К вопросу о статусе полномочных представителей Президента РФ
в федеральных округах
· К вопросу о статусе полномочных
представителей Президента РФ в федеральных округах (А.А. Муравьев, "Журнал
российского права", N 8, август 2003 г.)
Значимым шагом, оказавшим непосредственное воздействие на
управление в Российской Федерации, стало образование федеральных округов и
введение института полномочных представителей Президента РФ в федеральных
округах. При этом ставилась вполне практическая задача, которая не только и не
столько была направлена на создание "сильного государства" взамен
дисбалансированной, плохо управляемой страны, а на формирование эффективного
государства. Именно этой проблеме в 2000 году было посвящено Послание
Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской
Федерации*(1).
Как известно, юридически понятие статуса может быть выражено
прежде всего через компетенцию органа (должностного лица), которая представляет
собой совокупность полномочий по предметам ведения, отнесенным к данному органу
Конституцией и законодательством Российской Федерации, конституциями (уставами)
и законами субъектов РФ. Статус государственного органа, органа государственной
власти или должностного лица характеризуется его функциональным назначением,
управленческим профилем, структурно-функциональными качествами и особенностями,
его наименованием, определением принадлежности к видам и уровням
государственной власти, положением в иерархии государственных органов.
Утвержденное Указом Президента РФ от 13 мая 2000 г. N 849
Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в
федеральном округе*(2) является
именно таким актом, в котором на основе Конституции и федерального
законодательства системно определены основные задачи полномочного
представителя, его функции, права, организация и обеспечение деятельности.
В Положении среди задач выделена организация контроля за
исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной
власти. Среди функций полпреда названы также организация контроля за
исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ,
постановлений и распоряжений Правительства РФ, за реализацией федеральных
программ в федеральном округе и взаимодействие с Главным контрольным
управлением Президента РФ и органами прокуратуры Российской Федерации при
организации проверок исполнения в федеральном округе федеральных законов,
указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства
РФ.
В пункте 7 Положения перечисляются права полпредов. В
соответствии с этим нормативным актом полномочный представитель Президента РФ
имеет право "привлекать сотрудников Главного контрольного управления
Президента Российской Федерации, а в необходимых случаях и сотрудников
федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов к проведению
проверок, анализу состояния дел в организациях, находящихся в пределах
федерального округа".
Основными задачами полномочного представителя являются:
- организация в соответствующем федеральном округе работы по
реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и
внешней политики государства, определяемых Президентом РФ;
- организация контроля за исполнением в федеральном округе
решений федеральных органов государственной власти;
- обеспечение реализации в федеральном округе кадровой
политики Президента РФ;
- представление Президенту РФ регулярных докладов об
обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о
политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе и
внесение ему соответствующих предложений.
Как видим, задачи сформулированы достаточно четко и выделяют
определенные сферы деятельности полномочных представителей Президента. Задача
обеспечения реализации в федеральном округе кадровой политики Президента
Российской Федерации выводит этот сегмент государственного управления на
уровень федерального, "расстановка кадров" становится важным делом
президентской власти.
Полномочные представители неоднократно комментировали и
разъясняли круг задач, поставленных перед ними Президентом. Цели и задачи
полпредов определял, в частности, С.В. Кириенко - полномочный представитель
Президента в Приволжском федеральном округе. По его мнению, развивающийся
институт полпредов решает три основные задачи: укрепление вертикали власти,
сохранение целостности страны и приведение законодательства регионов в
соответствие с федеральным; антикризисное управление; инновационная
деятельность*(3).
Полномочный представитель Президента в Сибирском федеральном
округе Л.В. Драчевский отметил иные приоритеты: анализ и мониторинг событий в
регионе для своевременного фиксирования новых угроз и вызовов и подготовки
конкретных мер по их минимизации; обеспечение национальной безопасности,
включая экологию, эффективную экономику, успешные социальные программы,
развитие определенных отраслей промышленности, в том числе военно-промышленного
комплекса, научных центров; перестройка образования в округе*(4).
В законодательной области одной из первоочередных задач было
проанализировать и оценить правовые акты, регламентирующие деятельность
соответствующих органов власти в субъектах Федерации и местного самоуправления.
Выявление противоречий с федеральным законодательством - только первая часть
соответствующей работы. Причем она является в значительной степени временной,
так как начатая под руководством полномочных представителей Президента РФ в
федеральных округах кампания приведения регионального законодательства в
соответствие с федеральным в интересах государства должна была быть проведена в
максимально короткие сроки.
Президент Российской Федерации В.В. Путин неоднократно
отмечал большую работу своих полномочных представителей по приведению актов
субъектов Федерации в соответствие с федеральными. Однако гораздо более
объемной будет деятельность по совершенствованию и развитию регионального и
федерального законодательства.
