Некоторые проблемы совершенствования государственного управления и административного права

Автор публикации: Попов Л.Л., д-р юрид. наук, проф., заведующий кафедрой административного права МГЮА

Данная тема неисчерпаема, поэтому целесообразно остановиться на некоторых ключевых проблемах.

1. Государственное управление – это стержень, основа реализации государственной власти. Раньше таким стержнем выступала партийная вертикаль от Генерального секретаря до секретаря низовой партийной организации. И эта вертикаль цементировала все государственные и общественные структуры. Когда этот стержень ликвидировали, была утрачена управляемость в обществе и государстве и мы получили хаос, развал, дикий рынок и прочие "прелести”. Замена этой вертикали пришла не скоро, точнее, она продолжается и сейчас.

В последние годы стала очевидной и объективной необходимость в обществе и государстве вертикали сильной государственной власти, функцию которой в значительной мере выполняет государственное управление. В управлении нуждаются все: и государство и общество в целом, и маленькое сельское поселение. И только государственное управление может связать воедино три звена, составляющие государство и общество, – федеральное, региональное и местное в единую цепь, в единое и сильное демократическое государство.

2. В 1993 г. после принятия Конституции Российской Федерации на основе теории разделения властей появилось понятие исполнительной власти и исчез термин государственного управления. Его в первое время даже стали стесняться и перестали использовать. К сожалению, здесь произошел очередной перегиб, с водой чуть не выплеснули ребенка.

Между тем, надо совершенно четко понимать, что государственное управление никуда не могло исчезнуть, без него нет ни демократии, ни свободы, ни рыночных отношений. Ведь содержанием деятельности органов исполнительной власти и является государственное управление. При этом если исполнительная власть – это политико-правовая категория, то государственное управление – организационно-правовая, организационно-техническая и даже организационно-технологическая.

Каково сущностное назначение управления – это всего два слова – "практически организовать”. Практически организовать проведение законов в жизнь, достижение поставленной цели, определенного положительного результата. Этой работой и занимаются повседневно, непрерывно органы исполнительной власти.

Поэтому конституционное понятие исполнительной власти не исключает, а напротив, предполагает необходимость совершенствования, укрепления государственного управления, управленческой вертикали. Причем эта вертикаль включает в себя два типа государственного или публичного управления: 1) четкое, жесткое управление всеми государственными органами, предприятиями, учреждениями и организациями и 2) более мягкое государственное регулирование, т.е. установление общих правил и правовых стандартов в отношении негосударственных организаций, включая и местное самоуправление.

Тенденцию укрепления вертикали государственного управления подтверждают и недавно появившееся нормативные указы Президента РФ, которые так и называются "О совершенствовании государственного управления…” в той или иной сфере. Это хороший сигнал для управленцев и правоведов.

3. Эффективное государственное управление возможно только при постановке перед всеми органами публичной власти четких, ясных, достижимых и конкретных целей, при этом обязательно понятных и одобряемых гражданами страны. И здесь Президент РФ дает всем, кто уполномочен ставить перед исполнителями большие или малые цели, образцы постановки таких целей. Например, поднять лодку "Курск”, удвоить до 2010 г. ВВП или победить бедность, обеспечить экономический рост, создать боеспособные Вооруженные Силы. Эти цели понятны населению, одобряются гражданами и, скорее всего, прежде чем их обнародовать, просчитаны по своей достижимости и обеспеченности необходимыми ресурсами.

4. Последнее время много говорится и пишется об административной реформе. Она, конечно, нужна, необходима: надо повышать управляемость во всех отраслях и сферах – экономических, социально-культурных, административно-политических; надо совершенствовать государственную службу, организацию местного самоуправления, устранять административные барьеры, прежде всего перед малым и средним предпринимательством; ликвидировать излишние, дублирующие функции органов исполнительной власти и федеральных, и региональных. Все это необходимо довести, как говорится, "до ума”. В результате, допускаем, что государственный аппарат, органы исполнительной власти начнут работать намного лучше.

Теперь обратимся к науке управления, что она говорит по этому поводу. А она делает вывод (на основе многочисленных исследований): хорошо отлаженный, структурированный, обеспеченный всем необходимым, дисциплинированный госаппарат в общей эффективности, результативности управленческой деятельности занимает лишь 17-20 %. Все остальное зависит от характера и содержания работы каждого государственного служащего, каждого чиновника, от их отношения к людям, физическим и юридическим лицам, которым они призваны служить, их обслуживать, создавать условия для реализации ими своих прав, свобод и законных интересов. Ведь очень часто здесь, как говорил один из классиков, по форме все правильно, а по существу издевательство.

