Актуальные вопросы административного процесса в таможенном деле Российской Федерации / 

Новиков, А. Б.

Актуальные вопросы административного процесса в 

таможенном деле Российской Федерации /А. Б. Новиков.

//Правоведение. -2005. - № 1. - С. 169 - 177

По мнению автора, основным направлением 

совершенствования нормативно-правового регулирования 

административного процесса в сфере таможенного дела 

является комплексное и системное развитие процессуальных 

форм юрисдикционной и неюрисдикционной деятельности 

таможенных органов, обеспечивающее сбалансированность 

объемов и стратегии процессуального регулирования, 

направленного на непосредственное решение задач 

таможенной политики РФ.

Библиогр. в подстрочных примечаниях.

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРОИЗВОДСТВО - 

АДМИНИСТРАТИВНЫЙ ПРОЦЕСС - ТАМОЖЕННОЕ ДЕЛО - 

ТАМОЖЕННОЕ ПРАВО - ТАМОЖЕННЫЕ ОРГАНЫ 

Материал(ы):

Актуальные вопросы административного процесса в таможенном деле Российской Федерации.

Новиков, А. Б.

Актуальные вопросы административного процесса в таможенном деле Российской Федерации

А. Б. Новиков[*]

Начавшиеся в СССР в середине 1980-х годов социально-экономические и политические реформы потребовали радикальных изменений механизма государственного регулирования внешнеэкономической деятельности. Курс на либерализацию внешнеторговой деятельности обусловил необходимость создания новой правовой базы таможенного регулирования. В этом процессе СССР стремился прежде всего к приведению таможенного законодательства в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права и задачами развития стабильной рыночной экономики, что существенно повысило значимость таможенного законодательства в механизме внешнеэкономической деятельности и вообще в правовой национальной системе.

В связи с дезинтеграцией СССР Российская Федерация приняла на себя решение сложных задач по таможенному регулированию товаропотоков из стран дальнего зарубежья, а также по перемещению через таможенную границу товаров, оборот которых ранее считался внутренней торговлей на пространстве бывшего Советского Союза. При этом решение ряда таможенных вопросов показало тесную взаимосвязь таможенной политики Российской Федерации с процессом становления российского федерализма, поскольку система принципов современного таможенного регулирования в России формировалась по мере укрепления федеративных отношений и устранения центробежных тенденций. Результаты научных исследований, полученные отечественными и зарубежными специалистами, выявили наличие таможенных факторов стабилизации федеративного устройства России, к которым относятся учет таможенных интересов субъектов Федерации и наличие правовых процедур влияния субъектов Федерации на общефедеральную таможенную политику при осуществлении прямого таможенного управления через федеральные органы исполнительной власти.

Таможенный кодекс РФ 1993 г.,[1] отвечавший основным принципам мирового таможенного регулирования, и массив подзаконных актов в сфере таможенного дела, принятый в течение последних десяти лет, позволили России существенно продвинуться по пути освоения экономических инструментов таможенного регулирования, формирования и защиты внутреннего рынка таможенными средствами. В этом процессе и законодатель, и органы исполнительной власти столкнулись с объективной динамичностью таможенной деятельности, соответствующей проводимому таможенно-политическому курсу.

Таможенная политика, как сложный комплекс внешне- и внутриполитических составляющих, продолжает восприниматься двояко: как социально-

169

экономическое явление, находящееся вне пространства правового регулирования, и как конкретная государственная деятельность, подчиненная правовым нормам.[2] Значительным последствием такого двойственного понимания является в настоящее время отсутствие надлежащего научно-юридического обоснования соотношения категорий «таможенная политика» и «таможенное дело», что непосредственно влияет через нормы-принципы и нормы-дефиниции таможенного права на эффективность механизма реа­лизации всего массива таможенно-правовых норм.

