Проблемы публично-правовых основ ценообразования. 

Пудров, Ю. А.

Проблемы публично-правовых основ ценообразования.

//Правоведение. -2000. - № 4. - С. 88 - 99

В своей статье автор говорит о том, что анализируя 

конституционную структуру, можно выявить пробелы, а также

осознанно сформированные ниши в действующем 

законодательстве о ценообразовании.

Библиогр. в подстрочных ссылках.

ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ - АНАЛИЗ[ОЦЕНКА] - 

КОНСТИТУЦИИ - ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ - 

ЦЕНООБРАЗОВАНИЕ 

Материал(ы):

Проблемы публично-правовых основ ценообразования.

Пудров, Ю. А.

Проблемы публично-правовых основ ценообразования

Ю. А. Пудров

Конституция РФ не раскрывает состав основ ценовой политики (п. «ж» ст. 71) и не дает в явной форме критериев оценки норм по ценобразованию как основных. На наш взгляд, к основам относятся нормы, определяющие следующее: подчиненных и властных субъектов ценового регулирования и контроля; порядок установления видов деятельности, категорий лиц, цены (тарифы) на товары (работы, услуги) которых подлежат административному регулированию; формы такого регулирования; принципы и основные элементы процедуры, в рамках которой будут действовать соответствующие контрольные органы; полномочия контрольных органов, связанные с доступом к информационным ресурсам и имуществу подконтрольных лиц; ответственность за нарушение установленного порядка ценообразования. Данный перечень не является исчерпывающим. Главным критерием принадлежности нормы к основам является ее определяющее значение для обеспечения конституционных прав субъектов хозяйственной деятельности при осуществлении административного регулирования цен, а также непосредственное участие нормы в механизме реализации конституционных принципов управления национальной экономикой. В зависимости от принятия законо­дателем тех или иных концепций управления ценообразованием круг основных норм, требующих федерального регулирования, может расширяться или сужаться. Конституционные принципы правового государства, экономического единства Федерации, приоритета прав и свобод человека и гражданина задают определенную структуру данного института, ориентируясь на которую федеральный законодатель должен сформировать корпус норм — правовых основ. Анализируя конституционную структуру, можно выявить пробелы, а также осознанно сформированные ниши в действующем законодательстве о ценообразовании.

Конституция РФ использует понятие «ценовая политика», а не «ценообразование», не «административное или публично-правовое регулирование ценообразования». Хотя данные понятия и не являются синонимами, правовые основы ценовой политики (основы соответствующего института публичного права) также подразумеваются Конституцией. Публично-правовое регулирование предполагает активное участие в нем государства, т. е. осуществление государством в данной области определенной властной и целенаправленной деятельности — политики. Политика, хотя и не охватываемая целиком рамками правоотношений, должна основываться на законе. Административная деятельность государства и муниципальных образований в области ценообразования связана и с некоторыми организационно-политическими, неправовыми и доправовыми основами. Институт публично-правового регулирования цен — это в некотором смысле средство государственной политики цен. Государство в лице соответствующих органов формирует данный институт, осуществляет выбор того, какими средствами тарифного администрирования целесообразно воспользоваться в определенных социально-экономических условиях, какие средства неприемлемы в принципе, какие должны быть зарезервированы, определяет объем (поле) ценового регулирования. Наряду с непосредственным административным вмешательством и контролем используются и иные средства, связанные с бюджетным регулированием, налоговой политикой, участием государства и муниципальных образований в управлении субъектами хозяйственной деятельности. Данная группа организационно-политических основ ценообразования может определяться в различных программных актах, в том числе и не носящих правового характера.

Вторым по своему структурообразующему значению для рассматриваемого института после Конституции РФ является Гражданский кодекс РФ. Статья 424 ГК РФ устанавливает принцип свободы ценообразования, развивающий и дополняющий конституционный принцип свободы предпринимательства, и правовые основания административного ограничения этой свободы. Данные нормы имеют не столько цивилистическое, сколько публично-правовое значение. Ценообразование как некоторая деятельность, как определенный общественный феномен не регулируется частным правом, где цена выступает лишь в качестве условия сделки, характеристики имущества или иного объекта.

Наряду с правовыми основаниями («предусмотренными законом случаями») ст. 55 Конституции РФ требует наличия определенных фактических оснований ограничения свободы предпринимательства в области ценообразования.