В области укрепления государственности перед полпредами
Президентом было поставлено три задачи:
- четкое законодательное определение полномочий центра и
субъектов Федерации;
- наведение порядка в системе территориальных структур
федеральных органов власти;
- наведение порядка в межбюджетных отношениях,
законодательное утверждение новой практики распределения трансфертов.
В ходе встречи полномочных представителей с Президентом РФ
12 мая 2001 г. были выделены следующие приоритеты:
1) координация деятельности органов власти на региональном
уровне. Причем особое внимание, по мнению центра, стоит уделять работе в
регионах правоохранительных органов и силовых структур. Из частной эта задача
превратилась для России в серьезную федеральную, требующую согласованных
действий в регионах;
2) продолжение работы по приведению региональных
законодательств в соответствие с федеральным;
3) разграничение полномочий между всеми органами власти;
4) построение бюджетного федерализма, организация
распределения финансовых ресурсов в субъектах Федерации;
5) содействие процессу судебной реформы;
6) усиление эффективности государственной службы, которая
должна проявиться в оптимизации работы федеральных структур власти на местах;
7) кадровая политика, подбор руководителей федеральных
структур власти субъектов Федерации;
8) становление структур гражданского общества в регионах.
Из этого следует, что реформа вертикали власти преследует
цель преодолеть негативные последствия суверенизации российских регионов.
Создание института полномочных представителей потребовало
изменения и других федеральных органов власти. Территориальные органы,
выполняющие сугубо федеральные функции, имеют разные структуры: Генеральная
прокуратура, Министерство внутренних дел, Государственный таможенный комитет,
Федеральная служба безопасности, санитарный, горный, атомный и другие надзоры,
Центробанк, федеральное казначейство и др. Поэтому если и уместно говорить о
"вертикали власти", то только в отношении федеральных органов.
Утверждена схема взаимодействия федеральных органов
исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской
Федерации в федеральных округах и размещения территориальных органов
федеральных органов исполнительной власти.
В связи с образованием федеральных округов обращает на себя
внимание и тенденция реорганизации не только властных институтов. В частности,
создаются окружные средства массовой информации (газеты, журналы, телевизионные
каналы) под эгидой Российского информационного центра. В соответствии с Указом
Президента РФ от 19 сентября 2000 г. N 1671*(5)
"О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 8 мая 1998
года N 511 "О совершенствовании работы государственных электронных средств
массовой информации", назначение руководителей дочерних предприятий ВГТРК
сейчас осуществляется по согласованию в том числе и с полномочными
представителями Президента РФ в федеральных округах.
31 мая 2001 г. в Екатеринбурге состоялась учредительная
конференция Медиа-Союза Уральского федерального округа (уральцам первым выпало
создать модель единого информационного пространства округа). На базе
сложившейся системы СМИ формируется ассоциация руководителей средств массовой
информации Северо-Западного федерального округа. Традиционное приложение к
"Российской газете" - "Эхо России" трансформировалось в
специальный выпуск "Семь федеральных округов". С 12 мая 2001 г. два
раза в неделю здесь выходят полосы, посвященные одному из округов, а каждая
восьмая полоса выступает в качестве своеобразной общей трибуны, содержащей
материалы сравнительно-аналитического характера.
При полномочных представителях предполагается
функционирование ряда консультативных совещательных органов - аналога коллегий
федеральных органов исполнительной власти при полномочных представителях
Президента РФ в регионах, советов руководителей субъектов Федерации, советов по
местному самоуправлению, - основной функцией которых должно стать разграничение
властных полномочий федеральных, региональных и муниципальных структур.
Таким образом, можно определить направления дальнейшей
работы полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных
округах. Их, по нашему мнению, три:
1) осуществление общих для округов экономических проектов,
которые были бы нацелены на создание рабочих мест в регионах, подъем жизненного
уровня населения, формирование окружных рынков труда;
2) воздействие на политические процессы в регионах,
вследствие чего был бы защищен избирательный процесс, а кадровая политика
позволяла бы выдвигать в руководители регионов не только компетентных и
предприимчивых, но и честных людей, которые пользовались бы авторитетом среди
населения;
3) всемерная поддержка самостоятельности населения, прежде
всего экономической дееспособности, развитие гражданских инициатив и
институтов.
Создание института полномочных представителей Президента РФ
в федеральных округах позволяет рассматривать управленческий механизм в стране
не как двухуровневый (федеральный центр - субъект Федерации), а как
трехуровневый (центр - федеральный округ - субъект Федерации).