Интенсивный рост внешнеторговых связей России, изменение их структуры и особенностей постоянно ставят перед государством качественно новые задачи в таможенной сфере, которые к началу двадцать первого сто­летия и по ряду правовых аспектов переросли регулятивные возможности Таможенного кодекса РФ 1993 г.

Применение Таможенного кодекса РФ 1993 г. показало наличие концептуальных политико-экономических изъянов и пробелов таможенного законодательства. При реализации фискальной функции таможенные органы в совокупности с разветвленной околотаможенной инфраструктурой, развивающейся во всех регионах страны, все чаще стали рассматриваться как крупная государственная корпорация, обладающая высочайшей рентабель­ностью как для государства, так и для околотаможенного бизнеса. За последнее десятилетие функционирование таможенной системы Российской Федерации стало мощной базой формирования федерального государственного бюджета, проведения структурных преобразований национальной экономики, обеспечения экономической безопасности государства, вхождения России в мировое сообщество. Возникшие при этом проблемы правового регулирования был призван решить Таможенный кодекс РФ 2003 г.,[3] который не только существенно расширил сферу кодифицированного таможенного законодательства, но и ввел ряд концептуальных новелл, рациональность которых еще предстоит оценить в теории и на практике.

Таким образом, основной правовой задачей таможенной управленческой деятельности является эффективная реализация всей совокупности норм права, составляющих законодательство, контроль за исполнением которого возложен на таможенные органы. Речь идет о достижении нормативно-определенного результата. В настоящее время законодательство о таможенном деле представляет собой сложную нормативную систему, подчинить которой социально-экономический механизм внешнеторговой деятельности — задача особой сложности. С точки зрения реализации таможенного права решение указанной задачи представляет собой разветвленный административный таможенный процесс,[4] особую урегулированную правом деятельность специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти. Однако в теоретических исследованиях и практических рекомендациях в области административного процесса в таможенном деле к настоящему времени образовался значительный пробел. Проводимые

170

исследования преимущественно концентрируются на изучении системы норм материального права, касающихся таможенного регулирования, а не вопросов административного процесса в таможенном деле.[5] При этом в таможенной практике нарастает интерес к проблемам, связанным с достижением конкретного результата таможенной деятельности, стоящей на правовой основе. Однако в работах по данной тематике все больший уклон наблюдается в сторону экономических, организационных и даже сугубо психологических вопросов.

Между тем значительным отличием Таможенного кодекса РФ 2003 г. является признание на законодательном уровне необходимости устранения дисбаланса материальных и процессуальных норм, регулирующих отношения в сфере таможенного дела, и включение в него массива процессуальных норм, которые должны обеспечить эффективную реализацию материальных таможенно-правовых норм и норм иной отраслевой принадлежности с учетом имеющегося мирового опыта таможенного дела.

Для Российской Федерации, в которой в течение семи десятилетий советского периода таможенное регулирование, соответствующее мировым юридическим и экономическим стандартам, практически отсутствовало в материальном и процессуальном плане, зарубежный опыт в этой области имеет особую значимость. Компаративное изучение таможенного законодательства в процессуальном аспекте позволяет не только устранить путем заимствования положительного опыта существенные недостатки и неточности российского таможенного законодательства, но и развивать его на новой основе, осуществляя международно-правовой принцип унификации и гармонизации национальных таможенных законодательств с учетом общ­ности решаемых таможенных задач и свойства «трансграничность» таможенных правоотношений. Наряду с этим правовое обеспечение интеграции России в мировую экономику требует последующего глубокого анализа эффективности и корректировки процессуального регулирования различных таможенных процедур, переносимых в отечественную практику, поскольку внедрение в структуру российского государственного управления элементов западной системы исполнительной власти далеко не всегда отвечает специфике российских общественных отношений и менталитету российских участников внешнеторговых сделок.