Следующий за Конституцией РФ иерархический уровень источников данного института в настоящее время занимает Федеральный конституционный закон «О Правительстве»,1 в ст. 28 которого содержится принципиальное положение: исключительно на заседаниях Правительства РФ устанавливается номенклатура товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен.2 Закон повторил прием, использованный еще в Законе РФ № 4174-1 «О Совете Министров — Правительстве РФ» от 22 декабря 1992 г.:3 компетенционная норма последовательно помещается в статьи, посвященные процедурным аспектам деятельности Правительства. Каковы бы ни были мотивы законодателя, следует признать, что это весьма неловкий юридико-технический «маневр». Тем не менее нарушение самим законодателем внутренней логики акта не умаляет нормативности данного положения. Правительство (и только оно) вправе в настоящее время формировать подобный перечень (номенклатуру).

Федеральный конституционный закон «О Правительстве» не коллидентен Кодексу: правительственная номенклатура товаров является одним из законных «случаев» ограничения свободы ценообразования. Не было коллизии и между ГК РФ и Законом РФ «О Совете Министров — Правительстве РФ».

Конституция РФ и Федеральный конституционный закон «О Правительстве» относят ценовое регулирование к финансовой сфере (к «вопросам бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики»). Институт публично-правового регулирования ценообразования не имеет непосредственного отношения к финансам и финансовому праву. Предмет (объект) рассматриваемого института составляет совокупность взаимосвязанных общественных отношений по государственному (муниципальному) управлению формированием физическими и юридическими лицами цен на отдельные товары. Отношения по формированию, распределению и исполь­зованию денежных фондов государства данным институтом не затрагиваются. Публично-правовое регулирование ценообразования не имеет непосредственного (овеществленного) предмета (денежных средств). В этом смысле предмет данного института сводится к нематериальному управлению. Потребители товаров, подлежащих тарифному регулированию, как правило, не являются субъектами данного института. Управленческие правоотношения связывают субъекта ценообразования (услугодателя, продавца) и соответствующий властный орган. Публично-правовое регулирование ценообразования — классический по методу институт административного права. Это не означает, что институт ценообразования ограничивается исключительно императивными методами, реализуемыми в рамках вертикальных властеотношений.

Публично-правовые основы ценообразования охватывают как государственное, так и муниципальное управление. Оба вида публичного регулирования цен должны осуществляться в единых формах, соответствующих экономическому единству Федерации. Верным является возложение на государственные органы контрольных и репрессивных функций и в тех отраслях, цены в которых устанавливают муниципальные органы. Это соответствует принципу недопустимости прямого муниципального принуж­дения, а также способствует более квалифицированной реализации данных функций. Положения ст. 31 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» должны толковаться в системной связи с иными нормами рассматриваемого института. Речь здесь идет не о том, что муниципальные органы обладают неограниченными прерогативами по административному вмешательству в ценообразование организаций, основанных на муниципальной собственности (т. е. они вправе в произвольной форме регулировать цены на любые товары), и что муниципальные организации вовсе лишены свободы ценообразования. Содержание ст. 31 сводится, скорее, к принципу построения законодательства о ценообразо­вании: там, где законодательно предусматривается публичное регулирование цен, в отношении муниципальных организаций это регулирование осуществляют органы местного самоуправления.4 Значительное ограничение в правовых рамках свободы ценообразования муниципальных учреждений допустимо как с правовой, так и с экономической точек зрения (и по основным видам деятельности учреждения, и по допускаемой коммерческой деятельности). Для коммерческих же организаций с различными организационно-правовыми формами и формами собственности конституционный принцип равенства форм собственности предполагает установить единый режим правового регулирования ценообразования.