Вот где кроется корень и зла и добра.

Президент РФ в каждом своем выступлении говорит о правах и свободах граждан, о благополучии людей, необходимости создания им удобной, комфортной жизни в собственной стране. Выступая недавно перед мэрами муниципальных городов, он предупреждал их не доводить людей своим бездушием до крайности, иначе вас же они и "поднимут на вилы”.

Почему многие чиновники-управленцы не слышат этих слов? Попробуем ответить на этот вопрос.

Обратимся к Конституции РФ. В ней в статье 2 впервые за тысячелетнюю историю России записано: человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Вместо того, к чему мы привыкли хотя бы за последние десятилетия, что граждане это винтики и колесики огромной машины, т.е. средство для достижения каких-либо целей, а очень часто и просто "лагерная пыль”, – и вдруг высшая ценность. К этому надо привыкнуть.

А далее в статье 2 Конституции РФ говорится: признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства.

На мой взгляд, ключевое и самое трудное для реализации слово – это первое, признание. Все остальное зависит от того, есть это признание или оно отсутствует.

Посудите, ну как можно признать на деле, что человек высшая ценность, а не государство, не путь "вперед заре навстречу”, когда за многие десятилетия в нашу психологию, даже в гены вошло и засело это жестокое, тоталитарное представление о человеке, гражданине.

Вспомним библейскую притчу. Моисей 40 лет водил по пустыне своих соплеменников, чтобы вытравить из их сознания психологию рабов, чтобы они свободными людьми пришли на землю Обетованную, хотя идти до нее из Египта не так и далеко.

Думается, мы быстрее пройдем этот путь и россияне будут жить в подлинно демократической богатой стране, в условиях подлинно правового государства.

5. Теперь несколько слов об административном праве или, как его иначе называют, праве управления или управленческом праве, ибо содержанием деятельности органов исполнительной власти и исполнительных органов местного самоуправления является именно государственное или "публичное” управление.

Все, что сказано выше о государственном управлении, об административной реформе, решающим образом влияет на сущность, назначение и цели этой ключевой отрасли права.

Десятилетиями мы писали и говорили, что административное право призвано регулировать общественные отношения, возникающие в процессе реализации исполнительной власти, осуществления государственного управления. Однако в современных условиях этого явно недостаточно и сущность административного права должна быть дополнена вторым и, может быть, самым важным элементом.

Административное право теперь все в большей мере призвано регулировать общественные отношения, возникающие между личностью и государством, между гражданином и органами исполнительной власти, обеспечивая реализацию и охрану прав и свобод граждан в сфере государственного управления, их защиту от возможного произвола, ущемления или ограничения этих прав и свобод со стороны того или иного чиновника государственного аппарата.

В этой связи огромное значение имеют цели, достижению которых служит административное право.

Назовем три таких цели.

Во-первых, административное право обеспечивает рамки правовых стандартов, внутри которых должно осуществляться управление государством и обществом. Это значит, что органы исполнительной власти и их должностные лица осуществляют свою деятельность только в рамках установленных законом полномочий, и выход за их пределы недопустимы.

Во-вторых, административное право должно обеспечить оптимальный уровень управления государством и обществом с использованием административно-правовых институтов, например, государственной службы, административной ответственности. Это значит, что хорошее администрирование должно осуществляться экономно, эффективно и рентабельно использовать имеющиеся ресурсы. Оно достижимо только при открытости, прозрачности, обоснованности, участии сторон, создании механизма подотчетности, возможности обжалования при принятии и исполнении принимаемых решений.

В-третьих, административное право призвано обеспечить законное и справедливое обращение с гражданами, создание необходимых условий для реализации прав и свобод личности в управлении. Органы исполнительной власти и их должностные лица обладают большой властью в отношении граждан. Получение многих благ (лицензии, социальные льготы, пенсии, право заняться бизнесом и т.д. и т.п.) зависит от администрации. Основная цель здесь – государство, органы исполнительной власти; должностные лица должны обращаться с людьми справедливо, их права, свободы и законные интересы должны уважаться.

Изменения сущности административного права связаны, прежде всего, со становлением Российской Федерации как демократического федеративного правового государства. Эти изменения можно сгруппировать по ряду направлений.