Для решения задач государственного регулирования в сфере таможенного дела на поддержание таможенной системы направляется не более двух процентов от собираемых в федеральный бюджет средств. Однако, по под­счетам экономистов, политологов, криминологов, такая «бюджетная рентабельность» может быть увеличена. При этом количественные оценки существенно разнятся по одной основной причине: механизм таможенного регулирования в экономическом и правовом плане настолько сложен, что не может в современных условиях описываться простыми моделями с линейными зависимостями между параметрами регулирования и макрорезультатом. Между тем в административно-правовом пространстве таможенная деятельность ассоциируется прежде всего с функционированием системы

171

федеральных органов исполнительной власти, среди которых таможенные органы занимают ключевое место в таможенной системе, но объективно всю таможенную деятельность государства не реализуют. Таким образом, административный процесс в сфере таможенного дела реализуется деятельностью множества субъектов, совокупность юридических связей между которыми образует сложную систему.

Не называя открыто таможенную систему государственной корпорацией, специалисты, характеризуя ее деятельность, активно внедряют в научно-практический обиход термины «таможенное администрирование», «таможенный менеджмент», «таможенная обработка», «таможенное обслуживание» и т. п. Такие термины наполняют таможенную деятельность содержанием, которое варьируется от оказания публичных государственных услуг до коммерческой деятельности под контролем государства. Соответственно указанные термины нельзя признать профессиональным жаргоном, как, например, словосочетания «таможенная очистка грузов» или «таможенные формальности».

В настоящее время предпринимаются вольные или невольные попытки увести таможенную практику от объективного понимания таможенной деятельности как деятельности, подчиняющейся не только материальным, но и процессуальным нормам, от уяснения сущности и значения административного процесса в сфере таможенного дела, от формирования таможенной системы государства на основе деятельности федеральных органов исполнительной власти. Совершенствование административного процесса в практике таможенных органов все чаще подменяется организацией административных операций, которые в юридическом смысле не могут отождествляться с содержанием административных производств, урегулированных Таможенным кодексом РФ. Представляется, что такие условия таможенного регулирования складываются вследствие дефицита внимания к общим вопросам административно-процессуального права.

Анализ системы процедур, установленных Таможенным кодексом РФ 2003 г., позволяет сделать вывод о том, что обновленное таможенное законодательство России наряду с введением прогрессивных процессуальных новелл, с одной стороны, аккумулировало имеющиеся в настоящее время противоречия административного процесса в целом, а с другой — урегулировало ряд правовых вопросов с очевидной неполнотой.

В сфере таможенного дела формирование системы административно-процессуальных норм в последние годы постоянно отражало общие негативные тенденции российского законотворчества и шло настолько противоре­чиво, что специалистами обоснованно был поставлен вопрос о наличии конкретной стратегии развития административно-процессуального законодательства и подчинении ее единой системе принципов. Так, Таможенный кодекс РФ 1993 г. включал крупный блок материальных и процессуальных; норм, реализующих административную ответственность за нарушения та-моженных правил, который смело можно было назвать «кодексом об административных правонарушениях в сфере таможенного дела».[6] Особо важно,

172

что этот «кодекс» по ряду принципов и положений конкурировал с Кодексом РСФСР об административных правонарушениях 1984 г.[7] и усугублял известную декодификацию законодательства об административной ответственности и его ведомственную специфику.[8] Наряду с производством по делам о нарушениях таможенных правил в Таможенном кодексе 1993 г. были представлены, хотя и весьма лаконично, иные производства неюрисдикционного типа, составляющие специфическое содержание таможенного дела. Наличие в одном кодексе административно-процессуальных норм, относящихся к различным видам производств, создавало условия для развития и укрепления принципа единства административного процесса и системной взаимосвязи его производств.

С введением в действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях 2001 г. (КоАП РФ)[9] юрисдикционный процесс, представленный в Таможенном кодексе РФ 1993 г., перестал быть институтом таможенного законодательства. В сфере таможенного дела наметилось отступление от принципа единства материального и процессуального регулирования, который находил свою реализацию в объединении в одном кодифицированном акте — Таможенном кодексе РФ — материальных и процессуальных (процедурных) норм.