Тарифные привилегии не принесли бы ни малейшей пользы самим муниципальным образованиям. Находящееся на таком бесправном положении муниципальное унитарное предприятие все-таки остается коммерческой организацией, несущей всю полноту предпринимательских рисков и ответственности. При этом оно продолжает действовать в условиях либеральной рыночной экономики, где не только цены на большинство продуктов реального сектора являются свободными, но финансовые услуги предоставляются по свободным ставкам. Современная налоговая система не принадлежит ко временам Госплана, а потому не учитывает и не может учитывать специфику деятельности опекаемого муниципального предприятия. Никакая, даже очень гибкая, форма внешнего ценового регулирования не может в полной мере учитывать изменения рыночной конъюнктуры. В результате ценового всевластия органов местного самоуправления будут расти убытки муниципальных предприятий, вымываться их оборотные средства. Это связано с тем, что муниципальное предприятие — отличный от собственника субъект права, обладающий собственными интересами, которые в среднесрочной перспективе могут отличаться от интересов, выражаемых теми или иными органами муниципального образования. Без достижения баланса интересов предприятия и местного сообщества невозможно нормальное управление муниципальным сектором.

Обратимся к тем федеральным нормативным правовым актам, которые устанавливают общий режим публично-правового регулирования ценообразования — режим, распространяющийся на подавляющее большинство цен, подлежащих ценовому регулированию, из-под которого изъяты лишь специальные субъекты ценообразования (например, монополисты и субъекты естественных монополий, организации топливно-энергетического сектора, участники рынка алкогольной продукции). Центральным актом в этой группе источников является Указ Президента РФ № 221 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» от 28 февраля 1995 г.,5 заменивший действовавший ранее Указ Президента РСФСР № 297 «О мерах по либерализации цен» от 3 декабря 1991 г.6 Указ от 3 декабря 1991 г. основывался на делегированных Президенту Постановлением Съезда народных депутатов РСФСР «О правовом обеспечении экономической реформы» от 1 ноября 1991 г.7 законодательных полномочиях. На наш взгляд, существует почва для того, чтобы поставить под вопрос законность указов главы государства, которые были приняты в период, когда он уже не обладал правом делегированного законодательства, но изменяли, дополняли или отменяли более ранние президентские «декреты».

На основании Указа от 3 декабря 1991 г. было принято печально известное Постановление Совета Министров РСФСР № 55 «О мерах по либерализации цен» от 19 декабря 1991 r.,8 положившее начало «радикальной экономической реформе» («шоковой терапии»). Данным Постановлением (в этой части формально не отмененным до настоящего времени) была установлена особая разновидность публично-правовой ответственности за нарушение порядка применения регулируемых цен. По своим признакам эта разновидность наиболее близка к санкциям, применяемым антимонопольными органами и органами по управлению естественными монополиями,9 хотя в отличие от них санкции за нарушение законодательства о государ­ственном регулировании цен предполагалось взыскивать в административном порядке. «Экономические санкции» за нарушение государственной дисциплины цен являлись традиционным элементом правового регулирования государственного сектора экономики в советский период и выражали как публичный imperium государства, так и его владельческие правомочия (dominium).10

Применение этих санкций не связано минимальными стандартами административного процесса, установленными действующим КоАП РСФСР. Административная практика органов ценообразования и, к сожалению, арбитражная судебная практика осуществляются без какого-либо учета процессуальных гарантий прав и законных интересов лиц, привлекаемых к ответственности: вопрос о наложении санкций разрешается в отсутствие предполагаемого правонарушителя; какие-либо правила о содержании протокола (акта и т. д.) о правонарушении и решения о наложении санкций не установлены; не ясен круг полномочий контролирующих органов (входит ли в него, например, право на беспрепятственный доступ в помещения хозяйствующего субъекта, право на изъятие документов и т. д.); не установлены какие-либо правила доказывания (критерии средств доказывания, распределение бремени доказывания и т.д.). Категории вины, принципов определения меры взыскания (соответствия санкций тяжести и последствиям допущенного правонарушения и т. д.), сроков привлечения к ответственности, сроков взыскания санкций остаются неизвестными данному институту.

Наряду с общепризнанными видами публично-правовой ответственности (уголовной и административной) в российской правовой реальности возникают различные «сингулярные» разновидности: налоговая ответствен­ность, ответственность по антимонопольному законодательству, ответственность за экологические правонарушения, ответственность в области ценообразования. Установить отдельные для каждой разновидности гарантии прав субъекта ответственности фактически невозможно, да это и нецелесообразно. При принятии репрессивного закона меньше всего заботятся о правах правонарушителя. Законы, вводящие указанные санкции, носят комплексный характер и были бы чрезвычайно перегружены при включении в них соответствующих процессуальных норм, а административная практика оказалась бы затруднена из-за обилия специальных процедур. Принятие регламентов на уровне Правительства или контролирующего органа не сможет исправить положение дел.

