции РФ, Федеративном договоре – константа федеративного устройства, то его воплощение происходит через осуществление конкретных полномочий органами государственной власти по определенным предметам их ведения.[7]
Всякий орган государственной власти проявляет себя в качестве организации, реализующей заданные ей цели, в определенной системе общественных отношений. Цель создания органа уже предполагает те главные области общественных отношений, в которых надлежит ему действовать. В интересах правильного и нормального функционирования государственного аппарата каждый орган государства действует в определенных областях или сферах общественных отношений, т.е. специализированно и дифференцированно. Вот почему логически компетенция всякого органа государства начинается с определенной области (сферы) общественных отношений, в рамках которой действует орган государства, т.е. « круга его деятельности» или тех областей или сфер общественной жизни, на которые направлена деятельность соответствующего органа государства. Этот круг деятельности органа государства в его юридически значимом отражении в законодательстве, называется предметами ведения органа государства. ( Причем важно иметь в виду, что предметы - это не отдельные вопросы и не совокупность, а обозначение определенных областей государственной деятельности.)[8]
Исходя из законодательного определения компетенции органа государственной власти (статья 2 ФЗ « О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации), предметы ведения, по которым органы государственной власти осуществляют свои полномочия должны быть сформулированы только в Конституции РФ и конституциях (уставах) субъектов РФ.
Вместе с тем, и это справедливо отмечают некоторые ученые, в определенных конституцией предметах ведения имеются недостатки. В частности отсутствует единый подход в формулировании предметов ведения. Указанные предметы ведения не разнесены, во-первых, на сферы правового регулирования, а во- вторых, на сферы государственного управления. В результате «все смешалось в этом доме»: в каждом титуле содержаться и сферы законодательного регулирования и сферы государственного управления. Кроме того, многие предметы ведения сформулированы крайне обще, неконкретно, что позволяет толковать их расширительно. [9]
Другой актуальной проблемой конституционного регулирования круга предметов ведения являются пробелы Федеральной Конституции в определении предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения. Не все сферы, объективно нуждающиеся в признании их предметами ведения Российской Федерации или совместного ведения, обозначены в Конституции РФ. Например, вопросы государственной службы.[10]
В этих условиях необходима конкретизация предметов ведения, их более четкое формулирование, разнесение на сферы правового регулирования и государственного управления. В какой то мере конкретизации предметов ведения способствуют договора, заключаемые между Российской Федерацией и ее субъектами. Однако и они, как показала практика, не в полной мере могут определить предметы ведения Российской Федерации и совместного ведения таким образом, чтобы государственные органы могли четко определить свою компетенцию в той или иной сфере общественной жизни. Необходим еще один уровень законодательных актов, посредством которых формулировались бы предметы ведения применительно к полномочиям конкретных государственных органов и, которые, в конечном счете, и образовали бы компетенцию этих органов. Речь идет о федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации. Именно в них, как свидетельствует анализ действующего законодательства, закрепляются сферы общественных отношений, в которых государственные органы могут осуществлять свои полномочия.
Например, в Федеральном законе «О внешней разведке» указаны конкретные сферы деятельности, в которых вправе реализовать свои полномочия те или иные государственные органы.[11] Так, Служба внешней разведки РФ может осуществлять свои функции в политической, экономической, научно-технической и экологической сферах, орган внешней разведки Министерства обороны РФ – в военной, военно-политической и военно- технической сферах, орган внешней разведки федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте РФ - в политической, экономической, военной и научно-технических сферах путем использования радиоэлектронных средств (ст. 11 ФЗ). Причем, если следовать той логике, что предметы ведения - категория присущая только Российской Федерации и субъектам РФ и может определяться только в Конституции РФ, то в данном Федеральном законе достаточно было бы определить только полномочия различных государственных органов. Этого было бы достаточно для определения компетенции государственного органа в сфере внешней разведки. Вместе с тем, если проанализировать статьи Конституции РФ, определяющие предметы ведения РФ и субъектов РФ то становится очевидным, что в данном случае одного указания на Конституцию РФ, не является достаточным. Именно указание конкретных сфер деятельности для различных государственных органов в федеральном законе «плюс» законодательное определение полномочий этих органов, в конечном счете, и составляют содержание компетенции государственных органов.
Другой пример. Федеральный Закон « О лекарственных средствах».[12] В первых статьях этого закона указано, что сфера регулирования данного закона включает в себя распределение полномочий органов исполнительной власти в сфере обращения лекарственных средств и в сфере государственного контроля за производством и изготовлением лекарственных средств. Последующие статьи закона конкретно определяют полномочия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ именно в этих сферах деятельности.
Аналогичная ситуация складывается и на региональном уровне. В настоящее время наиболее распространена практика, когда в конституциях, уставах субъектов РФ закрепляются предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации либо только предметы ведения субъектов РФ.