Вступление в силу с 1 июля 2002 г. КоАП РФ обусловило переход таможенной системы на новый процесс юрисдикционного типа и изменение содержания составов административных правонарушений в сфере тамо­женного дела (нарушений таможенных правил) при сохранении порядка таможенного контроля и таможенного оформления, т. е. производств неюрисдикционного типа. Указанный переход потребовал проведения системы не столько организационных, сколько правовых мер и фактически представлял, так сказать, переходное административное производство юрисдикционного типа. Это производство лишь частично было урегулировано КоАП РФ, а в остальном — ведомственными правовыми актами.

Введение в действие Таможенного кодекса РФ 2003 г. вновь поставило таможенную систему перед необходимостью осуществления системы переходных административных производств. На этот раз акцент пришелся на производства неюрисдикционного типа в связи с реформой процедур таможенного контроля и таможенного оформления, но в силу принципиальной правовой взаимосвязи производств юрисдикционного и неюрисдикционного типа переходный процесс затронул и административную деятельность таможенных органов по привлечению лиц к ответственности за нарушения таможенных правил. Руководствуясь в своей деятельности нормами КоАП РФ, таможенные органы вновь столкнулись с изменением содержания составов административных правонарушений. Прямое нормативное выражение переходные процессы получили всего в двух статьях действующего Таможенного кодекса РФ, а пробелы административно-процессуального характера в этом федеральном законе обнаружились еще до начала его практического применения.

173

Введение в действие КоАП РФ фактически не разрешило общую проблему ведомственного нормотворчества в сфере регулирования производства по делам об административных правонарушениях, хотя и устранило декодификацию административного материального и процессуального законодательства как основное правовое обоснование нормотворческой активности органов исполнительной власти, в том числе таможенных органов. В нынешних условиях расцвет ведомственного регулирования происходит на другой, но вовсе не на новой идейно-правовой базе. Во-первых, административные производства различного вида, в том числе по делам об административных правонарушениях (производства юрисдикционного типа), подпитываются ведомственными нормами как «специализированные» процессы, как «встроенные» элементы общего административного процесса. Такая встроенность трактуется специалистами как происхождение процессов из особенностей «общеправового регулирования тематического характера», т. е. из особенностей отраслевого регулирования.[10] Если в отношении производств неюрисдикционного типа с такой позицией еще можно с оговорками согласиться, то относительно содержания производств по делам об административных правонарушениях сколько-нибудь существенная «ведомственная специфика» недопустима. Во-вторых, в нарушение требования п. 4 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ ведомственное нормотворчество активно вторгается в сферу регулирования порядка производства по делам об административных правонарушениях, осуществляемого соответствующими органами власти, не столько конкретизируя процессуальное законодательство, сколько необоснованно устраняя его пробелы.

Уже предварительный анализ положений действующего Таможенного кодекса РФ показывает, что о полном разрешении проблемы преодоления декодификации законодательства Российской Федерации об администра­тивной ответственности говорить в настоящий момент явно преждевременно, а «парадоксальность» КоАП РФ дополняется новыми элементами.[11] Так, вопреки требованиям ч. 1 ст. 1.1, ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ Таможенный кодекс РФ содержит целый комплекс статей, которые:

а) прямо устанавливают порядок действий при возбуждении дел об административных правонарушениях (например, ч. 9 ст. 376, ст. 377, ч. 2 ст. 410);

б) корректируют действия должностных лиц при проведении проверочных действий по выявлению признаков правонарушений (например, ст. 149, 153, 359, 367, ч. 1 ст. 375, ст. 387, 397);

в) устанавливают действия должностных лиц в ходе производства по делу об административном правонарушении и исполнения постановления по делу (например, ст. 154, 162, 392).