К сожалению, специфическое состояние правосознания государственных служащих не позволяет в полной мере непосредственно применять конституционные нормы и принципы, а также учитывать правовые позиции Конституционного Суда РФ. Необходима перестройка административно-деликтного законодательства: КоАП РСФСР должен содержать процессуальные нормы, распространяющиеся на все виды публичных санкций (за исключением уголовной) вне зависимости от их формы и вида субъектов ответственности.

Предусмотренный Постановлением Совета Министров РСФСР «О мерах по либерализации цен» пресловутый «бесспорный порядок» изъятия прибыли (т. е. конфискации) явно неконституционен. Это следует из правовой позиции, занятой Конституционным Судом РФ в Постановлении № 20-П от 17 декабря 1996 г.11 То, что позиция данного Постановления имеет общее значение для случаев административного взыскания санкций, подтверждается целым рядом определений самого Конституционного Суда РФ (см., например, определение № 50-О от 4 марта 1999 г.).

Несколько иные нормы об ответственности установлены Указом от 28 февраля 1995 г. В соответствии с ним взысканию (конфискации) подлежит не прибыль, а излишне полученная выручка. В таком же размере взыскивается штраф. При повторном правонарушении штраф взыскивается в двукратном размере. Очевидно, что ни ранее применявшийся размер санкций, ни вновь установленный абсолютно не учитывают степень общественной опасности (вредности) допускаемого правонарушения, характер альтернативных признаков объективной стороны правонарушения, характер последствий правонарушения, форму и степень вины. Эти санкции являются абсолютно определенными. В Постановлении Конституционного Суда РФ № 14-П от 12 мая 1998 г. говорится: «Установление законодателем недифференцированного по размеру штрафа... невозможность его снижения не позволяют применять эту меру взыскания с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств деяния, что нарушает принципы справедливости наказания, его индивидуализации и соразмерности. В таких условиях столь большой штраф заданное правонарушение может превратиться из меры воздействия в инструмент подавления экономической самостоятельности и инициативы, чрезмерного ограничения свободы предпринимательства и права частной собственности».12

КоАП РСФСР (ст. 1466) устанавливает ответственность за нарушение «государственной дисциплины цен». Под этой весьма архаичным термином законодатель понимает нарушение установленного порядка государственного регулирования цен (тарифов), а именно: завышение государственных регулируемых цен (тарифов) на продукцию, товары, услуги; завышение предельных цен (тарифов), установленных надбавок (наценок) к ценам (тарифам); нарушение порядка декларирования цен и тарифов, и др. В настоящее время КоАП РСФСР является единственным законодательным актом, содержащим определение некоторых составов ценовых правонарушений. Приведенный в ст. 1466 перечень является открытым. Затруднение вызывает то, что в настоящее время понятие «государственная дисциплина цен» определяют только ведомственные нормативные акты, действительность которых вызывает большие сомнения.

И другая правовая позиция Конституционного Суда РФ, изложенная в Постановлении от 12 мая 1998 г., применима к Указу «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен»: «В силу требований статьи 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации, согласно которой все равны перед законом, законодатель в данном случае не мог за одно и то же деяние устанавливать неравные виды ответственности (санкции) для предпринимателей в зависимости от того, в какой разрешенной законом форме они осуществляют предпринимательскую деятельность — в форме юридического лица или без образования юридического лица, а также в зависимости от того, каким органам предоставлено право применения этой меры ответственности...».

Указ от 28 февраля 1995 г. не упоминает о «бесспорном изъятии». Поскольку, по общему правилу (ст. 35 Конституции РФ), имущественные санкции должны взыскиваться в судебном порядке, Указ уже сейчас не предполагает каких-либо безакцептных списаний. При этом и Постановление от 19 декабря 1991 г., исходя из его буквального содержания, устанавливало «бесспорный порядок» только в отношении конфискуемой прибыли, но не штрафа. Это Постановление предусматривало помимо прочего ответственность и за нарушение «порядка применения свободных (рыночных) цен». Указом от 28 февраля 1995 г. подобное правонарушение не предусмотрено. Для многих, как и для автора данной работы, остается загадкой, каков же объект, как определяется общественная опасность (общественная вредность) подобного правонарушения, о каком «порядке применения» в данном случае идет речь. Ни один из законодательных актов ответа на эти вопросы не дает и дать не может. Кроме того, ряд ведомственных нормативных актов до сих пор под нарушением «государственной дисциплины цен» понимает и нарушение «порядка применения свободных (рыночных) цен». Нормотворчество субъектов Федерации и административная практика специализированных контрольных органов13 показывает, что ценовой контроль стремятся распространить и за пределы, установленные правительственной номенклатурой товаров. А значит, речь идет о вмешательстве в частные дела и нарушении свободы предпринимательства и свободы договора.