Полномочные представители должны также стать гарантами
единства общероссийского и окружного экономического пространства, стимулировать
межрегиональные инвестиционные и промышленные программы. Все указанные вопросы
можно и нужно решать в рамках предписанных им функций по разработке совместно с
межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия программ
социально-экономического развития территорий.
Необходимо отметить, что первые годы существования нового
института показали недостаточность наделения представителей Президента в
федеральных округах только координирующими функциями, как это сформулировано в
нормативных документах. Уже сейчас полпреды в силу разных обстоятельств
вынуждены вмешиваться в компетенцию исполнительных органов власти. В этом
контексте противоречия между их юридическим статусом и полномочиями, с одной
стороны, и их фактической ролью и местом в системе государственного аппарата
современной России - с другой, являются весьма значительными. Да и нормативные
акты о полпредах содержат в себе много неясностей и противоречий. Нужно
преодолеть это несоответствие между правовым положением и практикой. Четко
прописанное законодательство о полпредах должно фиксировать и регулировать то,
что сложилось или складывается в политической реальности.
С этой целью чаще всего предлагают изменить разграничение
существующих полномочий федеральных органов государственной власти и органов
власти субъектов Федерации, передав часть из них федеральным округам. Однако на
момент создания федеральных округов все полномочия уже были распределены между
двумя уровнями государственной власти: федеральным и субъекта Федерации (ст.71
и 72 Конституции РФ). Поэтому речь идет не столько о разграничении полномочий и
функций, сколько об их перераспределении.
В отличие от делегирования полномочий перераспределение
значительного их объема предстает как "экспроприация" полномочий как
у федеральных органов государственной власти (правительства), так и у органов
власти субъектов Федерации, что нарушает сложившийся баланс разграничения
полномочий и в этом случае имеет большой потенциал конфликтности.
Среди юристов нет единогласия в понимании самой
необходимости утверждения вертикали власти. Так, Д.Ю. Шапсугов полагает:
"Проблема вертикали власти... юридически не может ставиться на уровне
органов власти Российской Федерации ввиду ее конституционной основанности на
разделении властей. Она не может ставиться на уровне взаимоотношений Российской
Федерации и ее субъектов в силу федеративного характера их взаимоотношений. Она
не может ставиться и на уровне субъекта Федерации, поскольку здесь мы имеем
только один уровень государственности... Проблема же вертикали власти -
прагматико-политическая задача, являющаяся отражением попытки дальнейшей
централизации государственной власти, особенно исполнительной власти, которая
фактически подчинена президентской власти, являющейся самой сильной в
современном мире. Потребность же в "вертикали" власти характерна...
для неразвитых состояний власти, или в случаях чрезвычайных положений"*(6).
Появление института полномочных представителей Президента
Российской Федерации в федеральных округах - ответ на социальный запрос
относительно нового организационно-правового механизма комплексного управления
территорией. Единство системы государственной власти должно сочетаться с
самостоятельностью региональных органов исполнительной власти. Произошли
децентрализация управления и расширение самостоятельности хозяйствующих
субъектов. Эти процессы сопровождались ослаблением вертикальных и
горизонтальных связей. Отсюда - потребность в формировании комплексного
управления территорией.
Анализ современных процессов свидетельствует о необходимости
особого внимания к процедурам согласования как одной из основных форм
координации в случаях, когда одновременно затрагиваются интересы Российской
Федерации и ее субъектов. Для Федерации механизм согласования важен прежде
всего в целях обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, основ
конституционного строя Российской Федерации, государственного суверенитета
России.
Именно для координации интересов Российской Федерации и ее
субъектов значительную роль приобретает институт полномочного представителя
Президента Российской Федерации в федеральных округах. Его правовой статус
определяется в четырех важных сферах.
Во-первых, - в пределах территории, которая находится в
ведении его управления. Создание федеральных округов - источник прав и
обязанностей, функций и компетенции полномочного представителя Президента
Российской Федерации. Этот макрорегион объединяет различные
административно-территориальные единицы - субъекты Российской Федерации,
например, области, края, республики, - в единое целое. Тем самым без нарушения
Конституции РФ появляются практические возможности синхронизации управленческих
усилий в стране, выработки мер, в том числе и правового характера, по
укреплению государственности Российской Федерации с одновременным развитием
федерализма.
Во-вторых, правовой статус института полномочного
представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе четко
обозначен в нормативных правовых актах, которые были подробно проанализированы
выше. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. и Положение о полномочном
представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе предельно
четко определили задачи, функции, права и обязанности полпредов. Это составило
основу компетенции всего института полномочных представителей, создало
юридическую базу для достижения поставленных Президентом РФ целей.