Таможенный кодекс РФ вводит и принципы административной ответственности. Так, согласно ч. 5 ст. 6 никто не может быть привлечен к ответственности за нарушение таможенных правил, если это нарушение вызвано неясностью правовых норм, содержащихся в нормативных правовых актах

174

в области таможенного дела. Этим уточняется содержание презумпции невиновности (ст. 1.5 КоАП РФ) при обнаружении неясности правовых норм, содержащихся в нормативных правовых актах в области таможенного дела.

Таможенный кодекс РФ вводит новую для отечественного законодательства презумпцию нарушения таможенных правил (ч. 2 ст. 374) в условиях, когда дело об административном правонарушении еще не возбуждено согласно ст. 28.1 КоАП РФ. Действительно, согласно ч. 2 ст. 374 Таможенного кодекса РФ отсутствие на товарах специальных марок, идентификационных знаков или иных способов обозначения товаров рассматривается как подтверждение факта ввоза товаров на таможенную территорию Российской Федерации без производства таможенного оформления и выпуска товаров, если лицо, у которого такие товары обнаружены, не докажет обратное. Однако лицо, у которого обнаружены товары, по смыслу ч. 2 ст. 374 Таможенного кодекса РФ не рассматривается как нарушитель таможенных правил до тех пор, пока в его действиях не обнаружатся признаки административного правонарушения, предусмотренного КоАП РФ.

Отмеченные особенности Таможенного кодекса РФ обусловливают необходимость рассмотрения вопроса о внесении изменений в КоАП РФ в части особенностей регулирования административного процесса в сфере таможенного дела или в части установления соответствующих универсальных по ведомственной принадлежности процессуальных норм. Последний вариант представляется предпочтительным, так как полностью соответствует принципу урегулирования единого административного юрисдикционного процесса в КоАП РФ. Однако законодатель этого принципа не придерживается в самом КоАП РФ, устанавливая различные процессуальные требования в зависимости от видов совершенных административных пра­вонарушений.

Практическая проблема совершенствования административного процесса оказывается также тесно связанной с кажущейся чисто теоретической проблемой классификации процессуальных норм. Так, профессор В. Д. Со­рокин отмечает, что критериям обособления отраслей права отвечают три группы процессуальных норм — гражданско-процессуальные, административно-процессуальные и уголовно-процессуальные, а иные, реально существующие группы процессуальных норм «находятся на уровне процессуального института, действуя в рамках одноименных материальных отраслей, обеспечивая реализацию материальных норм только данной отраслевой принадлежности».[12] Назовем последние процессуальные нормы вспомогательными. Соответственно процессуальные нормы либо образуют самостоятельные отрасли права, либо представляют собой структурные подразделения материальных отраслей.[13] Нормы второго вида действуют в сфере государ­ственного, финансового, семейного, трудового права и ряда других отраслей. Так, законодательный процесс рассматривается как институт в системе материального государственного (конституционного) права, а бюджетный процесс — как институт финансового права. Этот в целом логичный подход к классификации процессуальных норм содержит противоречия, выявляемые

175

при анализе юридических процессов с участием органов исполнительной власти. В ходе такого анализа противоречия концентрируются двояким образом: с одной стороны, если процессуальные нормы опосредуют правоприменительную деятельность органов исполнительной власти, то на каком основании определенная деятельность этих органов не рассматривается как административно-процессуальная, а с другой стороны, если группы процессуальных вспомогательных норм, не относимые к административно-процессуальным, создают особые процессы, одноименные соответствующим материальным отраслям, то деятельность органов исполнительной власти может рассматриваться вне сферы административного права. Только в случае имеющейся дискуссии о существовании соответствующей материальной отрасли реальные вспомогательные процессы вынужденно включаются в круг административных производств. Таким образом, на практике возни­кают следующие проблемы: во-первых, определенная часть разнообразной правоприменительной деятельности органа исполнительной власти низводится на уровень организационной работы, а во-вторых, административно-правовое и административно-процессуальное регулирование все более ограничивается сферой управления органом исполнительной власти при разрешении им юридических дел, а сами процедуры разрешения дел выпадают за рамки административных производств.