В соответствии с Постановлением «О мерах по либерализации цен» Министерству экономики и финансов РСФСР было поручено разработать и утвердить «порядок применения экономических санкций за нарушение государственной дисциплины цен с учетом антимонопольного законодательства» (аналогичное поручение содержал и Указ Президента РСФСР от 3 декабря 1991 г.). Данный порядок никогда не учитывал нормы антимонопольного законодательства. Устанавливать какие-либо материальные нормы об ответственности это ведомство было не вправе. Сама вторичная делегация приданных (дополнительно переданных) нормотворческих полномочий носит сомнительный характер.

Соответствующий Порядок применения экономических санкций за нарушение государственной дисциплины цен (его вторая редакция) был утвержден Инструктивным письмом Министерства финансов РФ, Роскомцен и Госналогслужбы от 1 декабря 1992 г.14 Порядок успешно прошел регистрацию в Минюсте. Он содержит определение государственной дисциплины цен, а также перечень составов нарушений государственной дисциплины цен. Ряд составов связан со свободными ценами: включение в стоимость фактически невыполненных работ или выполненных не в полном объеме, учтенном в стоимости этих услуг, а также применение цен, согласованных на комплектную продукцию при поставке некомплектной продукции; применение свободных оптовых (отпускных) цен, тарифов, наценок и надбавок, не согласованных с потребителями в установленном порядке, и т. д. Опередив Указ Президента РФ от28 февраля 1995 г., Порядок определяет суммы, полученные предприятием в результате нарушения государственной дисциплины цен и подлежащие изъятию, как разницу между фактической выручкой от реализации продукции (работ, услуг) по завышенным ценам и тарифам и стоимостью этой же продукции по ценам и тарифам, сформированным в соответствии с действующим законодательством.

Акты Правительства РФ и Президента РФ не раскрывали понятия «излишне полученная прибыль». Если не учитывать особенностей российской правоприменительной практики, теоретически можно было бы предпо­ложить, что допускалась возможность оценки в каждом конкретном случае, какая часть прибыли является излишне полученной. Подобная оценка и дифференциация применяемых мер ответственности необходима по целому ряду фактических оснований. Учитывая инертность бюрократического аппарата, в некоторых случаях незначительное отступление от установленного государством тарифа может быть необходимо, так как предотвращает банкротство организации, дестабилизацию соответствующего рынка, форсированный рост цен в дальнейшем. В связи с экономическими особенностями коммерческого тарифообразования в ряде случаев «завышение» предельного уровня рентабельности происходит и при весьма незначительной вине организации. Например, при формировании плановой калькуляции, учтенной регулирующим органом, были предусмотрены расходы на капитальный ремонт, произвести которые из-за отсутствия оборотных средств в данном периоде не удалось.

В соответствии с практикой контрольных органов изъятию подлежит выручка вне зависимости от избранного организацией метода ее определения («по оплате» или «по отгрузке»): могут изыматься денежные средства без учета их реального поступления от регулируемого вида деятельности. На практике при валовом убытке контрольные органы самостоятельно на основании первичных данных бухгалтерского учета или расчетно определяют финансовый результат от реализации товаров, цены на которые подлежат регулированию. А потому действующий механизм применения «экономических санкций» носит не только откровенно фискальный, но и антиэкономический характер. При этом порядок представляет один из относительно редких примеров самоформирования федеральными ведомствами своей компетенции. Ни Закон РФ «О налоговых органах РФ»,15 ни действовавший ранее Закон РФ «Об основах налоговой системы»,16 ни тем более НК РФ не наделяют налоговые органы полномочиями в области контроля за регулируемым ценообразованием (исключение составляют функции по регулированию обращения этилового спирта и алкогольной продукции17). Не являются налоговые органы и органами принудительного исполнения. Однако п. 3.3 Порядка, в частности, гласит: «Органы государственной налоговой службы в соответствии с действующим порядком... при получении решения органов ценообразования о применении экономических санкций за нарушение дисциплины цен производят в пятидневный срок взыскание этих сумм в доход соответствующего бюджета».