1. Изменение политический системы повлекло за собой деидеологизацию законодательства, в том числе и административного права. В нормативных правовых актах, например, законах "О милиции”, "О безопасности”, "О безопасности дорожного движения”, "О пожарной безопасности”, "О внутренних войсках МВД РФ”, отсутствуют идеологические характеристики сущности государства, государственно-правовых и общественных институтов, служившие в прошлых подобных правовых документах фиктивным прикрытием тоталитарного государства. Сейчас конституционно закреплены многопартийность и идеологическое разнообразие.

Гуманизация всех институтов государства и общества, перенос центра внимания на обеспечение прав и свобод человека привели к пересмотру концепции взаимоотношений государства и гражданина. Вместо признаваемого приоритета общественных, государственных интересов над личными, в основу положена концепция приоритета личности, взаимной ответственности государства и гражданина.

Между тем еще не так давно господствующей была принципиально иная позиция, находившая отражение в деятельности всех государственных органов, во всех правовых актах. Вот как ее выразил в 1927 г. известный административист Карадже-Искров: "Индивидуальная свобода не является для нас основным принципом … наше государство проникнуто идеями коллективизма и не склонно выдвигать на первый план личность. Наоборот, оно рассматривает отдельных личностей как средство для достижения своих целей … у нас личность на является чем-то самоценным, она лишь винтик огромной машины. Поэтому и обеспечение ее прав стоит на втором месте”.1 К счастью, эти времена ушли, и положение, зафиксированное в статье 2 Конституции РФ, находит реальное отражение в новейшем законодательстве, в том числе и административном.

2. Организация государственной власти на основе теории разделения властей привела к прекращению всевластия Советов и партийной номенклатуры, к самостоятельности исполнительной власти и административного права, которое ранее обычно заменялось "телефонным” правом партийных руководителей.

3. Реорганизация федеративного устройства России связана с закреплением новых принципов федерации, которые призваны обеспечить целостность и суверенитет России в целом, и одновременно необходимый уровень самостоятельности ее субъектов, возможность решения на местах широкого комплекса вопросов развития территорий с учетом их национальных, экономических и иных интересов и особенностей. Роль административного права в этом процессе также коренным образом меняется, поскольку статья 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ отнесла административное и административно-процессуальное законодательство. А это значит, что все субъекты Российской Федерации могут создавать необходимую им собственную административно-правовую законодательную базу, разумеется, не противоречащую федеральному законодательству, для успешного функционирования органов исполнительной власти своего уровня, исполнительных органов местного самоуправления, обеспечения прав и свобод граждан своей территории. 

4. Переход к рыночным отношениям в экономике самым существенным образом повлиял и на сущность административного права. Возникновение многообразия форм собственности потребовало и равной защиты со стороны государства всех ее видов, государственного регулирования новых экономических процессов. Между тем, на первом этапе экономических реформ государство вместе со сложившимся ранее правовым механизмом "ушло” из экономики, предоставив право решать возникшие в экономике совершенно новые проблемы рыночным механизмам, в частности, конкуренции. Однако из этого ничего не вышло, и в результате получился дикий рынок, дикая приватизация и другие тяжелые последствия. Стало ясно, что без государственного регулирования и прежде всего административно-правового экономические проблемы решить невозможно. Государство с помощью административного права стало усиливать свое воздействие на экономику, облекая экономические механизмы – цена, прибыль, налог, пошлина, квота, кредит и т.д. – в административно-правовую форму, т.е. пошло по пути, по которому идут все развитые государства.

5. Формирование правового государства, правовая реформа на основе верховенства Конституции РФ, приоритета закона во всех сферах жизни общества не оставили в стороне и административное право. Суть изменений, которые здесь происходят, состоит в том, что ранее административное право представляло собой совокупность в основном подзаконных актов, т.е. постановлений правительства, актов министерств и ведомств (приказов, инструкций, наставлений, уставов, положений), которые нередко не только подменяли закон, но и дополняли, изменяли, а подчас и сводили его на нет. Теперь основные вопросы функционирования исполнительной власти регулируются на основе законов, нормативных указов Президента РФ. Уже приняты Налоговый, Бюджетный, Воздушный, Водный, Градостроительный и некоторые другие кодексы, носящие преимущественно административно-правовой характер. С 1 июля 2002 г. вступил в действие новый Кодекс РФ об административных правонарушениях.

Таким образом, перед нами неразрывное единство государственного управления и административного права, которые, выполняя свое социальное назначение, нуждаются в постоянном совершенствовании, а нередко и в коренном реформировании.

1 Новейшая эволюция административного права. Иркутск, 1927. С. 83.