Применительно к теме работы таможенные процессы выступают примером такой противоречивости. С одной стороны, таможенные органы Российской Федерации осуществляют деятельность, урегулированную административно-процессуальными нормами. С другой стороны, таможенные процедуры рассматриваются в качестве института таможенного права. При этом необходимо учитывать и противоречие взглядов юристов на категорию таможенного права, существование которого в качестве самостоятельной отрасли признается далеко не всеми исследователями.[14]Таким образом, различие двух видов процессуальных норм в сфере таможенного дела ставит практически актуальную задачу определения места совокупности административных таможенных процедур в системе административно-правового и таможенного регулирования.

В свою очередь таможенные процедуры неюрисдикционного типа до сих пор считаются деятельностью, обслуживающей исключительно таможенную сферу государственного управления, и, следовательно, представляют институт таможенного права или как таможенные операции («формальности») вообще не воспринимаются в качестве административных процедур.

В связи с определением направлений совершенствования нормативно-правовой базы административного процесса в сфере таможенного дела я представляется очень актуальным мнение В. М. Горшенева, сформулированное еще в 60-х годах XX в. и до сих пор требующее реализации: во-первых, Щ в административном праве и в правовом регулировании вообще принудительные и охранительные задачи имеют дополнительный, фрагментарный характер, а во-вторых, глубоко ошибочной является позиция, согласно которой «только юрисдикционная деятельность нуждается в строгих процессуальных формах реализации норм материального права», а «деятельность

176

органов государства по рассмотрению и разрешению многообразных индивидуальных дел положительного характера в такой процедурной регламентации не нуждается и процессуальных норм не требует».[15]

Проводимая в Российской Федерации административная реформа, затронувшая коренным образом и структуру таможенной системы, поставила перед законодателем и правоприменителями дополнительные проблемные вопросы в сфере таможенного административного процесса. Федеральная таможенная служба (ФТС) как правопреемник Государственного таможенного комитета России утратила полномочия нормативного регулирования таможенных правоотношений, в том числе и в области таможенных процедур.[16] При этом Таможенный кодекс РФ 2003 г. содержит значительное количество норм, предусматривающих соответствующее правовое регулирование со стороны уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Этим создаются дополнительные условия для рассмотрения таможенных процедур, осуществляемых в соответствии с правовыми актами ФТС, вне административного процесса, урегулированного федеральными законами и нормативно-правовыми актами уполномоченных министерств.

Вступление в силу с 1 октября 2004 г. новой редакции главы 16 КоАП РФ[17] и ряда его статей, регламентирующих процессуальную деятельность таможенных органов, воспринималось первоначально как значительный этап в процессе приведения в соответствие положений Таможенного кодекса РФ 2003 г. и КоАП РФ 2001 г. Однако уже первые недели правоприменительной практики показали, что необходимого уровня конкретизации составов административных правонарушений в сфере таможенного дела достичь не удалось. Увеличение количества составов нарушений таможенных правил не повлекло расширения сферы защищенных норм таможенного законодательства. На практике число противоправных деяний, квалифицируемых по статьям главы 16 КоАП РФ, значительно снизилось. Кроме того, стало очевидным, что объективно возникшие в очередной раз переходные процессы по делам об административных правонарушениях не имеют в КоАП РФ достаточного нормативно-правового урегулирования.

С учетом приведенной правовой проблематики основным направлением совершенствования нормативно-правового регулирования административного процесса в сфере таможенного дела является комплексное и системное развитие процессуальных форм юрисдикционной и неюрисдикционной деятельности таможенных органов, обеспечивающее сбалансированность объемов и стратегии процессуального регулирования, направленного на непосредственное решение задач таможенной политики Российской Федерации.