Постановление «О мерах по либерализации цен» и Порядок содержат перечень контрольных органов ценообразования: Министерство экономики РФ;18 органы ценообразования субъектов Федерации (их структура определяется региональным законодательством); Росторгинспекция19 (в отношении организаций торговли и общественного питания). Однако повсеместно создаются муниципальные контрольные органы ценообразования (должности инспекторов по ценам), которым придаются полномочия соответствующих государственных органов ценообразования. Эти муниципальные органы включаются в вертикальные структуры органов ценообразования субъектов Федерации. Муниципальные должности в таких органах замещаются по согласованию с региональными органами ценообразования. Финансирование деятельности муниципальных органов ценообразования осуществляется как из местных источников, так и из бюджета субъекта Федерации.

Деятельность муниципальных органов ценового контроля нельзя признать основанной на законе, поскольку федеральное законодательство не предусматривает подобных контролирующих субъектов в сфере ценообра­зования. Кроме того, подобная практика не согласуется с конституционным статусом местного самоуправления.

К сожалению, законотворческая практика регионов продолжает желать лучшего. Слишком часто законодатель субъекта Федерации вторгается в предметы исключительного ведения Федерации, стремится подвергнуть ревизии на своей территории нормы федерального законодательства.

Характерным, хотя еще далеко не самым колоритным, примером этого может служить областной закон Ленинградской области № 8-ОЗ «О ценовой политике в Ленинградской области» от 23 апреля 1997 г.20 В соответствии с его преамбулой «настоящий закон определяет правовые основы ценообразования». Действительно, закон определял основные понятия рассматриваемого института — «политика цен», «государственное регулирование цен», «субъекты ценообразования», «государственная дисциплина цен», «регулируемая цена»; устанавливал цели и принципы регулирования цен; устанавливал статус субъектов ценообразования в Ленинградской области; вводил перечень продукции (товаров, услуг), цены на которые подлежат регулированию; наконец, определял меры ответственности за нарушение государственной дисциплины цен. Указанные положения в своей совокупности образуют основы публично-правового регулирования ценообразования (правовые основы ценовой политики), относящиеся к исключительным предметам ведения Федерации. Иные положения указанного областного закона находились в неразрывной смысловой связи с данными нормами, основывались на них. Незаконность и недействительность региональных «правовых основ ценообразования» обусловливает незаконность и недействительность данного закона в целом.

Ленинградский областной суд справедливо отнес указанные положения закона к основам ценовой политики и пришел к выводу, что «законодательный орган субъекта РФ не вправе самостоятельно принимать законо­дательный акт, определяющий основы ценовой политики на территории этого субъекта РФ».21 Следует добавить, что подобные акты не вправе принимать и иные органы субъекта Федерации (высшее должностное лицо, коллегиальный орган исполнительной власти и т. д.). При этом квалификация содержания принимаемого акта как «правовых основ», данная самим нормотворцем, существенного значения не имеет. Юрисдикционный орган самостоятельно разрешает вопрос о характере установленных норм и их значении.

Определяя понятие субъектов ценообразования, областной законодатель отнес к ним как юридических, так и физических лиц. Принятая терминология распространила меры ответственности за нарушение дисциплины цен и на граждан (в том числе и непредпринимателей). К субъектам ценообразования отнесены исключительно лица, осуществляющие свою хозяйственную деятельность на территории Ленинградской области. Получалось, что даже организация, расположенная на территории данного субъекта, по операциям, осуществляемым за его пределами, пользовалась иным правовым режимом. А как определить место осуществления хозяйственной деятельности (например, для организаций транспорта и т. д.)? Эти и многие другие положения закона устанавливали препятствия свободному перемещению товаров по их рыночной цене. Таким образом, областной закон посягал на экономическое единство Федерации (ст. 8 и 74 Конституции РФ).