Что касается предметов совместного ведения, то сферы совместного ведения сформулированы в конституциях, уставах субъектов РФ в соответствии со статьей 72 Конституции РФ, поэтому содержат все те неопределенные и спорные моменты, о которых уже выше говорилось. В основе определения исключительного ведения субъектов Российской Федерации лежат положения статьи 2 Федерального Закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». В этой статье «предмет ведения субъекта РФ» определяется как сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ к компетенции субъектов РФ. Непосредственно статьями Конституции РФ к сфере регулирования субъекта РФ отнесены следующие вопросы: принятие конституции, устава субъекта РФ и законодательства субъекта РФ (статья 5); создание системы органов государственной власти субъектов РФ (статьи 11 и 77).
Основная же сфера ведения субъекта РФ определяется исходя из статьи 73 Конституции РФ, согласно которой вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Подобный конституционный метод определения предметов ведения субъектов федерации предполагает установление ими в своих конституциях, уставах круга общественных интересов, в котором органы государственной власти субъектов РФ могут осуществлять свои полномочия. Этот перечень должен быть исчерпывающим, только при таких условиях можно будет определить компетенцию органа государственной власти субъекта РФ как «совокупность его полномочий по предметам ведения, определенным в конституции, уставе субъекта РФ», т.е. так как требует федеральный закон. Однако, как свидетельствует анализ конституций, уставов субъектов федерации, большинство субъектов РФ идет по пути закрепления в своих конституциях, уставах только основных сфер деятельности, таких как: административно-территориальное устройство; установление системы органов государственной власти; государственная собственность и управление ею и др. (Устав Иркутской области, Устав Красноярского края, Устав Хабаровского края). Причем во всех случаях этот перечень носит открытый характер. Естественно, что на практике этот перечень вопросов гораздо шире, поэтому субъекты РФ, определяя компетенцию своих государственных органов, идут прежде всего по пути закрепления предметов ведения этих органов в соответствующих региональных законах. Примером такого похода в определении компетенции органов государственной власти субъектов РФ может служить Закон Иркутской области «Об организации и деятельности администрации Иркутской области». В данном законе сформулирован целый ряд сфер общественных интересов, в которых исполнительный орган власти реализует свои полномочия.[13] Среди основных обозначены такие как регулирование экономики, бюджета и финансов; управление государственной собственностью; природопользование и охрана окружающей природной среды, социальная защита, охрана здоровья и обеспечение занятости населения; международные связи и внешнеэкономическая деятельность; сфера взаимодействия с местным самоуправлением; обеспечение законности, охраны общественного порядка и мобилизационной подготовки.
Конечно, на первый взгляд может показаться, что эти сферы непосредственно «позаимствованы» из статьи 72 Конституции РФ, определяющей предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, и статьи 5 Устава Иркутской области, закрепляющей предметы ведения области, но по объему они шире, а по содержанию гораздо конкретнее, чем конституционные и уставные положения. Региональный уровень власти, сама природа исполнительной власти, ее целевая нагрузка иначе формулирует поставленные перед исполнительными органами задачи, делая их осуществимыми. Естественно, с учетом конкретизации сфер
деятельности по иному формулируются и полномочия органов власти в той или иной сфере. Например в сфере бюджета и финансов основными полномочиями администрации области является разработка, принятие и исполнение областного бюджета (статья 5 закона области), в сфере социальной защиты населения – разработка областных программ социальной защиты, обеспечение реализации прав граждан на охрану здоровья, санитарно-эпидемиологическое благополучие (статья 8 закона области).
Таким образом, с учетом анализа федерального и регионального законодательства необходимо констатировать, что « предметы ведения органов государственной власти» - понятие объективно существующее и раскрывающее свое значение в федеральных законах и законах субъектов РФ, регламентирующих определенные сферы государственной власти и управления.
[1] О понятии компетенции см., например: Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М.,1986. С.23-31; Бахрах Д. Н. Административное право. М., 1996. С.85-86; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. С.253- 255;
[2] Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №26. Ст. 3176.
[3] См.: Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учебн.-практ. пособие. М., 1998. С.161.
[4] См.: Некрасов С.И. Российский федерализм и некоторые проблемы разделения властных полномочий по вертикали// Журнал российского права. 1999. №10. С.66.
[5] См.: Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1968. С.13.
[6] См.: Лазарев Б.М. О компетенции органа Советского государства// Советское государство и право. 1964. №10. С.43.
[7] См. Комментарий к Конституции Российской Федерации/ Под общ. ред. Кудрявцева Ю.В. М., 1996.
[8] См. Кутафин О.Е. Шеремет К.Ф. Указ. соч. С.23.
[9] См., например: Лысенко В.В. Процесс развития федеративных отношений должен быть отражен в Конституции РФ// Журн. Российского права. 1997. № 4.
[10] См.: Умнова И.А. Указ. соч. С.195.
[11] СЗ РФ. 1996. № 3. Ст.143.
[12] СЗ РФ. 1998. № 26. Ст.3006.
[13] Ведомости Законодательного Собрания Иркутской области. 1999. № 30.
| 