В-третьих, правовой статус института полномочного
представителя Президента РФ в федеральном округе зависит от формирования
организационных основ его деятельности. Положение о полномочном представителе
Президента Российской Федерации в федеральном округе, смежные с ним нормативные
правовые документы, а также документы, принятые самими полномочными
представителями Президента в федеральных округах, направленные на
административную адаптацию ранее существовавшего института полпредов в
субъектах Российской Федерации, создали организационную структуру, позволяющую
выполнять задачи и функции, которые возложены на полномочных представителей в
федеральных округах Президентом РФ.
В-четвертых, статус полномочных представителей -
сравнительная категория. Для его определения следует проанализировать динамику
правового положения института губернаторов, глав администраций, президентов
субъектов Российской Федерации. В результате принятия федеральных законов в
2000 году удалось согласовать деятельность этих двух важных субъектов
государственного управления - полпредов и руководителей регионов.
В своем Послании Федеральному Собранию РФ 18 апреля 2002 г.
Президент Российской Федерации В.В. Путин в качестве важнейших задач, стоящих перед
нашей страной, отметил необходимость дальнейшего проведения административной
реформы и прежде всего модернизацию системы исполнительной власти. Он
подчеркнул, что результатом этой реформы "должно стать государство,
адекватное нашему времени и целям, перед которыми стоит наша страна. И
государственный аппарат должен быть эффективным, компактным и работающим"*(7). Президент отметил, что России
нужна эффективная и четкая технология разработки, принятия и исполнения
решений; следует провести анализ ныне реализуемых государственных функций и
сохранить только необходимые из них. Целесообразно подготовить правовое
обеспечение придания аппарату полномочных представителей статуса
территориального органа власти, что позволит в условиях рыночных отношений
прогнозировать и оценивать межрегиональные экономические связи, способствовать
созданию инфраструктуры товарных рынков на крупной территории, обеспечению
движения материально-вещественных потоков между субъектами Федерации и
сбалансированности деятельности внутренних производителей, формированию
цивилизованного внутреннего рынка товаров, услуг и капиталов.
Очевидно, что контроль и регулирование межрегиональных
пропорций экономического развития позволят более успешно решать администрации
субъектов Федерации и органам местного самоуправления социальные проблемы
занятости трудоспособного населения, наращивать интеллектуальный потенциал
через корпоративное научно-техническое развитие.
Правовое обеспечение развития государственного института
полномочных представителей в федеральных округах и их взаимодействия с органами
государственной власти с учетом накопленного опыта требуют дальнейшего
осмысления и глубоких научно-правовых исследований. Это касается в том числе и
таких важных вопросов:
1) Как именно правовой статус полномочного представителя
Президента Российской Федерации определяется в системе экономических отношений
в субъектах РФ?
2) Достаточно ли оптимален правовой статус, набор прав и
обязанностей полномочного представителя Президента Российской Федерации в
федеральном округе для эффективной защиты прав и свобод граждан?
3) Каковы пути рационализации взаимоотношений института
полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных
округах с органами государственной власти субъектов РФ и местным
самоуправлением?
В этой связи в нормативно-правовой сфере, на наш взгляд,
следует решить ряд практических задач:
- определить компетенцию, функции, права и обязанности
полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных
округах для эффективного их участия в государственном регулировании экономики,
определении бюджетной политики и межбюджетных отношений;
- более четко и в общем виде определить порядок
взаимодействия института полномочных представителей Президента Российской
Федерации в федеральных округах с органами федеральных министерств и ведомств в
регионах с учетом схемы управления сферами общественной жизни;
- внести изменения в соответствующие законодательные и иные
нормативные правовые акты регионов;
- определить порядок и формы контроля за выполнением законов
и иных правовых актов федеральных органов на территории каждого субъекта
Российской Федерации в рамках федерального округа;
- ввести порядок согласованной подготовки в рамках
федерального округа проектов федеральных законов и проектов иных федеральных
актов, в которых затрагиваются общие интересы субъектов Российской Федерации.
Проведенный анализ показывает, что помимо правовой
регламентации, которая действует в отношении определенного субъекта управления,
статус этого субъекта определяется также и в сравнении со статусом,
совокупностью прав и обязанностей, компетенцией иных, смежных с ним институтов
государственного управления. Для развития российского законодательства
появление института полномочных представителей Президента явилось важным
практическим опытом правовой регламентации нововведений в системе
государственного управления. В результате создание нового института управления
вызвало цепную реакцию приведения в соответствие и уточнения прав, обязанностей,
компетенции иных органов государственной власти.
А.А. Муравьев,
заместитель
Руководителя Главного государственно-правового
управления Президента
Российской Федерации,
кандидат юридических
наук
"Журнал российского права", N 8, август 2003 г.
| 