Определяя регулируемую цену, закон, в частности, указал, что это «цена, складывающаяся на основе экономически обоснованных затрат». К чьей компетенции отнесена в данном законе квалификация тех или иных затрат как «экономически обоснованных» или необоснованных: рынка, органа, устанавливающего регулируемую цену, или же контрольного органа? К «видам регулируемых цен» (формам регулирования) отнесен, в частности, «предельный норматив рентабельности» — «уровень прибыли, выраженный в процентах к себестоимости продукции (услуг)...». Таким образом, навязывалось использование калькуляции без учета более гибких методов, позволяющих учесть денежную составляющую выручки отданного вида деятельности, программу инвестиций данного субъекта, сезонный характер работ и т. д. Допускалось применять одновременно и фиксированную цену, и предельный уровень рентабельности, что в условиях нестабильной конъюнктуры делало фактически неизбежными невиновные правонарушения: организация не может поддерживать свои затраты на неизменном уровне при неизменной цене и тем более прогнозировать это «чудесное» состояние.

Областной закон существенно расширил перечень регулируемых цен: цены на товары необходимого социального набора для поддержки населения с учетом возможностей местного финансирования; цены на продукцию, реализуемую предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися в муниципальной собственности, при условии использования средств местного финансирования. Данные позиции областного перечня отражают проходящее через весь закон превратное понимание регулируемой цены не только как цены, в отношении которой осуществляется административное (прямое) регулирование в той или иной форме,22 но и цены, регулируемой косвенно (через льготное налогообложение, льготное кредитование, предоставление бюджетных ассигнований и т. д.). По определению, используя косвенные средства регулирования цен, государство (муниципальное образование) регулирует свободные цены. У субъектов ценообразования в данном случае нет никакой публичной обязанности применять именно такую цену, а не иную.

Одним из наиболее опасных изъянов регионального законодательства, ярко проявившихся в областном законе, является неоправданное дублирование текста федеральных нормативных правовых актов. Делается это для придания региональным актам большей композиционной завершенности. При этом сплошь и рядом нарушается конституционная система разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Федеральная норма не нуждается в подобном псевдоразвитии. Такая практика может вызвать значительные трудности юридико-технического характера в случае изменения или отмены федерального акта. В цитированном нами решении судебной коллегии по гражданским делам Ленинградского областного суда от 13 февраля 1998 г. по этому поводу справедливо отмечено: «Так как законодательный орган субъекта РФ не вправе принимать собственный законодательный акт, определяющий основы ценовой политики на терри­тории субъекта РФ, то судебная коллегия не может принять во внимание и ссылки представителей Законодательного Собрания, губернатора Ленинградской области, Комитета по ценообразованию Правительства ЛО о том, что часть положений обжалуемого закона были переписаны из федеральных законов, нормативных актов федеральных органов исполнительной власти».

Девальвация российского рубля в августе 1998 г. и очередной скачок инфляции вызвали принятие целого ряда актов органов исполнительной власти субъектов Федерации, посягавших на существенное ограничение свободы ценообразования. Авторы этих актов ссылались на некие особые обстоятельства («дестабилизация цен», «обострение негативных процессов в экономике и финансовой системе Российской Федерации» и т.д.). Однако существенное колебание рыночной конъюнктуры не является чрезвычайным обстоятельством ни в частном, ни в публичном праве. Ограничение прав и свобод частных лиц, введение специальных временных правовых режимов возможно только в рамках федерального законодательства (о чрезвычайном положении и т. д.). Хотя акты субъектов Федерации носили «временный» характер, это ни в коей мере не снимало их правовую порочность: «девиантные» акты могут быть приняты только на том уровне, к которому принадлежит источник, установивший общий режим правового регулирования.

Принятие постановлений Конституционного Суда РФ № 19-П от 16 июня 1998 г. и № 6-П от 11 апреля 2000 г. существенно изменило формы абстрактного нормоконтроля, традиционно складывавшиеся в Российской Феде­рации. Содержание данных постановлений требует всестороннего анализа и является по ряду позиций спорным. Контроль и надзор за соблюдением Конституции РФ в практике органов ценового регулирования, «очистка» рассматриваемого института от архаичных, неконституционных наслоений стали затруднены. Однако принятие указанных постановлений Конституционного Суда РФ не дает оснований для пересмотра решений судов общей юрисдикции, признававших незаконными и недействительными акты субъектов Федерации, противоречащие Конституции РФ.